"Демократия и тоталитаризм" - читать интересную книгу автора (Арон Реймон)

III. Основные черты политического порядка

В предыдущей главе я показал, как происходит переход от философских поисков наилучшего режима к социологическому изучению режимов в их подлинном виде и разнообразии. От поисков абстрактного универсального режима меня вынудили отказаться четыре соображения.

1. Сомнительно, чтобы наилучший режим можно было определить в отрыве от общих основ устройства социума. Не исключено, что наилучший режим можно определить лишь для данного общественного устройства.

2. Понятие наилучшего режима связано с, финалистской концепцией человеческой природы. Применив концепцию детерминистскую, мы сталкиваемся с вопросом о государственных учреждениях, наилучшим образом приспособленных к недетерминированному поведению людей.

3. Цели политических режимов не однозначны и не обязательно гармонируют друг с другом. Режим, обеспечивающий гражданам наибольшую свободу, не всегда гарантирует наибольшую действенность власти. Режим, основанный на волеизъявлении управляемых, не всегда предоставляет в распоряжение носителей власти достаточные возможности для ее реализации.

4. Наконец, каждый признает, что при некотором уровне конкретизации институты государственной власти неизбежно различны. Вопрос о наилучшем режиме можно ставить лишь абстрактно. В каждом обществе институты власти должны быть приспособлены к особенностям конкретной исторической обстановки.

Вместе с тем мы попытались показать несостоятельность лжепозитивизма, который смешивает социологическое изучение политических режимов с приятием циничной философии политики. Я назвал циничной ту философию политики, которая считает борьбу за власть и распределение преимуществ, связанных с властью, сутью, единственно возможным воплощением политики. Борьба за власть существует, во всяком случае, она возможна при всех режимах. Но социологу не следует смешивать объективное изучение и циничную философию.

Во-первых, допуская, что политика — это исключительно борьба за власть, он игнорирует значение политики в глазах людей. Во-вторых, социологи, приняв циничную философию политики, приходят либо к релятивизму чистейшей воды, к признанию равноценности режимов или, как чаще всего и бывает, — к неявно выраженной концепции наилучшего режима, в основе которого лежит понятие власти. Наилучшим тогда окажется режим, передающий власть тем или иным личностям. Отсюда, как неизбежное следствие такой философии, — колебание между скептицизмом и фанатизмом.

Наши утверждения не означают, что социолог может решать политическую проблему в том виде, в каком ее ставят люди (придавая определенный смысл понятию законного или наилучшего управления). Социолог должен понимать внутреннюю логику политических институтов. Это институты — отнюдь не случайное взаимное наложение практических действий. Всякому политическому режиму присущи — пусть в минимальной степени — единство и смысл. Дело социолога — увидеть это.

Политический режим формируется особым сектором социальной совокупности. Особенность такого сектора — в том, что он определяете целое. Значит, можно концептуализировать политическую действительность, прибегая к понятиям, характерным для политики, или же к широким расплывчатым понятиям с претензиями на философскую глубину. Ни правовые, ни философские концепции не отвечают требованиям социологического исследования.

Правовая концепция, с помощью которой чаще всего пытаются постигнуть политический порядок, — это концепция верховенства власти. Она применяется к носителю законной власти и уточняет, кто именно имеет право повелевать. Но она используется в двух разных значениях. В самом деле, верховенством власти обладает носитель законной власти, однако он не всегда оказывается носителем власти фактической. Допустим, что какой-то политический режим нашего времени основан на верховенстве власти народа. Очевидно, что многомиллионный народ никогда не может править сам собой. Народ — совокупность составляющих данное сообщество людей — не способен, будучи взят в целом, осуществлять функции управления.

Можно предположить, что в пресловутой формулировке «управление народа, народом и для народа» не различаются носители законной власти и обладатели реальных возможностей ее осуществления. Но в столь сложном сообществе, как современное, необходимо различать законное, с правовой точки зрения, происхождение власти и реальных ее обладателей. Даже в небольших социумах, где собрание граждан действительно высшая инстанция, различаются законный носитель верховной власти и те, кто ее реализует. Это четко выражено у Аристотеля.

В современных же обществах верховенство власти — всего лишь правовая фикция. Обладает ли народ таким верховенством? Такая формулировка может оказаться приемлемой и для западных режимов, и для фашистских, и для коммунистических. Нет, пожалуй, современного общества, которое так или иначе не провозглашало бы в качестве своего основополагающего принципа, что верховная власть принадлежит народу. Меняются только правовые или политические процедуры, посредством которых эта законная власть передается от народа конкретным лицам. Согласно идеологии фашистских режимов, подлинная воля народа выражается лишь одним человеком, фюрером, или партией. Согласно идеологии коммунистических режимов, законная власть выражает волю пролетариата, орган этой власти — коммунистическая партия. Западные режимы провозглашают: при верховенстве власти народа гражданам предоставлена свобода выбора между кандидатами на реализацию власти. Иначе говоря, режимы отличаются друг от друга процедурами выбора политических руководителей, способами назначения носителей реальной власти, условиями перехода от фикции верховенства власти к подлинной власти.

Тем не менее для социолога теория верховной власти не бессмысленна. Но правовой принцип верховенства власти интересует его меньше, чем процедуры ее передачи (выразитель которой в теории — народ или класс) меньшинству, реально осуществляющему власть. Само собой разумеется (хотя и не мешает эту мысль подчеркнуть), что в теории могут существовать способы управления для народа, но не управления народом — когда речь идет о многочисленных и многосоставных обществах.

При другом подходе политические режимы можно было бы определять такими понятиями, как свобода, равенство, братство. Некоторые, кажется, полагают, что в социологическом плане проблема демократии заключается в определении режимов, способных обеспечить равенство или свободу. Я намерен коротко показать, почему политические режимы нашего времени вряд ли можно определять таким образом.

Ни в одном из современных обществ люди экономически не равны — это известно всем. Что же в таком случае равенство граждан? Либо участие в реализации верховной власти, то есть право голосовать, либо равенство перед законом. В большинстве современных обществ эти два равенства реализуются одновременно: граждане равны перед законом и обладают одними и теми же политическими правами, поскольку имеют право избирать своих представителей.

Оба вида равенства не исключают многочисленных видов экономического, социального неравенства. Богатый опыт учит нас, что всеобщее избирательное право не всегда дает гражданину возможность реально избирать своих представителей. Кроме того, гражданин не всегда ощущает свою реальную власть от того, что он раз в четыре-пять лет голосует. Если пытаться определить демократию исключительно (или в основном) через всеобщее избирательное право, следовало бы признать отсутствие преемственности между политическими институтами в Великобритании XVIII века, когда правом голоса обладало меньшинство, и нынешними. Можно добавить, что общество, в котором женщины не имеют права голоса, нарушает первейший принцип демократии. Однако, невзирая на неравенство англичан перед избирательным законом в прошлые эпохи, преемственность между институтами аристократической Англии XVIII века и демократической Англии наших дней очевидна…

Что касается свободы вообще, то это еще большая двусмысленность. Специалист по анализу языка сказал бы, что необходимо различать конкретные проявления свободы и что само определение свободы вообще может быть результатом только мета физического выбора. В самом деле, если считать свободным того, кто в своем стремлении совершить некий поступок не встречает преград со стороны другого человека или общества, то никто не свободен полностью и никто полностью не лишен свободы. Возможность выбора, возможность действовать по собственному почину, предоставляемая отдельной личности, неодинакова в разных обществах, в различных классах одного общества.

Можно ли утверждать, что политическая свобода определяется точно очерченными правами, которые гарантирует государственный строй? В таком случае правила, сформулированные в Акте Habeas corpus — всеобщее избирательное право, свобода слова и выражения взглядов — и есть свобода вообще. Но, не оспаривая в данном случае подобной концепции, надо заметить, что в современной мире она означала бы и определенную политическую позицию.

Марксисты-ленинцы считают эти свободы формальными и утверждают, что их необходимо временно принести в жертву во имя свобод, которые, с марксистской точки зрения, подлинные. Что означает участие в выборах, раз они предмет махинаций, организуемых монополиями или всемогущим меньшинством? Что значит свобода дискуссий для безработного или даже для промышленного рабочего, обреченного выполнять однообразную работу, в определении которой он не участвует?

Впрочем, чувство свободы не обязательно связано с институтами, которые, на наш взгляд, определяют на Западе политическую свободу. Вступающий в коммунистическую партию пролетарий полагает, что при западном режиме его угнетают и эксплуатируют, но он станет свободным (или испытает чувство свободы) при режиме советского типа.

Иначе говоря, возникает дилемма: принять философию, основанную на общепринятом определении свободы, либо подчеркнуть двусмысленный характер того, что общества и отдельные люди понимают под словом «свобода».

Итак, я вынужден временно отказаться от правовой концептуализации через верховенство власти и от концептуализации философской — с Опорой на свободу и равенство. Социологическая теория политических режимов делает упор на институты, а не на идеалы, на которые они ссылаются. Социологическая теория описывает действительность, а не идею.

Как следует понимать слово «действительность»? Прежде всего речь попросту идет о всем известных, повседневно наблюдаемых политических реалиях: выборах, парламентах, законах, указах—иными словами, о процедурах, в соответствии с которыми избираются и реализуют свои полномочия законные носители власти.

Наша задача заключается в том, чтобы определить: что характерно для каждого режима, в чем суть режима на уровне государственных институтов.

Разработка социологической теории лежит в русле традиции Монтескье, попытавшегося охарактеризовать политические режимы на основе сочетания нескольких переменных величин. Переменными величинами, с помощью которых он определял суть политических режимов, были, как мы уже видели, число носителей верховной власти, умеренность или неумеренность ее реализации, психологический настрой, который господствует при том или ином режиме, или характерные для режима нормы поведения, при нарушении которых он разлагается. Помимо этой теории переменных величин, Монтескье устанавливал связь между политическими режимами и всеми прочими секторами социальной совокупности.

То, что попытался выявить Монтескье в различных режимах, которые он находил в истории, мы попробуем применить к режимам индустриальных обществ. Но чтобы установить основные переменные величины каждого, из них, нам придется сначала очертить функции, неизменные для всех политических режимов.

Философы полагают, что политика всегда преследует две цели: мир внутри сообщества и защита от других сообществ. Изначальная цель всякого политического режима — обеспечить людям мирную жизнь, избежать разгула насилия в обществе. Отсюда вытекает вывод, который по Максу Веберу лежит в основе понятия государства: необходимость монополии на законное использование насилия. Чтобы люди не убивали друг друга, право на применение силы должно принадлежать только государству. Едва отдельные группы общества начинают присваивать себе право на насилие, мир оказывается в опасности. Ныне чрезвычайно легко оценить значение этого общего положения. Сейчас во Франции есть группы, которые создают подпольные суды, выносят смертные приговоры и приводят их в исполнение. Я имею в виду часть выходцев из Северной Африки: действуя по политическим мотивам, судить о которых — не, наша компетенция, они создают организации, чтобы расправляться друг с другом. Когда основополагающей чертой политической власти становится ее монопольное право на законное насилие, это диктуется именно желанием исключить возможность подобных явлений. Хотя для так называемых цивилизованных сообществ такое монопольное право характерно, нередко появляются небольшие группы, претендующие на создание своих органов власти. Уголовный мир, с изрядной выдумкой описанный в криминальных романах, не что иное, как совокупность групп, игнорирующих государственную монополию на законное применение насилия.

Если изначальная функция политической власти именно в этом, естественно, что верховная власть обязана управлять вооруженными силами, то есть, в цивилизованных обществах, — полицией и армией. Изображать верховного носителя власти как главу полиции — вовсе не значит посягать на его достоинство или на его авторитет. Полиция должна пользоваться уважением граждан, ибо на законных основаниях обладает монопольным правом на применение насилия. Никому другому в сообществе применять его не следует. Право особой части общества использовать силу — одно из завоеваний политической цивилизации. Нет ничего более достойного восхищения, ничего более достойного быть символом совершенства политической цивилизации, чем английская традиция, по которой полицейские не вооружены. Можно сказать, что в данном случае достигается высшая ступень диалектики: люди представляют опасность друг для друга, поэтому нужна полиция, которая вооружена, чтобы помешать гражданам убивать друг друга; когда же умиротворение в собственном смысле этого слова окончательно достигнуто, полиции — этому символу законного насилия — оружие, материальное выражение силы, уже не требуется. Французское общество пока еще не достигло этой последней ступени. Что касается вооруженных сил, в так называемых упорядоченных обществах, они предназначены лишь для «внешнего употребления»: их задача — защищать сообщество от внешних врагов. Внутри же страны должна действовать только полиция.

Полиция, препятствующая гражданам нападать друг на друга, должна вмешиваться лишь в соответствии с установленными для нее правилами или законами. Следовательно, есть один аспект политической функции: устанавливать правила или законы, по которым отдельные лица вступают в отношения друг с другом. Нетрудно перечислить многочисленные разновидности законов, регулирующих обмен, собственность, торговлю, производство, регламентирующих, что человек имеет право делать или обязан не делать. Политическая власть определенным образом устанавливает эти правила совместной жизни людей. Так или иначе, она гарантирует их соблюдение.

Очевидно, именно от носителя верховной власти зависит принятие решений об отношениях с другими сообществами. Невозможно занять раз и навсегда одну позицию по отношению к зарубежным странам. Сущность демократии — это постоянное лавирование. Даже в рамках внутренней жизни социума законы в некоторых областях не могут заранее точно регламентировать поведение индивида в каждый данный момент. Чтобы уяснить эту мысль, достаточно вспомнить налоговое законодательство. Государство обязано изымать какую-то часть доходов отдельных лиц, чтобы финансировать, как ему и положено, решение задач всего общества. В современных обществах в силу различных обстоятельств потребности государства часто меняются. Изъятие доли доходов частных лиц перестало быть лишь способом добывать государству средства для выполнения определенных задач. Эти отчисления играют определенную роль в регулировании экономической конъюнктуры. Налоговые изъятия растут или уменьшаются в Зависимости от угрозы инфляции или дефляции.

Носитель высшей власти, в задачу которого входит поддержание мира, установление правил, коим должна подчиняться любая деятельность отдельных лиц, принятие решений внутриполитического или внешнеполитического характера, нуждается в согласии тех, кем он управляет. Это не просто одна г из функций из числа только что рассмотренных. Это — одна из существенных сторон любого политического режима. Всякий режим должен обеспечивать подчинение своей воле. От управляемых требуется, чтобы они принимали его таким, каков он есть. Более того, необходимо, чтобы определенными способами режим добивался одобрения со стороны управляемых. Можно представить себе страну, огромное большинство граждан которой принимает режим, но — не конкретные меры законных носителей власти. Примером такого хоть и парадоксального, но вполне возможного случая, вероятно, может служить Франция. Гражданину довольно просто заявить: я согласен с режимом, в котором носители власти определяются путем выборов, но те, кого я избрал, негодяи из негодяев. Сочетание уважения к режиму и неуважения к правителям, избранным в соответствии с Конституцией, психологически возможно.

Мы, следовательно, выявили три основные функции современного политического порядка. Первую я называю административной. Ее назначение — обеспечить мир между гражданами и соблюдение законов. Вторая, охватывающая законодательную и исполнительную власти (в обычном смысле этих слов), включает в себя управление связями с другими сообществами, выработку решений для составления, принятия или изменения законов и, наконец, меры, принимаемые отдельными лицами в зависимости от обстоятельств. Но так как принимаемые отдельными лицами меры касаются сообщества в целом, режиму необходимо находить основания считаться законным и заручаться лояльностью граждан. Есть еще и другое соображение: любой режим, который решает задачи устройства власти и отношений между гражданами, обязан иметь представление о собственном идеале. Любой режим ставит перед собой задачи морального или гуманитарного порядка, с которыми должны соглашаться граждане.

Философы всегда признавали такие функции. Но каждый уделял преимущественное внимание лишь одной из них. В основе философии Гоббса — неудержимое стремление к гражданскому миру. Живя в эпоху революций, он был готов поставить все прочие мыслимые достоинства режима в зависимость от того, что считал главным — гражданского мира. Руссо полагал, что главное, — обосновать законность власти, которая, по его мнению, может существовать лишь в результате волеизъявления граждан. Глубинный смысл «Общественного договора» — это изложение условий, при которых власть законна, то есть получает одобрение граждан или выражает их волю. Что до марксизма, то гражданский мир, равно как и законность власти, он подчиняет некоей высшей цели. С марксистской точки зрения, законным в нашу эпоху считается режим, приближающий нас к концу предыстории, к уничтожению классов.

Очевидно, что идеальным был бы режим, способный примирить все эти разнообразные требования, которые до сих пор редко согласовывались с действительностью. Режим, который в настоящее время ставит задачу построения бесклассового общества, присваивает право жертвовать волеизъявлением управляемых. Тот, кто своей высшей целью считает мир между гражданами, чаще оказывается консерватором, нежели реформатором или революционером. Исходя из целей политического порядка, можно набросать типологию политических темпераментов.

Теперь вновь обратимся к выявленным нами аспектам политического порядка. Прежде всего рассмотрим функции административные, правительственные, охватывающие законодательную и исполнительную власти: установление законов, отношения с зарубежными странами, а также проведение различных мероприятий, как соответствующих существующим законам, так и выходящих за их рамки.

В современных обществах чиновник и политический деятель противопоставлены друг другу. Чиновник — это профессионал, политик — дилетант. Чиновник получает должность, если соответствует строго установленным требованиям, а политик обретает полномочия в результате выборов. В западных демократических режимах профессионалами управляют любители. Парадокса тут нет: те, кто отдает распоряжения чиновникам и администраторам, — не специалисты, хотя им и не возбраняется знать сферы, которыми они ведают. Согласно официальной теории, распространенной при III Республике, политик вовсе не обязательно должен быть экспертом в области, за которую он несет ответственность; главное — общая культура и ум.

Без чиновников в определенной мере обойтись труднее, чем без политиков. При таком режиме, как наш, администрации приходится быть особенно устойчивой именно потому, что политики на правительственных ролях меняются чаще. Неоднократно отмечалось, что современное государство — в основе своей прежде всего административная организация. При создании нового государства вовсе не обязательно проводить выборы в парламент. Но чиновники и администрация нужны непременно.

Отсюда не следует, что можно обойтись без политиков. Они представляют собой еще одну сторону политического порядка — постоянную связь с теми, кем управляют. Пусть чиновник компетентен, однако для принятия решений у него нет полномочий. Он не должен проявлять свою точку зрения на проблему. Полицейский должен арестовать изменника, но кто может быть назван изменником — коллаборационист или участник Сопротивления? Ответ дает не полицейский, а политическая власть. Один и тот же полицейский мог подвергнуть аресту сначала участника Сопротивления, а затем коллаборациониста. Общественность возмущается и протестует, но она не права. В обычное время действия полицейского в соответствии с правилами ограничены выполнением решений, вытекающих из существующего законодательства. В XIX веке Франция переходила от империи к монархии, опять к империи, затем опять к монархии, далее к еще одной монархии, затем к республике, далее снова к империи, а французская администрация оставалась такой, какой была. При каждой смене режима менялась лишь высшая администрация. Чем выше положение чиновника в иерархии, тем ближе он по статусу к политическому деятелю. Например, административные функции полиции или налогового ведомства политически нейтральны. Они ограничены применением законодательства, которое установлено не самими чиновниками. Так, по крайней мере, считается.

Необходим иной критерий отбора людей, стоящих у власти. Не компетентность, а законность. Министр не всегда лучше чиновника знает, что надлежит делать. В большинстве случаев — хуже. Более того, он не обязательно лучше знает, что необходимо обществу. Политический деятель, на которого пал выбор управляемых, облечен законной властью; его функции — определять цели законодательства в рамках режима и ставить задачи перед самим режимом. Одобрение же управляемых может быть двояким: они могут одобрять меры, принимаемые режимом, а также сам режим и идеал, к которому он стремится. Управление — дело политиков в сотрудничестве с администраторами. Коль чиновники компетентны, но не имеют права принимать решения, необходимы те и другие. Поскольку не может быть режима без общения между управляемыми и управляющими, политические деятели, министры выполняют функцию, столь же необходимую, что и функция администрирования.

Здесь, возможно, следовало бы высказать соображения о том, что принято называть судебной властью, независимость которой долгое время была символом либеральности государственных институтов. Независимость судов остается одной из главных отличительных черт западных режимов даже тогда, когда статус судей сопоставим со статусом остальных чиновников. Если я не уделяю правосудию должного внимания, то лишь потому, что прежде всего стремлюсь постичь особенности обоих видов режима. Анализ различий административных и политических функций отвечает нуждам данного курса. Но конституционность политической власти, соблюдение прав личности предполагают подчинение органов власти правопорядку, то есть наличие судов, способных навязать уважение к правопорядку. В этом смысле подчинение полиции правосудию, а самой администрации — судам (даже судам административным) — действительно необходимо для сохранения подлинно конституционного и либерального режима.

Что же определяет административные функции, с одной стороны, и политических — с другой в современных обществах?

На первый взгляд, институты, с помощью которых осуществляются эти функции, развиваются по-разному. Администрация становится все более сложной, она охватывает все более широкие области жизни сообщества, определяет все более многочисленные виды деятельности отдельных лиц. Труднее различать дела частные и государственные. Как рассматривать национализированные предприятия: как одну из форм частного бизнеса, когда по воле случая в роли собственника выступает общество в целом, или же как некое выражение самой государственной власти?

Что бы там ни говорили, можно, отвлекаясь от действительности, различать общие условия деятельности, навязываемые законодательством отдельным лицам, и конкретные виды деятельности отдельных лиц или государственных учреждений. Всеобщее стремление современных администраций к расширению области их непосредственного подчинения оказывается в результате не менее очевидным. Если воспользоваться формулировкой немецких социологов, государство и общество все больше стремятся к отождествлению друг с другом.

Вместе с тем совсем иными оказываются отличительные черты политических институтов и их развития. Политическая система, внутри которой и по воле которой определяется выбор носителей власти, становится все более самостоятельной, обособленной внутри общества. Традиционные системы законов предоставляли власть тем, кто находился одновременно на вершинах общественной и политической иерархий. В старой Франции носитель верховной власти был действительно первым человеком страны и по авторитету и по власти. Ныне же тот, кто в условиях западного режима временно наделен политической властью, вовсе не обязательно находится на вершине общественной иерархии. Главой совета министров может оказаться бывший учитель или преподаватель высшего учебного заведения, если он победил на выборах или возглавляет некую партию. Благодаря процедурным правилам он получает на какое-то время верховную власть. Иначе говоря, одна из особенностей современных режимов (прежде всего на Западе) — использование при выборе политических руководителей методов, которые выделяют политическую элиту среди прочих элитарных кругов. Все, кто в рамках демократии причастны к политике, представляют часть социальной элиты (вершины общественной иерархии), однако нельзя утверждать, что они поднимаются выше лучших представителей промышленности, науки, интеллигенции или бизнеса. Носители политической власти — это отдельная группа, автономная среди прочих правящих групп. Важнейшие функции возлагаются часто на тех, чье личноесостояние или авторитет могут быть весьма незначительными.

Это своеобразие (редко наблюдаемое в ранее известных обществах) объясняется природой законности, основа которой — уже не традиция, не право, принадлежащее по рождению, но определенный способ назначения. Фикция принадлежности верховной власти народу приводит к тому, что власть законна уже постольку, поскольку граждане выбрали своих представителей. Вполне очевидно, что своими представителями граждане могут избирать и видных людей, и незначительных.

В современных социумах состав причастных к политике имеет специализированный характер. Управляют те, для кого занятие политикой стало профессией. В данном случае общественное мнение опять-таки не право, причисляя к «политикам» профессиональных политических деятелей. Нами правят профессиональные политики, в основном избравшие свою карьеру достаточно давно и не оставляющие ее столь долго, сколько могут, а они, как известно, славятся долголетием.

Современная политика непременно предполагает соперничество отдельных лиц или групп. Оно идет постоянно и (во всяком случае, на Западе) открыто. Объекты и цели политической борьбы не всегда укладываются в рамки существующих институтов или законов. Причиной конфликта подчас оказывается сам режим. Современные режимы (во всяком случае, на Западе) дают возможность усомниться в них самих. Они не препятствуют определенной части управляемых обсуждать достоинства существующего порядка, отрицать легитимность власти и даже призывать к революции, основанной на насилии.

На семинарах юридического или филологического факультетов нередко задают вопроса корректно ли называть общество демократическим, если в нем существуют партии, не признающие демократию? Я не готов за несколько секунд дать ответ. Достоверно, однако, одно из проявлений своеобразия современных режимов — непрерывные дискуссии по поводу принимаемых носителем верховной власти решений, самого устройства власти и ее основ. С одной стороны, государство по мере расширения администрации все больше отождествляется с обществом, а решения государства воздействуют на жизнь всех граждан. С другой — политический порядок определяется особым разделом жизни общества, куда входят партии, выборы, парламенты. Расширение административной деятельности и специализация политики приводят к конфликтам, касающимся не только носителей власти в промежуточных звеньях, но и устройства органов власти, да и общества в целом.

На Западе одновременно происходит расширение административных функций и специализация политических процедур: такое сочетание, возможно, и парадоксально. В Европе же есть режимы еще одного типа, в которых в силу решаемых государством задач отвергаются какие бы то ни было попытки поставить под сомнение роль Власти — самого режима и его проявлений. Там, по другую сторону «железного занавеса», отождествление общества и государства стало почти всеобъемлющим, а потому невозможно обсуждать достоинства режима, законность правителей и даже благоразумие государственных решений.