КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. За счет каких платежей формируются государственные социальные

внебюджетные фонды?

2. Проанализируйте Федеральный закон «О бюджете Пенсионного фонда РФ» на текущий год и определите, каков основной источник дохо­дов названного внебюджетного фонда и почему?

3. Сопоставьте законы «О бюджете Фонда социального страхования РФ» за два предыдущих года и обоснуйте положение о том, что «страхо­вые взносы — основной источник дохода государственных социальных

внебюджетных фондов».

4. Каков порядок утверждения тарифов страховых взносов в государ­ственные социальные внебюджетные фонды?

5. Какие основные принципы взимания страховых взносов закрепле­ны законодательно?

6. Сравните правовую природу страховых взносов в Фонд социального страхования РФ с природой страховых взносов по договору добровольного

страхования жизни в случае наступления нетрудоспособности.Кто в пос­леднем случае будет стороной по договору (страховщиком)?

7. Каковы основные элементы обложения страховыми взносами в го­сударственные внебюджетные фонды?

8. Какова связь между облагаемой страховыми платежами (взносами) базой и выплатами, на которые не начисляются страховые взносы? Иден­тичны ли данные понятия?

9. Какова ответственность плательщиков — работодателей за неупла­ту страховых взносов в государственные социальные внебюджетные фонды?

10. Какова ответственность банков и других кредитных организаций за несвоевременное зачисление или перечисление страховых взносов на счета государственного социального внебюджетного фонда?

11. В каком случае банк не будет нести ответственности за несвоевре­менное перечисление страховых взносов на счет Пенсионного фонда?

12. В каком порядке перечисляют страховые взносы нотариусы, зани­мающиеся частной практикой, и адвокаты, состоящие в коллегии адвока­тов? Определите на основе действующего законодательства отличия по­рядка уплаты страховых взносов названной категории плательщиков в конкретные государственные социальные внебюджетные фонды.

13. В чем выражается публичный характер платежей в государствен­ные социальные внебюджетные фонды?

14. Какие органы уполномочены представлять организациям (стра­ховщикам) отсрочку (рассрочку) по уплате страховых взносов в государ­ственные внебюджетные фонды?

15. Какие органы осуществляют государственный контроль (надзор) за своевременной уплатой страховых взносов во внебюджетные государ­ственные фонды? Каковы здесь полномочия налоговых органов?

4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО КРЕДИТА И ОРГАНИЗАЦИИ СТРАХОВОГО ДЕЛА

4.1. Правовые основы государственного и муниципального кредита

4.1.1. Понятие и значение государственного и муниципального кредита в Российской Федерации. Государственный и муниципальный внутренний долг

Для привлечения денежных средств в распоряжение государст­ва и муниципальных образований и решения проблем бюджетного дефицита, помимо других способов, применяется государствен­ный (муниципальный) кредит.

Слово «кредит» произошло от латинского creditum — ссуда, долг, credere — верить. В толковом словаре В.И. Даля понятие «кредит» раскрывается как «доверие, вера вдолг, забор, дача и прием денег или товаров на счет, на срок».* В современном рус­ском языке термин «кредит» сохранил свое основное содержание и определяется как «ссуда, предоставление ценностей (денег, то­варов) в долг; коммерческое доверие».** Таким образом, в общеп­ринятом смысле, кредит — это предоставление денег или товаров в долг на определенный срок на условиях возмездности и возврат­ности.

gt;lt;/emphasisgt;

* Даль Вл. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1979. Т. II. С.189.

** Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1998. С.304.

Вознаграждение за пользование кредитом устанавливается, как правило, в форме процента.

Кредит имеет несколько видов (форм).*** Кредитные отношения получили широкое распространение в современной российской экономике. Одним из основных видов кредита, изучаемых в курсе финансового права, является государственный (муниципальный) кредит. Государственный (муниципальный) кредит как самостоя­тельный финансово-правовой институт состоит из относительно обособленных однородных финансовых отношений, регулируе­мых определенной системой правовых норм.

gt;lt;/emphasisgt;

* Выделяют банковский, коммерческий, валютный, экспортный и др. кредит. Подробнее о формах кредита см.: Финансово-экономический словарь / Под ред. акад. Назарова М.Г. М., 1995. С. 107—110.

Государственный (муниципальный) кредит является одним из основных (наряду с налогами) инструментов для решения проблем достижения баланса бюджетных доходов и расходов. Отдельные вопросы, касающиеся, например, конкретного порядка заключе­ния договоров государственного займа регулируются также граж­данско-правовыми нормами (ст. 817 ГК РФ). Однако это не влияет на обоснованность вывода о том, что сам государственный (муни­ципальный) кредит является самостоятельным финансово-право­вым институтом.

Независимо от уровня кредит (государственный и муниципаль­ный) можно рассматривать в двух значениях (аспектах): в эконо­мическом и в правовом.

Кредит (государственный и муниципальный) как экономичес­кая категория является базисным понятием по отношению к кре­диту в правовом аспекте и представляет собой систему денежных отношений, возникающих в связи с привлечением государством и муниципальными образованиями на добровольных началах для временного использования свободных денежных средств юриди­ческих и физических лиц. И если сущность самой категории кре­дита рассматривается как передача платежных средств кредито­ром заемщику для использования их последним на началах воз­вратности и в собственных интересах, то экономическая сущность государственного и муниципального кредита заключаются в том, что временно свободные денежные средства юридических и физи­ческих лиц аккумулируются и на условиях возвратности и воз­мездности используются государством (муниципальным образова­нием) как ссудный капитал. Государство направляет его на обще­государственные потребности (как правило, на покрытие дефици­та бюджета) либо перераспределяет на льготных условиях между отраслями экономики, предприятиями и другими хозяйствующи­ми субъектами, имеющими большое социальное и экономическое значение для государства и его граждан.

Таким образом, государственный (муниципальный) кредит представляет с экономической точки зрения одну из форм движе­ния ссудного капитала и заключается во вторичном распределении стоимости валового внутреннего продукта и части национального

продукта. Ведь владелец денежных средств (ссудного капитала) передает, а точнее продает, заемщику не сам капитал, а лишь право на его временное использование *. Поэтому именно возврат­ность — определяющая черта и особое свойство, присущее кредит­ным отношениям (независимо от уровня их возникновения).

gt;lt;/emphasisgt;

*' Подробнее о кредите как форме движения ссудного капитала см., например:

Финансы. Денежное обращение. Кредит / Под ред. Дробозиной Л.А. М., 1997. С. 329 и след.; Курс экономики / Под ред. проф. Райзберга Б.А. М., 1997. С. 288— 294; Деньги, кредит, банки / Под ред. Лаврушина О.И. М., 1998. С. 168 и след.

Особенность же финансово-экономических отношений, кото­рые возникают в процессе государственного и муниципального кредита, заключается в их субъектном составе.

Как совокупность финансово-экономических отношений госу­дарственный кредит представляет собой отношения между госу­дарством, с одной стороны, и юридическими и физическими ли­цами — с другой, при которых государство выступает в роли за­емщика временно свободных денежных средств указанных субъ­ектов.*

gt;lt;/emphasisgt;

* В области международных экономических связей государство может не толь­ко являться заемщиком, но и выступать в роли кредитора.

При муниципальном кредите заемщиком соответственно яв­ляется муниципальное образование, а кредиторами — граждане и организации. Таким образом, обязательным субъектом право­отношений по государственному и муниципальному кредиту со­ответственно является государство или муниципальное образо­вание.

Государственный и муниципальный кредит можнорассматри­вать, как отмечалось, и в правовом аспекте.

С правой точки зрения государственный (муниципальный) кредит — это урегулированные правовыми нормами отношения по аккумуляции государством и муниципальными образованиями временно свободных денежных средств юридических и физичес­ких лиц на принципах добровольности, срочности, возмездности и возвратности в целях покрытия бюджетного дефицита и регу­лирования денежного обращения.

Традиционная роль государственного кредита всегда заключа­лась в обеспечении своевременного финансирования расходов государства при наличии дефицита государственного бюдже­та. С развитием рыночной экономики в целях регулярного фи­нансирования общесоциальных потребностей общества госу­дарство использует кредит и для регулирования денежного обращения.

Муниципальный кредит используется также и в целях финан­сирования местных инвестиционных программ.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: ст. 16 Федерального закона «О финансовых основах местного самоуп­равления в Российской Федерации» от 25 сентября 1997 г. // Российская газета. 1997. 30 сент.

Государственный (муниципальный) кредит является составной . частью такого звена финансовой системы Российской Федерации, как кредит (другую его часть составляет банковский кредит).

Принципы срочности, возвратности и возмездности, лежащие в основе отношений по государственному (муниципальному) кре­диту, характерны для любых кредитных отношений. Однако между государственным (муниципальным) и банковским креди­том имеются существенные различия как с экономической, так и с правовой стороны.

Не случайно еще в 1832 г. русский финансист М.Ф. Орлов в своей работе «Теория государственного кредита» отмечал, что «кредит публичный, или государственный, и кредит частный» (банковский) «кроме имени и цели имеют мало подобия».*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: У истоков финансового права. М., 1998. С. 300.

Отличительные черты двух названных форм кредита, в свою очередь, служат дополнительным обоснованием теоретического вывода о самостоятельности финансово-правового института госу­дарственного (муниципального) кредита.

Основная особенность государственного (муниципального) кре­дита заключается в непроизводительном использовании капитала. Ведь средства, привлекаемые при таком кредите, обычно не участ­вуют в кругообороте производительного капитала,* в производстве материальных ценностей, а идут на покрытие бюджетного дефици­та. Средствами для погашения процентов за пользование государ­ственным и муниципальным кредитом служат либо налоги, либо новые займы. К. Маркс называл государственный кредит антици­пированными (взятыми заранее) налогами.

gt;lt;/emphasisgt;

* Ссудный капитал, используемый при государственном кредите, К. Маркс называл иллюзорным, фиктивным капиталом (Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. 2. С. 7).

** Маркс К., Энгельс Ф.Соч. Т.23. С. 766.

Характерной чертой банковского кредита является производи­тельное использование ссудного фонда. Это позволяет не только погашать кредит, но и выплачивать вознаграждение за пользова­ние ссудой за счет увеличения в процессе производства прибавоч­ной стоимости. С правой точки зрения в отношениях банковского кредита участвуют две стороны: банк — в роли кредитора (заимо­давца), юридические и физические лица — в роли заемщиков. При государственном (муниципальном) кредите заемщиком, как пра­вило, всегда является государство* либо муниципальное образо­вание.

gt;lt;/emphasisgt;

* В последнее время государство в отношениях по госкредиту выступает в роли не только заемщика, но и кредитора. Так, государство на безвозмездных либо льгот­ных условиях предоставляет казначейские ссуды предприятиям, учреждениям, организациям, деятельность которых имеет важное значение для всего общества в целом, либо в целях стабилизации экономики страны (см., например: Указ Прези­дента РФ «О порядке предоставления финансовой поддержки предприятиям за счет средств федерального бюджета» от 8 июля 1994 г.). Однако в настоящей главе мы будем рассматривать отношения по госкредиту в общепринятом смысле, т.е. когда государство выступает в качестве заемщика (и аналогично — отношения по муни­ципальному кредиту).

И если отношения банковского кредита имеют своим следстви­ем заключение между сторонами договора банковской ссуды, отно­сящегося к объекту гражданско-правовых отношений, то резуль­татом госкредитных операций выступает внутренний государст­венный долг, являющийся объектом финансовых правоотноше­ний. Аналогично при муниципальном кредите формируется муни­ципальный внутренний долг.

Представители финансово-правовой науки дореволюционной России (М.Ф. Орлов, М.И. Слуцкий, Л.В. Ходский, А. Тарасов, В. Яроцкий, А. Исаев, Е. Ламанский, и др.) выделяли и другие, актуальные и сейчас различия между государственным и банков­ским кредитом. Эти различия заключаются в следующем:

1. В отношениях по государственному кредиту всегда имеется верховенство государства, несмотря на то, что государство являет­ся заемщиком (должником), а не кредитором. При банковском кредите, наоборот, кредитор (банк) обладает всей полнотой прав по применению мер принуждения, предоставляемых ему законом в случае неисправности должника.

2. Учитывая особую роль государства, оно заключает долго­срочные займы без обеспечения их каким-либо залогом, тогда как при заключении договоров долгосрочных банковских ссуд необхо­димо предоставление залога.

3. При банковском кредите договор банковской ссуды заключа­ется, как и любой гражданско-правовой договор, на условиях ра­венства сторон. Применение принципа диспозитивности, в регули­ровании отношений по банковскому кредиту абсолютно несовмес­тимо с элементом принуждения при заключении кредитной сдел­ки. При государственном же кредите принуждение «имеет иногда место при заключении займа».* Таковыми, например, были государственные займы, выпущенные в годы Великой Отечественной войны и размещаемые среди населения по подписке. Русский уче­ный финансист Л.В. Ходский писал по поводу принудительных займов: «…Благодаря своему верховенству и той власти, какую государство имеет в отношении подданных, оно может иногда вно­сить элемент принуждения даже при заключении своих займов. Правда, — подчеркивал автор, — принудительные займы совер­шенно не согласуются с установившимися теперь воззрениями на правомерность государства».**

gt;lt;/emphasisgt;

* Слуцкий М.И. Популярные лекции по финансовому праву. СПб., 1902. С. 69.

** Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1894. С. 424.

Эти отличительные признаки ха­рактерны и для муниципального кредита.

Чем обусловлена необходимость использования государствен­ного кредита? Основная причина — это нехватка доходов бюджета для покрытия государственных и муниципальных расходов.*

gt;lt;/emphasisgt;

* М.И. Слуцкий отмечал: «Если обобщено определить причину государствен­ного кредита, то это будут чрезвычайные потребности общества» (Слуцкий М.И. Указ. соч. С. 68).

В любом обществе существуют объективные и субъективные противоречия между размером бюджетных доходов и растущи­ми, порой непредвиденными расходами на регулирование эко­номики страны, на выполнение социальных программ и функ­ций по обороне страны. Известные американские экономисты К.Р. Макконелл и Л.С. Брю следующим образом формулируют три основные причины длительного использования в различных странах государственного (муниципального) долга: «Расходы в военное время, циклические спады и сокращения налогов в последнее время».*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Макконнелл К.Р., Брю С.Л. Экономика: принципы, проблемы и полити­ка. В 2т. М., 1993. Т. 1. С. 368.

Естественно, что для реализации операций по государственно­му (муниципальному) кредиту необходимо наличие временно сво­бодных средств юридических лиц и граждан. Использование этих средств в качестве кредитных ресурсов позволяет государству не прибегать к эмиссионной деятельности, а следовательно, роль го­сударственного (муниципального) кредита заключается не только в том, что он используется как дополнительный источник попол­нения доходов бюджета, но может служить одним из факторов улучшения денежного обращения, развития безналичных форм расчетов, укрепления внутренней валюты. Поэтому роль как госу­дарственного, так и муниципального кредита достаточно много­гранна.

Финансово-экономическими предпосылками реализации отно­шений по государственному (муниципальному) кредиту служат особенности образования доходов, а также наличие разрывоввовремени их получения и использования юридическими лицами (организациями) и гражданами.

У граждан свободные денежные средства могут образовываться по ряду причин, в частности, из-за неравномерности получения заработной платы и других видов доходов, гонораров, дивидендов по ценным бумагам, социальных выплат, сумм в возмещении ущерба, наследства и т.п. Ненасыщенность товарного рынка при несбалансированной экономике также может явиться причиной Оседания у населения наличных денежных средств. Для приобре­тения дорогостоящих вещей длительного пользования граждане часто сознательно ограничивают свои текущие потребности, в ре­зультате чего у них также могут образовываться значительные денежные сбережения.

У юридических лиц, помимо вышеназванных причин, времен­но свободные денежные средства образуются из-за сезонного ха­рактера производства, длительного производственного цикла, не­равномерности крупных капитальных вложений. Резервные и страховые фонды юридических лиц также могут быть источником временно свободных денежных средств.

Функционирование государственного (муниципального) кре­дита предполагает наличие не только временно свободных денеж­ных средств юридических и физических лиц и объективных эко­номических предпосылок их образования, но и правового закреп­ления возможности использования названных средств государст­вом и муниципальными образованиями в качестве кредитных ре­сурсов.

Государственный кредит и муниципальный кредит напрямую связаны с такими финансово-правовыми категориями, как госу­дарственный долг и муниципальный долг. Так, в результате реа­лизации финансово-правовых отношений по госкредиту формиру­ется внутренний государственный долг, с материальной точки зрения представляющий собой общую сумму задолженности госу­дарства по непогашенным долговым обязательствам и невыпла­ченным по ним процентам. Такой долг называется капитальным государственным долгом. Выделяют еще текущий государствен­ный долг, представляющий собой сумму расходов государства по всем долговым обязательствам, срок погашения которых уже на­ступил.

Муниципальный внутренний долгсоответственно представля­ет собой общую сумму задолженности муниципального образова­ния по непогашенным долговым обязательствам и невыплаченным по ним процентам.

Юридический аспект понятия внутреннего государственного долга России, представляющего собой долговые обязательства Правительства РФ, выраженные в валюте РФ перед юридически­ми и физическими лицами, если иное не установлено законом РФ, первоначально был закреплен в ст. 1 Закона РФ «О государствен­ном внутреннем долге Российской Федерации».* Государственный долг, как закреплено в Законе, обеспечивается всеми активами, находящимися в распоряжении Правительства РФ.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1993. № 1. Ст. 4. Этот Закон утратит силу с 1 января 2000 г. (см.:

Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Феде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля).

В Бюджетном кодексе РФ, принятом 31 июля 1998 г., подлежа­щем введению в действие с 1 января 2000 г., государственному и муниципальному долгу посвящена отдельная глава. Бюджетный кодекс РФ впервые закрепляет не только общее понятие государ­ственного долга, но и подразделяет понятия государственного долга РФ и государственного долга субъекта РФ. Однако эти поня­тия несколько отличаются от понятий, данных в Законе РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации».

Государственный долг РФ определяется в Бюджетном кодексе РФ как долговые обязательства Российской Федерации перед фи­зическими и юридическими лицами, иностранными государства­ми, международными организациями и иными субъектами меж­дународного права. Государственный долг субъекта РФ определя­ется как совокупность долговых обязательств субъекта РФ. При этом закрепляется, что государственный долг РФ полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собст­венности имуществом, составляющим государственную казну, а государственный долг субъекта РФ — соответственно всем имуще­ством субъекта РФ, составляющим казну субъекта РФ. Это не­сколько шире гарантий, установленных Законом РФ «О государст­венном внутреннем долге РФ».

Муниципальный долг как совокупность долговых обязательств муниципального образования полностью и без условий, как за­креплено в ст. 100 Бюджетного кодекса РФ, обеспечивается всем муниципальным имуществом, составляющим муниципальную казну.

Рост государственного внутреннего долга РФ с начала 90-х гг. был особенно стремительным, что связано с кризисом в экономике и финансах, обусловленным перестроечным периодом в развитии Страны. Так, например, в 1993 г. сумма государственного долга составила 838 млрд руб. (при верхнем пределе — т.е. максимально возможном размере долга, установленном в законе, — в 10 трлн руб.). В 1994 г. на эти же цели из федерального бюджета было направлено более 48 млрд руб. при верхнем пределе в 88,4 трлн руб. В 1997 г. верхний предел внутреннего долга был установлен в сумме 560 трлн руб., в 1998 г. — 785,9 млрд руб. (в деноминированных рублях). В 1999 г. верхний предел государст­венного внутреннего долга РФ был несколько снижен — до 678,3 млрд руб.* Рост государственного долга, как правило, влечет повышение ставок действующих налогов или даже введение новых ' налоговых платежей, ведь основной источник погашения государ­ственных долговых обязательств и расходов по его обслуживанию, как правило, один — бюджет, в котором эти средства закрепляют­ся как расходы и выделяются отдельной строкой.

gt;lt;/emphasisgt;

* Данные взяты из законов о федеральном бюджете РФ на соответствующий год. См.: СЗ РФ. 1995. № 14. Ст. 1213; 1997. № 9. Ст. 1012; 1998. № 13. Ст. 1464;

1999. №9.Ст.1093.

Не случайно поэтому в экономической и финансово-правовой науке никогда не было однозначного отношения к проблеме госу­дарственного (муниципального) кредита.

Так, А. Смит, Д. Рикардо и многие их последователи перво­начально резко отрицательно относились к развитию государст­венного кредита. В государственных долгах они видели лишь крайнее средство, которым можно пользоваться при отсутствии других возможностей, например «для спасения существования или чести всего государства». По мнению Д. Рикардо, для страны выгоднее покрывать всякие чрезвычайные расходы, не исключая и расходов на ведение войн, за счет прямого увеличения налогов, чем прибегать к кредиту. Он считал, что население само должно нести бремя по погашению своих долгов, а не перекладывать их в виде налогов на последующие поколения. Однако уже в XVIII в. представители немецкой финансовой науки (Штейн, Дитцель, Не-бениус и др.) проводят мысль о том, что если государство крайне редко пользуется кредитом, то это свидетельствует о том, что оно «слишком много берет у современников, или же не стоит на вы­соте своих задач, т.е. недостаточно заботится об интересах насе­ления».

Представители дореволюционной российской финансово-пра­вовой науки придерживались мнения о необходимости достаточно осторожного использования государственного кредита. Так, Л.В. Ходский считал, что «несмотря на разнообразные высказыва­ния о целесообразности использования государственного кредита в тех или других случаях, все же руководящим началом финансо­вой политики всегда должно служить стремление к возможно бы­строму погашению государственных долгов, а не к увеличению их сумм».*

gt;lt;/emphasisgt;

* Ходский Л.В. Указ. соч. С. 425.

При всех разногласиях во взглядах следует отметить живой интерес представителей финансовой науки, причем как зарубеж­ной, так и отечественной, к проблемам теории государственного кредита. В дореволюционной России проблемами экономико-пра­вовых теорий государственного и муниципального кредита зани­мались ученые Алексеенко, Исаев, Залшупин, Ходский, Слуцкий, Орлов и др.* При этом М.Ф. Орлов в своем специальном исследова­нии «О государственном кредите», вышедшем в 1832 г., дает опре­деление предназначению науки финансов, которое как раз и за­ключается, по его мнению, в том, чтобы «поставить в совершенное равновесие оба сии средства», т.е. налоги и кредит, таким образом, чтоб налоги не вредили кредиту, а кредит облегчал налоги.**

gt;lt;/emphasisgt;

* См., например: Алексеенко М. Государственный кредит. 1872; Исаев А. Госу­дарственный кредит. 1886; Боголепов М. Государственный долг (к теории государ­ственного кредита). СПб., 1910; Слуцкий М. Государственный кредит // Популяр­ные лекции по финансовому праву. 1902. С. 68—84; Ходский Л. Государственный кредит // Основы государственного хозяйства. 1894. С. 422—534.

** Орлов М.Ф. Указ. соч. С. 304.

Представители современной отечественной науки финансового права также отмечают как положительные, так и негативные сто­роны роста долговых обязательств государства и муниципальных образований. Положительная роль государственного (муници­пального) кредита, по общему мнению, заключается в безэмисси­онном пополнении доходов бюджета, которое необходимо для удовлетворения общегосударственных потребностей, особенно если они связаны с чрезвычайными государственными и муници­пальными расходами, а также для совершенствования организа­ции денежного обращения, улучшения состояния расчетов в хо­зяйственном обороте в условиях дестабилизации экономики стра­ны. Негативная роль государственного кредита состоит в том, что его применение ведет к росту непроизводительных расходов госу­дарства и муниципальных образований, так как денежные средства, используемые в качестве кредитных, подлежат обязательному возврату юридическим и физическим лицам (кредиторам), причем с уплатой процентов за пользование кредитом. Уплата же процен­тов по кредиту, как отмечалось выше, может приводить к росту налогов.

Убедительными представляются доводы американских ученых К.Р. Макконелла и С.Л. Брю по проблеме финансово-правовых полномочий правительств различных государств по выполнению своих долговых обязательств по государственному внутреннему долгу. Они называют три основные группы финансово-правовых полномочий («возможностей») правительств, использование кото­рых делает практически невозможным невыполнение обяза­тельств по государственному долгу и приведение правительства к банкротству. Во-первых, это использование правительством пол­номочий по рефинансированию долга. У правительства, по их мне­нию, нет никаких причин сокращать государственный долг либо полностью его ликвидировать, ибо у него есть возможность рефи­нансировать свой долг, т.е. продать новые облигации и использо­вать выручку для выплаты держателям погашенных облигаций. Во-вторых, это использование налоговых методов. У правительст­ва, отмечают американские ученые, в отличие от терпящих финан­совое бедствие частных хозяйств и корпораций, всегда есть воз­можность получить доходы за счет сбора налогов. Если это прием­лемо для избирателей, то увеличение налогов является тем спосо­бом, который у правительства есть для получения достаточных доходов для выплат процентов и общей суммы долга. В-третьих, это полномочия по эмиссии денег.

Раскрывая это положение, К.Р. Макконелл и С.Л. Брю отмеча­ют, что банкротство правительства невозможно уже потому, что оно имеет право печатать деньги, которыми можно заплатить и основную сумму долга, и проценты по нему. Выпуск дополнитель­ных денег, конечно, может иметь инфляционный эффект. «Но рас­сматриваемый здесь вопрос, — отмечают представители амери­канской школы, — состоит в том, что правительство имеет воз­можность и право создавать новые деньги, просто включив печат­ный станок».* Учитывая наличие аналогичных полномочий в об­ласти госкредитных отношений у законодательных и исполни­тельных органов власти РФ, вышеизложенные положения совре­менной американской теории государственного кредита представ­ляют значительный научный и практический интерес.

gt;lt;/emphasisgt;

*Макконнелл К.Р.. Брю СЛ. Указ.соч. С. 369—371.

Правовые основы государственного кредита в Российской Фе­дерации закреплены в различных нормативных актах, основным среди которых является Закон РФ «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Этот закон впервые был при­нят 13 ноября 1992 г. Ранее специального нормативного акта, закрепляющего основные положения государственного кредита Рос­сийской Федерации, не было. Не было такого закона и в бывшем Союзе ССР.

Кредитные отношения такого рода складываются, как мы выяснили, также на уровне субъектов Федерации и местного самоуп­равления и регулируются правовыми актами соответствующего уровня на основе законодательства Российской Федерации.

Среди основных источников правового регулирования муници­пального кредита особо следует выделить Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в РФ»,* Феде­ральный закон «О рынке ценных бумаг»,** Федеральный закон «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг».*** Порядок заключения договора государ­ственного займа получил правовое закрепление в части второй Гражданского кодекса РФ, введенного в действие с 1 марта 1996 г.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

** СЗ РФ. 1996. №17. Ст. 1918; 1998. №48. Ст. 5857.

*** СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3814.

Вопросы государственного кредита конкретных субъектов РФ и муниципального кредита регулируются также конституциями и уставами субъектов Федерации, а также уставами конкретных му­ниципальных образований.

Общие же положения, касающиеся правового регулирования выпуска в обращение региональных и муниципальных займов со­держатся в Конституции Российской Федерации (ст. 12, 71,72,75, 132) и Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления».*

Особое место в системе правовых источников займет Бюджет­ный кодекс РФ, которым комплексно урегулированы правоотно­шения по осуществлению государственных и муниципальных за­имствований, а также правоотношения в области государственно­го и муниципального долга.**

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. №12.Ст.1378.

** См.: Федеральный закон «О введении в действие Бюджетного кодекса Рос­сийской Федерации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

4.1.2. Формы государственного и муниципального внутреннего долга

Долговые обязательства Российской Федерации могут быть вы­ражены в следующих трех формах, закрепленных в ст. 2 Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Феде­рации»:

1) в форме кредитов, получаемых государством в лице Прави­тельства РФ;

2) в форме государственных займов, осуществляемых посредст­вом выпуска ценных бумаг от имени Правительства РФ;

3) долговые обязательства в других формах, гарантированные Правительством РФ.

Бюджетный кодекс РФ более конкретно определяет формы, в которых могут существовать долговые обязательства России. В со­став государственного долга Российской Федерации в соответствии со ст. 98 Бюджетного кодекса РФ включаются долговые обязатель­ства в следующих формах:

• в форме кредитных договоров и соглашений, заключенных от имени России с кредитными организациями, иностранны­ми государствами и международными финансовыми органи­зациями, в пользу указанных кредиторов;

• в форме государственных ценных бумаг, выпускаемых от

имени РФ;

• в форме договоров о предоставлении государственных гаран­тий РФ, договоров поручительства РФ по обеспечению ис­полнения обязательств третьими лицами;

• в форме переоформления долговых обязательств третьих лиц в государственный долг РФ на основе принятых федераль­ных законов;

• и, наконец, в форме соглашений и договоров, в том числе международных, заключенных от имени России, о пролонга­ции и реструктуризации долговых обязательств РФ про­шлых лет.

В аналогичных формах могут быть выражены долговые обяза­тельства субъекта РФ, а также муниципального образования. Ис­ключение составляет для муниципальных образований последняя из вышеуказанных форм (международных договоров и соглаше­ний). В свою очередь, долговые обязательства муниципального об­разования (в отличие от государственных) могут быть выражены в форме долговых обязательств юридических лиц, переоформлен­ных в муниципальный долг на основе правовых актов органов местного самоуправления.

Общие положения о формах государственных и муниципаль­ных ценных бумаг закреплены в ст. 4 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муници­пальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г.

После введения в действие БК РФ с 1 января 2000 г. долговые обязательства РФ будут соответствовать тем формам, которые за­креплены в его ст.98.

Так, использование такой формы государственных долговых обязательств, как кредиты Правительства РФ, обусловлено недо­статочностью бюджетных средств. До принятия Закона РФ «О го­сударственном внутреннем долге Российской Федерации» прямое указание на возможность покрытия дефицита бюджета развития за счет использования кредитных ресурсов было закреплено в ст. 13 Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. Некоторые по­ложения были закреплены также в первоначальной редакции За­кона РСФСР.* Однако именно Закон РФ «О государственном внут­реннем долге Российской Федерации» впервые комплексно урегу­лировал этот вопрос. При этом следует напомнить, что до 26 апреля 1995 г. — даты принятия новой редакции Федерального закона «О Центральном банке РФ (Банке России)», кредиты Правитель­ству предоставлялись, как правило, самим Центральным банком. При этом Банк России в качестве кредитных ресурсов использовал как собственные средства, так и отчисления коммерческих банков и кредитных организаций от сумм привлеченных ими средств фи­зических и юридических лиц по нормативам, подлежащим пере­даче ЦБ РФ для хранения, а также временно свободные вклады населения в учреждениях Сбербанка РФ в объемах, определяемых ежегодными соглашениями.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1990. № 27 Ст. 356; 1992. № 34. Ст. 1966; СЗ РФ. 1995. № 18. Ст. 1593;

№ 31. Ст. 2991; 1996. № 1. Ст. 7; № 2. Ст. 55; № 26. Ст. 3032; 1997. № 9. Ст. 1028;№ 18. Ст. 2099; 1998. №31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 7 и 14 июля.

В настоящее время эта форма долговых обязательств выраже­на, причем как на государственном, так и на муниципальном уров­нях, в форме кредитных договоров, заключаемых между заемщи­ком (Российской Федерацией,ее субъектом, либо муниципальным образованием) и кредиторами (банковскими кредитными органи­зациями, как правило, коммерческими банками).

Центральный же банк, в соответствии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» те­перь не вправе предоставлять кредиты на финансирование дефицитов государственных и местных бюджетов, а также бюджетов государственных внебюджетных фондов.

Государственные займы — вторая основная форма государст­венного долга, названная в Законе «О государственном внутрен­нем долге Российской Федерации». Государственные займы пред­ставляют собой кредитные отношения между государством (как правило, в лице Правительства) и юридическими и физическими лицами, которые оформляются путем выпуска и размеще­ния среди последних государственных ценных бумаг.

Государственные и муниципальные долговые обязательства, составляющие внутренний долг, должны быть выражены в валюте Российской Федерации. Иностранная валюта, условные денежные единицы и драгоценные металлы могут указываться лишь в каче­стве соответствующей оговорки, на основании которой определя­ется величина платежа по конкретным государственным и муни­ципальным ценным бумагам. Оплачиваться они также должны в российской валюте.

Порядок выпуска государственных займов Российской Федера­ции, как установлено в ст. 75 Конституции РФ, определяется на основе федерального закона. Генеральные условия эмиссии и обра­щения государственных или муниципальных ценных бумаг ут­верждаются соответственно: Правительством РФ, органом испол­нительной власти субъекта РФ, органом местного самоуправления в форме нормативных правовых актов соответствующего уровня (ст. 8 Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг»). Принцип добровольности размещения государственных займов в России по­лучил конституционное закрепление (ч. 4 ст. 75 Конституции РФ).

В целях оформления государственных внутренних займов вы­пускаются ценные бумаги различных видов: облигации, казначей­ские обязательства, бескупонные облигации и другие, относящие­ся к эмиссионным ценным бумагам в соответствии с Федеральным законом «О рынке ценных бумаг», удостоверяющих право их вла­дельца на получение от органа, их выпустившего, денежных средств или иного имущества, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями указанной эмиссии.

Эмитентом, т.е. органом, осуществляющим выпуск ценных бумаг Российской Федерации, выступает федеральный орган ис­полнительной власти, являющийся юридическим лицом, к функ­циям которого решением Правительства РФ отнесено составление и (или) исполнение федерального бюджета. Соответствующие ор­ганы субъекта Российской Федерации и местного самоуправления являются эмитентами ценных бумаг субъекта РФ и муниципаль­ного образования.

Наиболее распространенным видом ценным бумаг по государ­ственным займам являются облигации внутреннего государствен­ного займа.

Облигация (от лат. obligatio — обязательство) представляет собой ценную бумагу, удостоверяющую внесение ее держателем денежных средств и подтверждающую обязательство возместить ему номинальную стоимость этой ценной бумаги в предусмотрен­ный в ней срок с уплатой фиксированного процента (если иное не предусмотрено условиями выпуска).

Подробное понятие облигации закреплено в ст. 816 ГК РФ. Более короткое и общее определение облигации дано в Положении о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР от 28 декабря 1991 г.* — облигация есть ценная бумага, удостоверяющая отношения займа между ее владельцем (креди­тором) и лицом, выпустившим документ (должником).

gt;lt;/emphasisgt;

* СП РСФСР. 1992. № 5. Ст. 26.

Облигации бывают различных видов: на предъявителя и имен­ные.

Облигации внутренних займов выпускаются, как правило, на предъявителя. По виду выплат дохода они подразделяются на про­центные и беспроцентные. Доход может выплачиваться и в форме выигрышей, разыгрываемых в специальных тиражах.

В зависимости от субъектов, среди которых размещаются обли­гации, они подразделяются на: свободно обращающиеся и с ограни­ченным кругом обращения (например, только среди юридических лиц). Облигации распространяются среди юридических и физи­ческих лиц на добровольной основе. Между тем из истории многих государств известно и принудительное (по подписке) размещение облигаций внутреннего государственного займа; поэтому облига­ции могут классифицироваться и по принципу размещения.

В зависимости от эмитента различают: облигации, выпускае­мые Правительством или Министерством финансов Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, и облигации, выпускаемые органами местного самоуправления.

Выпуск облигаций внутренних займов имеют право осущест­влять Правительство и Министерство финансов Российской Феде­рации, а также соответствующие органы субъектов Федерации и местного самоуправления.

Все названные виды облигаций допускаются к публичному раз­мещению *.

Первые муниципальные займы после распада Союза ССР и перехода к рыночным отношениям появляются в России в 1992 г.** Их эмитентом стали муниципальные органы власти г. Новосибир­ска, Пушкинского и Сергиево-Посадского районов Московской об­ласти, а также муниципальные органы власти Хабаровского края и Нижегородской области. Число муниципальных займов, а также займов субъектов РФ (субфедеральных) растет из года в год. За период с 1992 по 1997 г. было зарегистрировано 176 муниципаль­ных займов. В общей сложности количество субфедеральных и му­ниципальных облигационных займов на 1 января 1998 г. состави­ло 466 выпусков на общую сумму 49,5 трлн руб.***

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: п. 4 Указа Президента РФ «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации» от 4 ноября 1994 г. с изм. и доп. // СЗ РФ. 1994. № 28. Ст. 2972; 1996. № 13. Ст. 1312.

** Муниципальные (местные) займы в дореволюционной России использованы впервые в 1871 г. Основная цель их выпуска — финансирование строительства муниципальных зданий, сооружений, дорог. См. подробнее: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). СПб., 1884. С. 425.

*** См.: Экономика и жизнь. 1998. № 9 (приложение «Деловое Поволжье». С. 7).

Цели муниципальных займов аналогичны государственным:

основное их предназначение — частичное погашение бюджетного дефицита. И кроме того, предназначение муниципальных зай­мов — развитие самих муниципальных образований.

Одной из самых распространенных форм муниципального долга в России являются облигации жилищных и телефонных займов. Муниципальные облигации, как правило, выпускаются на срок более одного года. Если же они имитируются на срок менее одного года, то принято уже говорить не об облигациях, а о краткосрочных долговых обязательствах (КДО). В отличие от облигаций их целью являются не инвестиции на развитие муни­ципальных структур и реализацию их долговременных социаль­ных программ, а финансирование текущих муниципальных рас­ходов.

Цены (курс) облигаций и других государственных и муници­пальных долговых обязательств определяются в процентах к их нарицательной стоимости (номиналу).

Юридические лица приобретают облигации всех видов за счет средств, остающихся в их распоряжении после внесения в бюджет и внебюджетные фонды налоговых и неналоговых платежей, а фи­зические лица — за счет личных средств.

Средства, полученные от реализации облигаций внутреннего займа, направляются в бюджет и внебюджетные фонды либо на специальные цели, определенные при их выпуске. Облигации внутренних государственных займов распространяются, как пра­вило, через учреждения Сберегательного банка РФ, а местных зай­мов — также и через фондовые биржи.

Генеральным агентом по обслуживанию выпусков облигаций федеральных займов, как правило, является Центральный банк Российской Федерации. Он же либо, по его усмотрению, иная упол­номоченная организация выполняет функции депозитария, в том числе функции по хранению глобального сертификата выпуска облигаций федеральных займов, осуществляет учет прав различ­ных организаций на эти облигации. Функции же субдепозитария по этим облигациям могут выполнять уполномоченные организа­ции. Они осуществляют учет прав на облигации федеральных зай­мов по счетам «Депо» депонентов (инвесторов).

Государственные и муниципальные ценные бумаги могут вы­пускаться в документарной форме с обязательным централизован­ным хранением. При этом имя владельца такой бумаги не является обязательным реквизитом глобального сертификата. В нем указы­вается лишь депозитарий. При этом по именным ценным бумагам РФ реестр владельцев таких бумаг не ведется. Эмиссия может осу­ществляться отдельными выпусками. В рамках конкретного вы­пуска государственных и муниципальных ценных бумаг могут ус­танавливаться серии, разряды, номера ценных бумаг. Сам выпуск может подразделяться на транши (франц. tranche — кусок, ломоть), т.е. определенные части, размещаемые в рамках объема данного выпуска в любую дату в течение периода обращения цен­ных бумаг данного выпуска.

Внутренние государственные займы оформляются также по­средством выпуска государственных казначейских обязательств. Казначейские обязательства — это вид размещаемых на добро­вольной основе среди населения и юридических лиц государствен­ных ценных бумаг, удостоверяющих внесение их держателями денежных средств в бюджет и дающих право на получение фикси­рованного дохода в течение всего срока владения этими ценными бумагами.

Их выпуск осуществляется «в целях оптимизации исполнения федерального бюджета и снижения темпов инфляции».* Эмитен­том казначейских обязательств является Министерство финансов РФ. Выпускаются и обращаются казначейские обязательства в бездокументарной форме в виде записи на счетах в уполномочен­ном банке. Срок их погашения, процентная ставка и номинальная стоимость устанавливаются при выпуске каждой серии.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: пост. Правительства РФ «О выпуске казначейских обязательств»от 9 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 16. Ст. 1911.

Владельцами казначейских обязательств могут быть юриди­ческие и физические лица. Обращение казначейских обязательств допускается в а) ограниченной и б) неограниченной форме. К числу ограничений, устанавливаемых Минфином России, могут отно­ситься: строго целевое использование казначейских обязательств (только на погашение кредиторской задолженности); ограничения на право передачи казначейских обязательств (только юридичес­ким лицам); определение минимального числа операций по казна­чейским обязательствам; ограничения по срокам учета и обмена на налоговые освобождения.

Муниципальные займы также могут иметь форму казначей­ских обязательств (КО).

Самостоятельной формой государственного внутреннего долга являются также долговые обязательства, гарантированные Пра­вительством РФ. Долговые обязательства в данном случае — это любые ценные бумаги, удостоверяющие отношения займа, в кото­рых должником выступает государство, органы государствен­ной власти или управления и удостоверяющие право заимодавца на получение от заемщика предоставленных ему взаймы денеж­ных средств или, в зависимости от условий займа, иного имущест­ва, установленных процентов либо иных имущественных прав в сроки, предусмотренные условиями выпуска займа в обращение (ст. 817 ГК РФ).

В случае эмиссии ценных бумаг (независимо от сумм эмиссии) органами государственной власти и управления субъектов Россий­ской Федерации, краев и областей, городов и регионов регистра­ция ценных бумаг проводится Министерством финансов РФ,*Подолговым обязательствам субъектов Федерации и местного само­управления, гарантированным Правительством РФ, материальная ответственность по погашению долга в случае неплатежеспо­собности эмитентов возлагается на Российскую Федерацию. Если же внутренние займы субъектов РФ не были гарантированы Пра­вительством РФ, то ответственности по их долговым обязательст­вам Российская Федерация не несет.

gt;lt;/emphasisgt;

*См.: п. 5 Инструкции «О правилах выпуска и регистрации ценных бумаг на территории Российской Федерации» от 3 марта 1992 г. (с изменениями и дополне­ниями) // Закон. 1992. № 12; Российские вести. 1993. 2 дек.; БНА. 1997. № 10. С. 63.

Формы и условия выпуска долговых обязательств субъектов Федерации и местного самоуправления устанавливаются самосто­ятельно соответствующими органами власти. Говоря о других фор­мах государственных долговых обязательств, гарантированных Правительством РФ, следует назвать, например, и такую как казначейские векселя, которые появились на территории Российской Федерации в 1994 г.* В соответствии же с Федеральным законом «О переводном и простом векселе» от 11 марта 1997 г.** были уста­новлены определенные ограничения на выпуск в обращение долго­вых обязательств в форме векселя. Так, ст. 2 названного Закона установлено, что Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, имеют право обязываться по переводному и простому векселю только в случаях, специально предусмотренных феде­ральным законом. Действующее российское законодательство не содержит норм, предусматривающих возможность эмиссии муни­ципальными образованиями ценных бумаг в форме векселя, сущ­ность которого заключается в содержащемся в нем ничем не обу­словленном обязательстве векселедателя или иного лица — пла­тельщика выплатить до наступления предусмотренного векселем срока полученные взаймы денежные суммы (ст. 815 ГК РФ).

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Основные условия выпуска и обслуживания казначейских векселей 1994 г. Утв. пост. Правительства РФ от 14 апреля 1994 г. // САПП РФ. 1994. № 17. Ст. 1406.

** СЗ РФ. 1997. № 11. Ст. 1238. См. также: О некоторых вопросах применения Федерального закона «О переводном и простом векселе». Постановления Пленума Верховного Суда РФ и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 5 февраля 1998 г. № 3/1 // Российская газета. 1998. 5 марта.

Для привлечения денежных средств государство использовало также выпуск золотых сертификатов (первоначально номина­лом по 10 кг, а затем по 1 кг золота на каждый сертификат). При погашении сертификатов, их владельцы получали право на соот­ветствующее весовое количество золота.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Основные условия продажи золота путем выпуска Министерством фи­нансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года // Экономика и жизнь. 1993. № 40; пост. Правительства РФ «О генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золотом» от 27 июля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3897; Условия эмиссии и обращения государст­венных облигаций, погашаемых золотом. Утв. приказом Министра финансов РФ от 28 октября 1998 г. // Российская газета. 1999. 12 янв.

Долговые обязательства государства могут различаться не толь­ко по форме, но и по продолжительности. Различают: краткосроч­ные (до 1 года), среднесрочные (от одного года до пяти лет), и долгосрочные (от 5 до 30 лет) обязательства. Сроки погашения долга определяются конкретными условиями внутреннего госу­дарственного займа. В любом случае срок погашения государст­венных долговых обязательств не может превышать 30 лет, а му­ниципальных — 10 лет.

Государственные краткосрочные обязательства (ГКО) офор­мляются путем выпуска облигаций на срок три и шесть месяцев. Их продажа осуществляется с дисконтом, т.е. со скидкой, а пога­шаются они всегда по номинальной стоимости. ГКО можно про­дать раньше срока их погашения на вторичном рынке ценных бумаг. Как и любые ценные бумаги государства, они могут быть использованы как средство залога при кредитовании.

В результате всех государственных кредитных операций РФ формируется государственный внутренний долг РФ, в состав ко­торого включаются все задолженности прошлых лет и вновь воз­никающие задолженности.

При аналогичных операциях на уровне муниципальных обра­зований формируется муниципальный долг, представляющий собой совокупность долговых обязательств муниципального образования.

Долговые обязательства бывшего Союза ССР включаются в го­сударственный внутренний долг РФ только в части, принятойнасебя Российской Федерацией.

Так, в соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.* государство приняло на себя обязательства по восстанов­лению и обеспечению сохранности ценности денежных сбереже­ний граждан Российской Федерации, в том числе помещенных гражданами РФ на вклады в Сберегательный банк РФ до 20 июня 1991 г., а также размещенные в государственные ценные бумаги (СССР и РСФСР) в период до 1 января 1992 г. Все названые сбере­жения граждан определяются в Законе от 10 мая 1995 г. как «га­рантированные сбережения граждан» и признаются государствен­ным внутренним долгом Российской Федерации, гарантирован­ным государственной собственностью.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765; см. также: пост. Правительства РФ от 30 июня 1998 г., утв. порядок проведения в 1998—1999 г. предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ // СЗ РФ. 1998. № 27. Ст. 3194; № 42. Ст. 5161; расп. Правительства РФ от 8 февраля 1999 г. // СЗРФ. 1999. № 7. Ст. 965.

Порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образова­ний, устанавливается на основе Федерального закона «Об особен­ностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» от 29 июля 1998 г. Этим же Законом регулируется (ст. 15) порядок выдачи гарантий и принятия решений об обеспе­чении исполнения от имени Российской Федерации, ее субъектов или муниципальных образований обязательств по ценным бума­гам третьих лиц, а также закрепляется форма государственной и муниципальной гарантии, которая обязательно должна быть пись­менной. Говоря о такой закрепленной в Бюджетном кодексе РФ форме долговых обязательств, как «переоформление долговых обя­зательств третьих лиц в государственный долг на основе приня­тых федеральных законов», отметим, что в 1999 г. к такому дол­говому обязательству, например, относится переоформление за­долженности по центральным кредитам, выданным в 1992— 1994 гг. предприятиям и организациям топливно-энергетического, агропромышленного и других комплексов и отраслей экономи­ки под гарантии органов исполнительной власти субъектов РФ. Эти задолженности переоформляются в государственный внутрен­ний долг путем выдачи Банку России коммерческим банкам, предоставившим кредит этим организациям, облигации федераль­ного займа с постоянным купонным доходом, со сроком погашения в течение 5 лет, начиная с 2005 г., ежегодно, равными долями, с уплатой 2% годовых, на общую сумму до 5 млрд руб.*

gt;lt;/emphasisgt;

* Подробнее см.: пост. Правительства РФ «О мерах по реализации Федераль­ного закона «О федеральном бюджете на 1999 год» от 22 марта 1999 г. с изм. // СЗ РФ. 1999. № 13. Ст. 1613; № 23. Ст. 2859; Российская газета. 1999. 5 июля.

Бюджетный Кодекс РФ в ст. 120 закрепляет создание в Россий­ской Федерации единой системы учета и регистрации государст­венных заимствований Российской Федерации. На Минфин Рос­сии возложена обязанность по ведению государственной долговой книги РФ (книги внутреннего и внешнего долга РФ), куда вносит­ся информация об объеме долговых обязательств РФ, ее субъектов и муниципальных образований. Субъекты РФ и муниципальные образования ведут учет заимствований и других обязательств также внося информацию об этом в специальную Государственную долговую книгу субъекта РФ или муниципальную долговую книгу.

4.1.3. Финансовые правоотношения в области государственного (муниципального) кредита

Отношения, возникающие в области государственного (муни­ципального) кредита, носят сложный, многоплановый характер и регулируются нормами не только финансового, но и других отрас­лей права.

Финансовые отношения в сфере государственного и муници­пального кредита складываются по поводу формирования, функ­ционирования и погашения государственного и муниципального внутреннего долга. Возникают они в процессе финансовой деятель­ности государства и муниципальных образований. Объектом дан­ных правоотношений являются финансовые ресурсы государства и финансовые ресурсы муниципальных образований.

К сфере государственного кредита относятся отношения между Правительством РФ и банковскими кредитными организа­циями, а в некоторых случаях и Центральным банком России по поводу предоставления кредитов; отношения между государством и субъектами РФ и Правительством РФ, в том числе в случаях, предусмотренных законом о федеральном бюджете, по поводу предоставления последним гарантий по долговым обязательствам субъектов Федерации и ряд других, складывающиеся в связи с образованием, распределением и использованием финансовых ре­сурсов государства и носящих имущественный (денежный) ха­рактер. Это как раз и является их отличительной особенностью как разновидности финансовых правоотношений.

В области муниципального кредита соответствующие правоот­ношения складываются по поводу финансовых ресурсов муници­пального образования.

В правоотношениях по государственному кредиту, как и в дру­гих финансовых отношениях, одной из сторон всегда выступает государство или уполномоченный им орган. Второй стороной от­ношений могут быть любые субъекты, финансовых правоотноше­ний. Конкретный участник правоотношений по государственному кредиту зависит от вида юридических фактов, лежащих в основе их возникновения. Так, субъектами правоотношений по государ­ственному внутреннему долгу РФ являются: с одной стороны — государство в лице Правительства как получателя средств, на ко­торое возлагается обязанность возврата долга и уплаты процентов по нему; с другой — юридические и физические лица (кредиторы).

В правоотношении по государственному кредиту на уровне субъекта РФ участвует уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ, а при муниципальном кредите — уполномо­ченный орган местного самоуправления в соответствии с уставом последнего.

Участие представительных и исполнительных органов власти различного уровня, а также финансовых и кредитных органов в правоотношениях по государственному кредиту закреплено зако­нодательно. Например, Конституцией РФ (ст. 75) и Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» ус­танавливается распределение компетенции между представитель­ными и исполнительными органами в сфере государственного кре­дита. За законодательными органами, в частности Федеральным Собранием РФ, закреплены следующие полномочия: определять политику в отношении государственного внутреннего долга; уста­навливать верхний предел государственного внутреннего долга при утверждении бюджета на предстоящий финансовый год; осу­ществлять контроль за состоянием государственного внутреннего долга. Правительство РФ как исполнительный орган власти осу­ществляет управление государственным внутренним долгом РФ;

именно на нем лежит обязанность определения порядка, условий выпуска и размещения долговых обязательств РФ и ежегодного опубликования данных о состоянии государственного внутреннего долга за предыдущий финансовый год (не позднее мая текущего года). Субъектами отношений помимо Правительства РФ являют­ся соответствующие органы власти субъектов РФ и местного само­управления. Эти органы наделены полномочиями по определению собственных долговых обязательств и условий их выпуска.

Субъектами правоотношений по государственному кредиту в соответствии с действующим законодательством являются также Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ.

Центральный банк совместно с Правительством РФ представ­ляет предложения по государственному кредиту представительно­му органу власти РФ для определения им политики в этой сфере. На Центральный банк также возложена функция по обслужива­нию государственного внутреннего долга РФ; если иное не установ­лено Правительством РФ, Банк России осуществляет операции по размещению долговых обязательств, их погашению и выплате до­ходов кредиторам.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: ст. 3 и 4 Закона РФ «О государственном внутреннем долге РФ» и ст.23Закона РФ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)».

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ (ст. 119) Банку Рос­сии отводится роль генерального агента по обслуживанию государственного внутреннего долга. Данная функция должна осущест­вляться им безвозмездно. Кодексом предусмотрена возможность осуществления функций генерального агента, заключающихся в размещении, погашении и выплате доходов в виде процентов по долговым обязательствам Российской Федерации, также и другим специализированным финансовым институтом, который в этом случае будет являться самостоятельным участником правоотно­шений по государственному кредиту, услуги которого будут опла­чиваться из средств федерального бюджета в пределах определен­ных норм.

Министерство финансов РФ разрабатывает предложения по вы­пуску и размещению, а также осуществляет выпуск в установлен­ном порядке государственных внутренних займов РФ, производит согласование общего объема и условий выпуска долговых обяза­тельств республик, краев, областей, городов федерального значе­ния, автономной области и автономных округов и докладывает об этом Правительству РФ. Совместно с Центральным банком РФ Министерство финансов осуществляет обслуживание государст­венного внутреннего долга РФ.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: ст. 7 Положения о Министерстве финансов РФ, утв. пост. Правительства РФ от 19 августа 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 19. Ст. 2211; с изм. от 1 мая 1996 г.;

12 июля 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 19. Ст. 2300; № 29. Ст. 3497.

Все правоотношения в области государственного кредита носят государственно-властный характер. Несмотря на то что государ­ство в этих отношениях является должником (заемщиком), имен­но оно имеет право в одностороннем порядке устанавливать их условия: срок, платность, виды, основания их прекращения и из­менения.

Юридические и физические лица, добровольно вступив в отно­шения по государственному кредиту, обязаны выполнять все усло­вия займа.

В отличие от правоотношений по банковскому кредиту субъек­ты здесь неравноправны, ибо основным методом регулирования правоотношений по государственному кредиту является метод го­сударственно-властных велений и государству принадлежит функ­ция управления государственным внутренним долгом. Временные рамки действия правоотношений в сфере государственного креди­та в одностороннем порядке устанавливаются государством (долж­ником).

В сфере государственного кредита возникают, однако, право­отношения не только по поводу государственных долговых обязательств (между заемщиком — государством и кредиторами), но и правоотношения, опосредуемые функционированием государ­ственного долга. К таковым относятся, например, правоотно­шения:

между Банком России либо Сбербанком России и органами за­конодательной и исполнительной власти РФ по поводу перечисле­ния из средств федерального бюджета РФ сумм на возмещение затрат по размещению, рефинансированию, погашению долговых обязательств и выплате доходов по государственным займам (ст. 4 'Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации»);

между учреждениями Сбербанка России и Банком России по поводу установления минимального размера обязательных ресур­сов, депонируемых (размещаемых) в Банке России и используе­мых последним в качестве кредитных ресурсов для погашения го­сударственных займов (ст. 35, 38 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)», ст. 24 Фе­дерального закона «О банках и банковской деятельности»;

между учреждениями Сберегательного банка РФ и Централь­ным банком РФ по поводу выплаты процентов по вкладам, являю­щихся основным источником кредитных ресурсов для предостав­ления кредитов Правительству России в случаях, когда это пред­усматривается Федеральным законом о федеральном бюджете (ст. 22, 40 Федерального закона о Центральном банке РФ). Отме­тим, однако, что Банк России регулирует уровень банковских про­центных ставок только в том случае, если банки в качестве ресур­сов используют не свои собственные либо привлеченные ими во вклады и депозиты денежные средства, а кредиты Центрального банка. Во всех иных случаях процент ставок и величина комисси­онного вознаграждения устанавливаются банками самостоятельно по соглашению с клиентами (ст. 35 Федерального закона «О Цент­ральном банке РФ (Банке России)», ст. 29 Федерального закона «О банках и банковской деятельности»);

между Правительством РФ и банковскими кредитными орга­низациями, а в случаях, предусмотренных Федеральным законом (о бюджете на текущий год) — и Центральным банком России по поводу получения и возврата кредитов;

между Банком России и Министерством финансов РФ по поводу заключения соглашения о проведении операции по обслуживанию государственного долга на основании поручения Правительства РФ и т.д.

Аналогичные отношения устанавливаются и на уровне субъек­та Федерации и уровне муниципальных образований.

Кроме того, между Минфином России и субъектами РФ, а также между Минфином России и муниципальными образования­ми возникают правоотношения и по поводу регистрации своих за­имствований (ст. 120 Бюджетного кодекса РФ), и регистрации эмиссии государственных бумаг субъектов РФ и муниципальных ценных бумаг.*

gt;lt;/emphasisgt;

* О порядке формирования государственного регистрационного номера, при­сваиваемого выпускам государственных ценных бумаг субъектов РФ и муници­пальных ценных бумаг, см.: Приказ министра финансов РФ от 21 января 1999г. // Российская газета. 1999. 16 февр.

4.1.4. Правовое регулирование внутренних государственных и муниципальных займов. Управление государственным и муниципальным долгом

Правовое регулирование внутренних государственных займов осуществляется на основе Федерального закона «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг», а также путем принятия по каждому их выпуску отдель­ных нормативных актов. Законом установлены порядок их выпус­ка и особенность обращения, а также связанный с названной эмис­сией порядок возникновения и исполнения долговых обязательств Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образо­ваний.

Бюджетный кодекс РФ впервые в законодательной практике закрепил государственные и муниципальные заимствования и право на их осуществление не только в рамках правоотношений по государственному и муниципальному долгу, но и выделил их особо, объединив в отдельную главу 13 «Дефицит бюджета и источ­ники его покрытия». Законодатель также впервые определил само понятие и цели заимствований.

Под государственными внутренними заимствованиями Рос­сийской Федерации или субъекта РФ, понимаются займы, привле­каемые от юридических и физических лиц, иностранных госу­дарств, международных финансовых организаций, по которым возникают долговые обязательства Российской Федерации или ее субъекта как заемщика или гаранта погашения займов другими заемщиками, выраженные в валюте России.

Муниципальные заимствования — займы, привлекаемыеотфизических и юридических лиц в валюте России, по которымсоответственно возникают долговые обязательства органа местного самоуправления как заемщика или гаранта.

Эмиссия государственных и муниципальных заимствований в соответствии с Федеральным законом «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» (ст. 7) допускается только в случае принятия Российской Федера­цией или ее субъектом закона (органом местного самоуправле­ния — решения) о бюджете соответствующего уровня, где в обяза­тельном порядке утверждаются:

а) предельный размер соответствующего государственного (му­ниципального) долга;

б) предельный объем заемных средств, направляемых в течение текущего финансового года на финансирование бюджетного дефи­цита или программ развития субъекта РФ или муниципального образования.

При этом предельный объем заемных средств для субъекта РФ не должен превышать 30% объема его собственных доходов на текущий год, без учета финансовой помощи из федерального бюд­жета и заемных средств, привлеченных в том же году.

Для муниципальных образований соответствующий объем за­емных средств не может превышать 15% объема его доходов.

Со дня вступления в силу Бюджетного кодекса РФ положение о необходимости ежегодно утверждать вышеуказанные «предель­ные» цифры утратит свою силу. Будут действовать нормы Бюджет­ного кодекса РФ, устанавливающие предельное значение объема долга, предельный объем средств, направляемых на финансирова­ние бюджета соответствующего уровня на текущий финансовый год, и предельные расходы на обслуживание государственного или муниципального долга (ст. 106, 107, 111, 112).

При эмиссии государственных и муниципальных ценных бумаг исполнительные органы власти соответствующего уровня (на уровне Российской Федерации — Правительство) утверждают Ге­неральные условия эмиссии (далее — Генеральные условия), яв­ляющиеся нормативно-правовым актом, в котором закрепляется:

• вид ценных бумаг;

• форма выпуска;

• указание на срочностьданного вида ценных бумаг;

• валюта обязательств;

• особенности исполнения обязательства, предусматриваю­щие право на получение вместо денежных средств имущест­венного эквивалента;

• наличие ограничений их оборотоспособности и круга лиц, среди которых данные бумаги распространяются.

На основе этих Генеральных условий эмитент (на федеральном уровне, как правило, Минфин России) принимает нормативно-правовой акт, содержащий более подробные условия эмиссии и обращения государственных (муниципальных) ценных бумаг (далее — условия эмиссии). В частности, в них должны содержать­ся такие атрибуты, как: указание на вид ценных бумаг, сроки выпуска займа, его доходность, порядок выплаты и формы дохода, номинальная стоимость одной ценной бумаги в рамках одного вы­пуска государственных и муниципальных бумаг, льготы и другие существенные условия эмиссии.

Этот правовой акт подлежит обязательной государственной ре­гистрации в федеральном органе исполнительной власти, уполно­моченном Правительством РФ на составление или исполнение фе­дерального бюджета.

Об итогах эмиссии эмитенты соответствующего уровня обязаны принять нормативный акт, содержащий отчет.

В соответствии с Генеральными условиями и условиями эмис­сии эмитент принимает решение об эмиссии отдельного выпуска государственных или муниципальных бумаг (далее — решение о выпуске).

Решение о выпуске должно включать в обязательном порядке следующие условия:

• наименование эмитента;

• дату начала размещения и дату, или период размещения;

• форму выпуска и указание на вид ценных бумаг;

• номинальную стоимость одной ценной бумаги;

• количество бумаг данного выпуска;

• дату их погашения;

• наименование органа, осуществляющего ведение реестра владельцев ценных бумаг (регистратора);

• наличие ограничений и иных условий, имеющихзначениедля их размещения и обращения.

Все эти условия должны быть не позднее чем за дварабочих дня до начала их размещения опубликованы эмитентом либо в средст­вах массовой информации, либо иным способом.

Государство обладает достаточной полнотой прав по управле­нию государственным и муниципальным внутренним долгом, фор­мирующимся в результате заемных операций.

Управление государственным долгом РФ на основании Закона РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федера­ции» возложено на Правительство РФ. Это же положение нашло отражение и в Бюджетном кодексе РФ. Статья 101 Бюджетного кодекса так и называется — «Управление государственным и му­ниципальным долгом». Кроме того, учитывая, что конкретные ме­роприятия по управлению внутренним долгом РФ осуществляет Минфин России, Бюджетный Кодекс РФ (ст. 165) закрепляет за ним полномочие на осуществление «в порядке, установленном Правительством РФ, управления государственным долгом Россий­ской Федерации», отнеся его к «полномочиям в бюджетном про­цессе».

Управление государственным долгом субъекта РФ осуществля­ется органом исполнительной власти субъекта Российской Федера­ции, а муниципальным долгом — уполномоченным органом мест­ного самоуправления.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 4 марта 1997 г. в Министерстве финансов РФ создается единая система уп­равления государственным долгом РФ для обеспечения снижения стоимости обслуживания государственных заимствований.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: пост. Правительства РФ «О единой системе управления государствен­ным долгом Российской Федерации» от 4 марта 1997 г. // СЗ РФ. 1997. .№ 10. Ст.1184.

Управление государственным (муниципальным) долгом пред­ставляет собой совокупность финансовых мероприятий государ­ства и органов местного самоуправления по погашению займов, организации выплат доходов по ним, проведению изменений усло­вий и сроков ранее выпущенных займов, а также по размещению новых долговых обязательств.

Среди мероприятий по управлению государственным и муни­ципальным долгом наиболее распространенными в мировой прак­тике являются: рефинансирование, конверсия, консолидация, унификация и некоторые другие.

Рефинансирование, т.е. выпуск новых займов в целях покры­тия ранее выпущенных долговых обязательств, используется обычно при недостаточности средств централизованного денежно­го фонда (бюджета). В нашей стране рефинансирование использо­валось неоднократно. В частности, задолженность по государст­венному трехпроцентному внутреннему выигрышному займу 1966 г. погашалась путем обмена старых облигаций на облигации внутреннего выигрышного займа 1982 г. без уплаты разницы в курсе. В связи с кризисной ситуацией 17 августа 1998 г. государственные краткосрочные обязательства (ГКО) по согласованию с их владельцами подлежат обмену на облигации федерального займа с постоянным купонным доходом (ОФЗ) с новыми сроками погашения (с 2013 по 2018 г.).

Конверсия займа заключается в изменении размера доходности займа. Изменение доходности может заключаться как в сниже­нии, так и в повышении процентной ставки дохода, выплачивае­мого заемщиком — государством (муниципальным образованием) своим кредиторам.

Изменение сроков действия ранее выпущенных займов называ­ется консолидацией. В 1990 г. в Российской Федерации совместно с конверсией займа была проведена и консолидация: срок погаше­ния казначейских обязательств был сокращен с 16 до 8 лет, а про­центная ставка повышена с 5 до 10%.

С принятия второй части Гражданского кодекса РФ, введенной в действие с 1 марта 1996 г., получило законодательное закрепле­ние правило о недопущении изменений условий выпущенного в обращение государственного либо муниципального займа (ст. 817 ГК РФ).

Таким образом, впервые в законодательной практике получил закрепление запрет на консолидацию займов государством или му­ниципальным образованием в одностороннем порядке.

Если же все-таки возникает необходимость изменить срок госу­дарственного (муниципального) займа, то теперь государство (му­ниципальное образование) правомочно сократить либо увеличить сроки обращения долговых обязательств (как одного из существен­ных условий договора займа) только по согласованию с кредитора­ми, т.е. с юридическими и физическими лицами, являющимися правообладателями государственных (муниципальных) облига­ций. В этом случае принято руководствоваться правилами ст. 414 и 818 ГК РФ о новации, т.е. прекращении обязательства по согла­шению сторон о замене первоначального обязательства, существо­вавшего между ними, другим обязательством между теми же ли­цами, предусматривающим иной предмет или способ исполнения (новация).

Примером такой ситуации является финансово-экономичес­кий кризис в России, разразившийся 17 августа 1998 г. и свя­занный с ним процесс по изменению сроков погашения государ­ственных долговых обязательств, когда впервые на практике были реализованы положения Гражданского кодекса РФ о нова­ции долга по государственным краткосрочным бескупонным об­лигациям и облигациям федеральных займов с постоянным и переменным купонным доходом путем заменыпо согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплатой денежных средств *.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: расп. Правительства РФ «О новации по государственным ценным бума­гам» от 12 декабря 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 51. Ст. 6329; от 3 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 11. Ст. 1396; Положение о порядке осуществления новации по госу­дарственным краткосрочным бескупонным облигациям федеральных займов с по­стоянным и переменным купонным доходом со сроками погашения до 31 декабря 1999 г. и выпущенных в обращение до Заявления Правительства РФ и Центрально­го банка РФ от 17 августа 1998 г. путем замены по согласованию с их владельцами на новые обязательства и частичной выплатой денежных средств, утв. Минфином РФ и Центральным банком РФ 21 декабря 1998 г. с изм. от 23 марта 1999 г. // БНА. 1999. № 1. Ст. 81; Российская газета. 1999. 22 апр.

Новация, в данном случае предполагает замену одного обяза­тельства (например, погашение ГКО до 31 декабря 1999 г.) другим (погашение ОФЗ до 2013 г.) между теми же лицами с одновремен­ным прекращением первоначального обязательства (а следова­тельно, и с возможностью предъявлять какие-либо претензии к заемщику-государству).

Правила о новации соответственно применяются и к займам, вы­пускаемым муниципальными образованиями (п. 5 ст. 817 ГК РФ).

Другим мероприятием по управлению государственным долгом являются мероприятия государства по унифицированию займов, означающий обмен нескольких ранее выпущенных займов на один новый.

Аннулирование государственного внутреннего долга, т.е. пол­ный отказ от долговых обязательств, является, как правило, край­ней мерой по управлению внутренним долгом. Принятие такой меры обусловлено обычно сменой политической власти. Так про­изошло в 1918 г., когда советское правительство решило аннули­ровать долги царской России, в том числе и внутренние.

Начиная с момента ликвидации Союза ССР в России были вы­пущены в обращение следующие виды государственных ценных бумаг, относящихся к внутренним долговым обязательствам:

• облигации государственного внутреннего займа 1991 г.;

• облигации российского внутреннего выигрышного займа 1992г.;

• государственные краткосрочные бескупонные облигации 1993 г. (ГКО);

• облигации внутреннего государственного валютного облига­ционного займа 1993 г. и 1996 г. (ОВВЗ);

• золотой сертификат Минфина России 1993 г. и 1998 г.;

• облигации золотого федерального займа 1995 г.;

• облигации федеральных займов 1995 г. (ОФЗ);

• облигации государственных нерыночных займов 1996 г. (ОГНЗ);

• облигации государственного сберегательного займа (1995— 1998гг.)(ОГЗ);

• казначейские векселя Минфина РФ 1994 г.;

• казначейские обязательства Минфина РФ (КО) 1994 г.;

• государственные долговые товарные обязательства1994 г.(не действуют с 1996 г.);

• государственные облигации, погашенные золотом 1998 г.

Среди выпущенных в обращение в России государственных ценных бумаг можно выделить долговые обязательства, относя­щиеся ко всем формам, закрепленным в Законе РФ «О государст­венном внутреннем долге Российской Федерации».

Таким образом, основная часть ценных бумаг, обращающихся в настоящее время на фондовом рынке Российской Федерации, выпущена в виде облигаций и относится к такой форме внутренне­го долга, как займы. Одним из них является государственный внутренний заем 1991 г. Условия выпуска этого займа были ут­верждены постановлением Президиума Верховного Совета РСФСР от 30 сентября 1991 г.* Этот заем был выпущен сроком на 30 лет (с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г.) в виде облигаций номиналь­ной стоимостью 100 тыс. руб.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1991. №42. Ст. 1344; Письмо Центрального банка РФ от 20 мая 1992г. № 13//Бизнес и банки. 1992. № 30.

Облигации государственного внутреннего займа 1991 г. разме­щаются только среди юридических лиц (с ограниченным кругом обращения). Функции по продаже и обслуживанию займа возло­жены на Центральный банк России. Эти облигации являются именными. Каждый новый владелец облигации регистрируется в территориальном управлении Банка России. Держателям облига­ций годовой доход выплачивается по плавающей процентной став­ке. По первым двум разрядам выплачивался годовой доход в раз­мере 15% нарицательной стоимости облигации. Доход выплачива­ется только в безналичном порядке.

В связи с ликвидацией Союза ССР и в подтверждение правопре­емства Правительства РФ по обязательствам бывшего СССР перед гражданами России по облигациям государственного внутреннего выигрышного займа 1982 г. Правительство РФ 19 февраля 1992 г. приняло решение о выпуске российского внутреннего выигрышного займа 1992 г., действующее с изменениями, внесенными поста­новлением Правительства РФ от 5 августа 1992 г. с изменениями и дополнениями от 3 июля 1997 г. и от 30 июня 1998 г.*

gt;lt;/emphasisgt;

* Российская газета. 1992. 25 февр.; САПП. 1992. №6. Ст. 331; СЗ РФ. 1997. № 27. Ст. 3245; 1998. № 27.Ст.3193.

В соответствии с постановлением Правительства РФ все обли­гации государственного займа 1982 г. подлежали обмену на об­лигации российского займа 1992 г. по номиналу (с учетом ком­пенсации на 1 апреля 1991 г.). Владельцам облигаций 1982 г. было предоставлено право выбора: либо в добровольном порядке обменять их на облигации российского займа, либо получить доход от продажи облигаций, который зачислялся во вклады в учреждениях Сберегательного банка РФ с 1 октября 1992 г. Эми­тентом займа 1992 г. является Минфин России. Заем осущест­вляется отдельными разрядами. Облигации выпускаются по. мере их продажи населению.

Государственный заем в виде выпуска государственных крат­косрочных бескупонных облигаций (ГКО) выпущен в соответст­вии с постановлением Совета Министров — Правительства РФ «О выпуске государственных краткосрочных бескупонных об­лигаций» от 8 февраля 1993 г.* и действует с изменениями и дополнениями.** Номинальная стоимость облигации составляет 100 тыс. руб. Размещается заем среди юридических и физических лиц на срок три или шесть месяцев. Однако для каждого выпуска отдельно могут устанавливаться ограничения на потенциальных владельцев. Решение о выпуске ГКО принимается Минфином по согласованию с Центральным банком РФ, который является гене­ральным агентом по обслуживанию их выпуска.

gt;lt;/emphasisgt;

* САПП. 1993. № 7. Ст. 567.

** СЗ РФ.1994.№ 23. Ст.2575;1997. № 51. Ст.5814;1998. № 27.Ст.3193.

Доход определен как разница в цене покупки с ценой погаше­ния. Погашение этих облигаций производится в безналичной форме путем перечисления их владельцу номинальной стоимости государственных бескупонных облигаций на момент погашения.

В соответствии с генеральными условиями эмиссии и обраще­ния облигаций федеральных займов, утвержденными постановле­нием Правительства РФ от 15 мая 1995 г., Министерством финан­сов РФ 14 июня 1995 г. выпущены облигации федеральных займов с постоянным и переменным купоном (ОФЗ).* По срокам обраще­ния ОФЗ могут быть среднесрочными или долгосрочными. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Выпускаются в документарной форме с обяза­тельным централизованным хранением. Глобальный сертификат хранится депозитарием, который заключает с Минфином России договор. Функции субдепозитария выполняют уполномоченные организации, имеющие лицензию профессионального участника рынка ценных бумаг, которые осуществляют учет прав на ОФЗпосчетам «Депо» депонентов (инвесторов).

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗРФ. 1995. №21. Ст. 1967; 1998. №27. Ст. 3193; 1999. №11. Ст. 1296.

Внутренний государственный валютный облигационный заем также является одним из долговых обязательств Российской Федерации. Он выпущен в целях обеспечения условий, необходи­мых для урегулирования внутреннего валютного долга, а также выполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 декаб­ря 1992 г. «О мерах по урегулированию внутреннего валютного долга бывшего Союза ССР», действующий в редакции указов Пре­зидента РФ от 31 января 1996 г. и от 12 августа 1996 г.* Сами условия выпуска внутреннего государственного валютного облига­ционного займа были утверждены постановлением Правительства от 15 марта 1993 г.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1992. № 51. Ст. 3039; СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4071; № 36. Ст. 4234.

Валютный заем произведен путем выпуска облигаций на общую сумму 7885 млн долл. США. Облигации выпущены номи­налом: 1, 10 и 100 тыс. долл. США на предъявителя. Неотъемле­мой частью облигации является комплект купонов, количество которых определяется сроком погашения облигации. Держателя­ми облигаций являются юридические лица, имеющие валютные счета во Внешэкономбанке. На всю сумму средств, хранящихся на валютных счетах в этом банке, владельцам счетов (в том числе банкам) выдаются облигации займов, которые погашаются в тече­ние 15 лет (до 14 мая 2008 г).

В целях исполнения Указа Президента РФ « О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным дол­гом Российской Федерации» 1996 г. Правительство РФ осущест­вляет в соответствии со своими постановлениями от 4 марта и 13 августа 1996 г.* выпуск облигаций внутреннего государствен­ного валютного облигационного займа на сумму 350 млн долл. США для погашения внутреннего валютного долга, который не был учтен при определении первоначального объема эмиссии внутреннего государственного валютного облигационного займа, на условиях, утвержденных постановлением Правительстваот15 марта 1993 г.** Срок погашения облигаций 1996 г. выпуска — 10 и 15 лет (т.е. до 14 мая 2006 г. и 14 августа 2011 г.).

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1115; № 34. Ст. 4071; № 36. Ст. 4234; Российская газета. 1997.18февр.

** САПП. 1993. № 12. Ст. 1002; см. также: пост. Правительства РФ от 18 июня 1999 г. (Экономика и жизнь. 1999. № 26).

В целях сохранения единой целостной системы учета облига­ций валютных займов 1993 г. и 1996 г. они выпущены в аналогич­ных документарных формах с сохранением единой системы нуме­рации облигаций.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 5 нояб­ря 1995 г. предусматривался также выпуск облигаций золотого Федерального займа, предусматривающий право их владельца на получение слитков золота. Однако Правительством РФ на основа­нии постановления от 23 декабря 1996 г. было признано нецелесо­образным с учетом состояния финансового рынка выпускать новый вид ценных бумаг.*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1995. №46. Ст. 4447; 1997. №1. Ст. 172.

Облигации государственного сберегательного займа* выпуска­ются Минфином России начиная с 1995 г. Они являются государ­ственными ценными бумагами на предъявителя. Их владельцами могут быть российские и иностранные юридические и физические лица. Облигации выпускают отдельными выпусками на основе Ге­неральных условий сроком на один год. Их номинальная стои­мость 100 и 500 тыс. руб. Эти облигации свободно продаются и покупаются на территории РФ уполномоченными банками на ос­новании соглашений с Минфином России.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Указ Президента РФ «О государственном сберегательном займе Россий­ской Федерации» от 9 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3360; пост. Прави­тельства РФ «О генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государст­венного сберегательного займа Российской Федерации» от 10 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3455.

Облигации государственных нерыночных займов (ОГНЗ) вы­пускаются с 1996 г. Минфином России в соответствии с постанов­лением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения облигаций государственных нерыночных займов» от 21 марта 1996 г., действующим с изменениями от 3 июля 1997 г., 30 июня 1998 г., 24 февраля 1999 г.* По срокам они могут быть краткосрочными, среднесрочными или долгосрочными. Владель­цами ОГНЗ могут быть российские и иностранные юридические лица. Их владелец имеет право на получение при погашении обли­гации суммы основного долга (номинальной стоимости), а также дохода в виде процента, начисляемого на номинальную стоимость облигации. Периодичность выпусков, выплаты доходов определяются Минфином России. На вторичном рынке ОГНЗ не обращают­ся (т.е. владелец не вправе их продавать).

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1996. № 13. Ст. 1368; 1997. № 27. Ст. 3246; 1998. № 27. Ст. 3193.

В качестве долговых обязательств, гарантированных Прави­тельством РФ (одна из форм государственного внутреннего долга), на территории Российской Федерации были выпущены зо­лотые сертификаты 1993 г. В соответствии с «Основными усло­виями продажи золота путем выпуска Министерством финансов Российской Федерации золотых сертификатов 1993 года», утверж­денными постановлением Правительства РФ от 25 сентября 1993 г.,* золотой сертификат является государственной ценной бумагой, выпускаемой Министерством финансов РФ (эмитент). Номинал сертификата — 10 кг золота пробы 0,9999. Доход для держателя сертификата представляет собой разницу между ценой покупки и ценой погашения. Держателями могут быть юридичес­кие и физические лица. В целях продажи предусмотрено дробле­ние сертификатов банками (не менее 100 г).

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1997. №43. Ст. 4971, 8779.

Для осуществления операций по купле-продаже золотых серти­фикатов коммерческие банки обязаны были получить специаль­ную лицензию Центрального банка РФ. Срок действия сертифика­та — один год.

Доход по сертификатам гарантировался Министерством финан­сов РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США,* публикуемой в газете «Файненшл таймс», плюс 3%. 15 сентября

1994 г. Минфином России и Роскомдрагметом был утвержден по­рядок выдачи золотых слитков владельцам золотых сертификатов выпуска 1993 г. при их погашении.**

gt;lt;/emphasisgt;

* «Лондонская межбанковская ставка предложений» (ЛИБОР) — процентные ставки, по которым авторитетнейшие банки Лондона предоставляют кредиты в европейских валютах первоклассным банкам путем размещения у них депозитов, а также средняя ставка по этим банкам (рассчитывается как средняя арифметичес­кая). См.: Финансовая газета. 1994. № 36, С. 23.

** См.: Экономика и жизнь. 1994. № 39; см. также: пост. Правительства РФ «О погашении золотых сертификатов Министерства финансов Российской Федера­ции выпуска 1993 года» от 27 сентября 1994 г. // СЗ РФ. 1997. № 43. Ст. 4984, 8805.

Казначейские векселя — еще один вид ценных бумаг, выпуска­емых в обращение государством для покрытия бюджетных расхо­дов. Это краткосрочные обязательства государства, выпускающие­ся сроком на 3, 6 и 12 месяцев, обычно на предъявителя. Реализу­ются в основном среди кредитных банковских организаций по цене ниже номинальной (со скидкой), а выкупаются по полной нарицательной стоимости. Таким образом, доход держателя казначейского векселя равен разнице между ценой погашения (номи­нальной) и продажной ценой.

В 1994 г. Министерство финансов РФ осуществило выпуск каз­начейских векселей на сумму 1100 млрд (неденоминированных) руб. Казначейские векселя 1994 г. выпускаются сериями, объем и даты выпуска которых устанавливаются Минфином России по со­гласованию с Центральным банком РФ. Срок казначейских вексе­лей 1994 г. определен в один год с даты составления. Владельцами казначейских векселей 1994 г. являются лишь юридические лица — резиденты РФ по российскому законодательству. Банк России выступает генеральным агентом и по обслуживанию казна­чейских векселей 1994 г.*

gt;lt;/emphasisgt;

* Подробнее см.: пост. Правительства РФ от 14 апреля 1994г. «О выпуске казна­чейских векселей 1994 г. Министерства финансов РФ» //САПП.1994.№17.Ст. 1406.

В этом же году Министерство финансов РФ выпускает еще один вид ценных бумаг — казначейские обязательства. Казначейские обязательства выпущены на основании постановления Правитель­ства РФ «О выпуске казначейских обязательств» от 9 августа 1994 г.* Выпускаются они сериями, в бездокументарной форме на основании договоров с уполномоченными депозитариями. Их вла­дельцами могут выступать российские юридические и физические лица. По казначейским обязательствам должен был выплачивать­ся процентный доход. В дальнейшем был разрешен обмен казна­чейских обязательств на казначейские налоговые освобождения. Оформление последних производят органы федерального казна­чейства.**

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1994. №16. Ст. 1911.

** Подробнее см., например: Порядок проведения зачета по налогам и другим платежам в Федеральный бюджет при финансировании расходов из федерального бюджета в 1996 году // Российские вести. 1996. 19 июня.

В соответствии с постановлением Правительства РФ «О государственных дол­говых товарных обязательствах» от 16 апреля 1994 г.* Правительством РФ было принято решение о частичном погашении целевых беспроцентных займов 1990 г., условия и порядок выпуска которых был определен постановлением Совета Мини­стров СССР «О выпуске государственных целевых беспроцентных займов» от 21 де­кабря 1989 г. В 1996 г. оно утратило силу в связи с принятием Федерального закона «О государственных долговых товарных обязательствах» от 1 июня 1995 г.** В соот­ветствии с этим Законом внутренним государственным долгом РФ признаны госу­дарственные долговые товарные обязательства в виде облигаций государственных целевых беспроцентных займов на приобретение товаров народного потребления, включая легковые автомобили, целевых чеков на приобретение легковых автомо­билей, чеков «Урожай-90», обязательств государства перед сдатчиками сельскохо­зяйственной продукции.

gt;lt;/emphasisgt;

* САПП. 1994. № 17. Ст. 1419; СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 289.

** СЗРФ. 1995 №23 Ст.2171; 1996 №4 .ст.285.

В 1998 г. в соответствии с постановлением Правительства РФ «О Генеральных условиях эмиссии и обращения государственных облигаций, погашаемых золо­том» от 27 июля 1998 г., а также в соответствии с Законом РФ «О государственном внутреннем долге Российской Федерации» и Федеральным законом «О драгоцен­ных металлах и драгоценных камнях» было принято решение о выпуске в обраще­ние государственных облигаций, погашаемых золотом (золотые сертификаты).

Названные долговые обязательства Российской Федерации (золотые сертифи­каты) являются именными беспроцентными облигациями, предоставляющимиихвладельцу право на получение в срок погашения 1 кг химически чистого золота за каждый погашаемый сертификат.

Эмитентом золотых сертификатов от имени Российской Федерации выступает Министерство финансов РФ.

Эмиссия золотых сертификатов осуществляется отдельными выпусками. Параметры выпуска (в том числе дата выпуска, номинальная стоимость, объем выпуска, количество сертификатов, дата погашения) определяются Минфином РФ. Документом, удостоверяющим права, закрепляемые золотыми сертификата­ми каждого выпуска, является глобальный сертификат Минфина РФ. Золотые сертификаты выпускаются в документарной форме с обязательным централизован­ным хранением. Владельцами золотых сертификатов являются юридические и фи­зические лица.

В связи с кризисом 1998 г. принят Федеральный закон «О первоочередных мерах в области бюджетной и налоговой политики» от 29 декабря 1998 г., где разработаны конкретные меры по новации государственного внутреннего долга, в частности владельцам ГКО и ОФЗ со сроками погашения до 31 декабря 1999 г., выпущенных в обращение до 17 августа 1998 г., предоставлена возможность реин­вестировать полученные от погашения денежные средства в государственные цен­ные бумаги. При этом для различных категорий инвесторов ГКО-ОФЗ процедура новации дифференцирована.

Так, кредитные организации, профессиональные участники рынка ценных бумаг и органы государственной власти и местного самоуправления, являющиеся собственниками ГКО-ОФЗ, вправе 10% обязательств получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ с постоянным купонным доходом (ОФЗ-ПД) и 70% — на ОФЗ с фиксированным доходом (ОФЗ-ФД). Другие инвесторы, к которым относят­ся граждане и некоммерческие организации, вправе получить полную сумму пога­шения в деньгах в сроки, установленные при выпуске принадлежащих им облига­ций либо участвовать в новации на условиях последней категории инвесторов — тех, кто не относится к первым двум группам. Они вправе соответственно: 30% — получить в денежной форме; 20% — обменять на ОФЗ-ПД и 50% — на ОФЗ-ФД.

ОФЗ-ПД — это облигации с нулевым купонным доходом и сроком погашения 3 года, которые могут быть использованы для погашения задолженности перед феде­ральным бюджетом.

ОФЗ-ФД — облигации с 4—5-летним сроком обращения и с фиксированным

доходом (30, 25, 20, 15, 10% годовых, начиная с 19 августа 1998 г.).

Владельцы ГКО-ОФЗ, не пожелавшие участвовать в новации, будут получать по ним доход в установленные в них сроки путем зачисления средств на инвестици­онные счета, режим которых будет определен законодателем дополнительно .*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 1. См. также: ст. 95—97 Федерального закона «О феде­ральном бюджете на 1999 год» //СЗ РФ. 1999. № 9. Ст. 1093; Финансы. 1999. № 5. С. 24—27; Федеральный закон «О порядке перевода государственных ценных бумаг СССР и сертификатов Сберегательного банка СССР в целевые долговые обязательства Российской Федерации» от 12 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 21 июля.

4.1.5. Правовое регулирование сберегательного дела

Проблемы правового регулирования внутреннего государствен­ного (муниципального) кредита тесно связаны с проблемами сбере­гательного дела в стране. Сбережения населения и счета юридичес­ких лиц всегда являлись важнейшими кредитными источниками государственных займов. В настоящее время они становятся также основными источниками муниципальных займов.

Использование государством части денежных вкладов физи­ческих и юридических лиц, хранящихся в кредитных учреждени­ях, длительное время рассматривалось в науке финансового права в качестве формы государственного кредита *. В настоящее время с учетом положений Закона РФ « О государственном внутреннем долге Российской Федерации » принято говорить о формах государ­ственного долга (ст. 2 Закона) либо о формах долговых обяза­тельств (ст. 98 Бюджетного кодекса РФ).

В соответствии с Федеральным законом «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации» от 10 мая 1995 г.** впервые предусматривается восстановление и обеспечение сохранности гарантированных сбережений путем перевода их в целевые долговые обязательства Российской Федерации, являю­щиеся государственными ценными бумагами.

gt;lt;/emphasisgt;

* Своеобразным подтверждением правильности названного теоретического по­ложения финансово-правовой науки явилось принятие Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан РФ» от 10 мая 1995 г., где все гарантированные сбережения граждан отнесены к государственным и внутренним долговым обязательствам (ст. 2).

** СЗ РФ. 1995. № 20. Ст. 1765. О порядке проведения в 1999 г. предваритель­ной компенсации вкладов отдельных категорий граждан РФ в СбербанкеРФ см.:

пост. Правительства РФ от 20 мая 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 21. Ст. 2638.

В условиях дестабилизации экономики, наличия разрывов между доходами и расходами бюджета государства существенно усиливается взаимозависимость проблем государственных долго­вых обязательств и рационального использования денежных сбе­режений граждан и хозяйствующих субъектов в целях сбаланси­рования экономических процессов, преодоления кризиса финан­сов и оздоровления экономики, улучшения денежного обращения. Вложение денежных средств юридическими и физическими лица­ми в банковские кредитные организации в форме вкладов сокра­щает находящееся в обращении количество наличных денег, уско­ряет их оборачиваемость, способствует укреплению внутренней валюты.

Кредитная реформа начала 90-х гг., направленная на реоргани­зацию государственных банковских структур в акционерные ком­мерческие банки, обусловила возникновение новых явлений в об­ласти сберегательного дела, его развитие и переход на более высо­кий уровень. Круг источников правового регулирования сберега­тельного дела в Российской Федерации пополнился новыми нор­мативными и индивидуально-правовыми актами. Основными среди них являются законы о Центральном банке, о банках и бан­ковской деятельности. Гражданский кодекс РФ (гл. 44 «Банков­ский вклад»), Устав Сберегательного банка Российской Федера­ции и др. Так, в Федеральном законе «О банках и банковской дея­тельности» правовому регулированию сберегательного дела посвя­щена отдельная глава (гл. 6).

Как и по ранее действующему законодательству, в соответствии с новым ГК РФ 1996 г. (ст. 843), договор банковского вклада (если иное не предусмотрено соглашением сторон) удостоверяется сбе­регательной книжкой. Она может быть как именной, так и на предъявителя. Причем последняя относится к ценным бумагам. Сберегательная книжка должна содержать определенные рекви­зиты: наименование и место нахождения банка (либо его филиа­ла), номер счета, сумму денежных средств, зачисленных, а также списанных со счета, и остаток средств на момент предъяв­ления сберкнижки в банк. Выдача вклада осуществляется банком лишь при предъявлении вкладчиком сберегательной книжки.

В настоящее время право привлекать денежные средствавовклады имеют независимо от формы собственности все банковские кредитные организации, которые получили лицензию Централь­ного банка Российской Федерации и с момента регистрации кото­рых прошло не менее двух лет. До перехода к рыночным отноше­ниям, сберегательные операции в нашей стране фактически осу­ществлял лишь Сбербанк.

Однако, несмотря на расширение субъектов сберегательного дела, особая роль в этой сфере по-прежнему принадлежит Сберега­тельному банку Российской Федерации. Это обусловлено рядом причин, в том числе и связанных с историей развития сберегатель­ного дела в России.

Первые сберегательные учреждения в нашей стране были осно­ваны почти 160 лет назад в соответствии с Указом императора Николая I от 30 октября 1841 г.

В условиях существования Союза ССР единым общесоюзным кредитным учреждением, привлекающим временно свободные

средства населения во вклады, являлись Государственные трудо­вые сберегательные кассы.* До 1963 г. сберегательные кассы нахо­дились в ведении Министерства финансов СССР, позднее общее руководство их деятельностью осуществлял Государственный банк СССР.

gt;lt;/emphasisgt;

* Следует отметить, что с 1943 г. учреждения Госбанка СССР также при опре­деленных условиях (внесение вклада не ниже определенной суммы) имели право принимать вклады граждан.

На основе банковской реформы 1988 г. Государственные трудо­вые сберегательные кассы были преобразованы в Сбербанк СССР — специализированный банк по обслуживанию не только физических, но и юридических лиц. В связи с ликвидацией Союза ССР Сбербанк СССР был объявлен Верховным Советом РСФСР соб­ственностью российского государства. Но уже в 1990 г. на основа­нии Закона РСФСР «О банках и банковской деятельности в РСФСР» Сберегательный банк РСФСР был преобразован в акцио­нерный коммерческий банк. Это обусловило начало нового этапа развития российского сберегательного дела.

В последнее время Сберегательный банк — крупнейший в бан­ковской системе Российской Федерации. В Сберегательном банке РФ находится более 70% вкладов населения. Даже несмотря на финансовый и банковский кризис (17 августа 1998 г.), размер вкладов в этот банк, в отличие от иных коммерческих банков снизился незначительно. Так, если на 1 августа 1998 г. размер вкладов составлял 151 млрд руб., то на 1 февраля 1999 г. — 143 млрд руб.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Аргументы и факты. 1999. № 15. С. 7; на 1 июня 1999 г. вклады Сбер­банка достигли 178,1 млрд руб. //Российская газета. 1999. 1 июля.

Таким образом, придание Сберегательному банку РФ особого положения и роли в российском сберегательном деле обусловлено тем, что он является преемником традиций, приобретенных сбере­гательными кассами за более чем полуторавековую историю, и обладает значительными кредитными ресурсами. Особая роль Сбербанка в реализации отношений по государственному кредиту обусловлена и тем, что до настоящего времени* учредителем акци­онерного коммерческого Сберегательного банка РФ является Центральный банк РФ. Это предопределяет более тесные связи

Сбербанка России с государством по сравнению с другими коммер­ческими банками, что проявляется в ряде взаимных прав и обязан­ностей.

gt;lt;/emphasisgt;

* Статья 7 Федерального закона«О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», устанавливающая запрет на участие Банка России в капиталах иных кредитных организаций, в соответствии с последующими изменениями этого Закона не распространяется на участие Банка России в капиталах Сбербанка РФ // СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 1147.

Так, государство, используя хранящиеся в Сберегательном банке временно свободные денежные средства юридических и фи­зических лиц в качестве кредитных ресурсов для погашения своих долговых обязательств по внутреннему долгу, гарантирует полную сохранность денежных средств и других ценностей, вверенных Сберегательному банку, и выдачу их по первому требованию вкладчиков. Государство заинтересовано в увеличении вкладов на­селения и юридических лиц именно в учреждениях Сберегатель­ного банка РФ.

Не случайно поэтому вкладчики многих коммерческих банков в условиях российского кризиса банковской и финансовой систе­мы 1998 г. предпочли перевести свои сбережения на счета Сбер­банка.

Вкладчиками банка могут быть граждане Российской Федера­ции, иностранные граждане и лица без гражданства. Вкладчики могут распоряжаться вкладами, получать по вкладам доход в виде процентов и в иной форме, предлагаемой банками. Вкладчики могут совершать и безналичные расчеты.

В целях привлечения свободных денежных средств юридичес­ких и физических лиц Сбербанком России разработана целая сис­тема мер. Так, законом гарантируется свобода вкладчиков в выборе банка для хранения своих сбережений и возможность иметь вкла­ды одновременно в нескольких банках.

Одной из мер по привлечению вкладов в учреждения Сберега­тельного банка РФ является установление самых разнообразных видов вкладов. Виды вкладов как таковые установлены достаточно давно, однако размеры дохода по вкладам (процентная ставка) в связи с инфляционными процессами в стране постоянно пересмат­риваются Сберегательным банком РФ. В целях предоставления вкладчикам выбора для размещения своих временно свободных денежных средств были разработаны следующие виды вкладов: до востребования, срочные, условные, молодежные, пенсионные, срочные с дополнительно вносимыми взносами (накопительные), компенсационные и другие.

Рассмотрим условия некоторых из видов вкладов.

Вклады до востребования могут быть именными, т.е. с указа­нием определенного лица (гражданина) в сберегательной книжке, и на предъявителя. Вклад на предъявителя может быть получен любым лицом, предъявившим сберегательную книжку с пометкой

«на предъявителя», контрольного талона к ней и документа, удос­товеряющего личность. По этому виду вклада вкладчик имеет право получить деньги полностью либо частично в любое время. Этот вид вклада позволяет совершать многократно приходно-расходные операции, а также использовать вклад для выполнения безналичных расчетов. В 1999 г. ставка по этому виду вклада уста­новлена в размере 2% годовых.

Срочные вклады принимаются на срок не менее установленного банком периода (как правило, не менее шести месяцев либо даже одного года). Размер процентной ставки определяется ежегодно. В 1999 г. доход выплачивался в размере 11% годовых. Выплата средств со вклада по частям не производится. Вкладчик имеет право получить причисленные к остатку вклада в конце каждого года проценты. При этом срок хранения вклада не нарушается и вклад на новый счет не перечисляется. Достаточно большой срок нахождения средств в учреждениях Сберегательного банка по срочным вкладам позволяет наиболее рационально использовать эти средства как в интересах самого банка, так и в интересах госу­дарства. Его разновидностью является срочный вклад с ежемесяч­ной выплатой процента (в 1999 г. — 0,6%).

Длительное время существовали вклады на детей до 16 лет, которые принимались независимо от родственных отношений. Вклад выдавался по истечении 10 лет хранения и при достижении ребенком 16-летнего возраста. Дополнительные взносы принима­лись в любых суммах как наличными деньгами, так и безналич­ным путем. Частичная выдача сумм из вклада не производилась. Эти вклады в настоящее время не открываются, хотя ранее откры­тые не закрываются.

Вклады, внесенные на имя другого лица, устанавливающие какие-либо специальные условия (достижение определенного воз­раста, свадьба), называются условными. Учитывая крайнюю заин­тересованность Сбербанка в привлечении дополнительных вкла­дов сейчас условные вклады не открываются, т.к. они несут в себе некоторые ограничения вкладчиков.

Разновидностью вклада до востребования являются вклады, на текущие счета. Для распоряжения таким вкладом вкладчику вы­даются расчетная и чековая книжки. Выдача именных или предъ­явительских чеков будет в этом случае являться формой распоря­жения вкладом.

С января 1993 г. в учреждениях Сбербанка России введен новый вид вклада населения — срочные депозиты. Срочный депо­зит принимается на срок 4, 6 месяцев и 1 год с минимальной суммой вклада — 500 руб. и выплатой дохода от 11 до 19% годовых. Разновидностью этого вклада является срочный депозит в ино­странной валюте.

Для привлечения в Сберегательный банк временно свободных средств юридических лиц используется депозит (договор депозит­ного счета). Депозит в Сбербанке открывается любому юридичес­кому лицу независимо от места нахождения расчетного (текущего) счета. На депозитах выгодно хранить свободные денежные средст­ва пенсионным, благотворительным и другим видам фондов, ко­оперативным и общественным организациям, а также резервные и специальные (страховые) фонды, нераспределенную прибыль прошлых лет, амортизационные отчисления коммерческих пред­приятий. Условия депозита, т.е. банковского вклада, в соответст­вии со ст. 836 ГК РФ, оформляются договором и определяются индивидуально, исходя из размера и срока размещаемой суммы. В отличие от расчетного (текущего) счета с депозитного счета осу­ществлять расчеты запрещается, так как основная цель заключе­ния депозитного счета для банка — привлечение денежных средств организаций на строго определенный в договоре срок.

В последнее время в Сбербанке принимаются новые виды вкладов:

Сберегательный вклад с ежемесячным начислением процентов. Он принимает­ся на 1, 2, 3 месяца при минимальном взносе в 300 руб.;

Юбилейный вклад принимается на срок 3 месяца при минимальном первона­чальном взносе — 20 тыс. руб. и дополнительном — не менее 10 тыс. руб. в налич­ной или безналичной форме;

Молодежный вклад для лиц от 14 до 23 лет при условии самостоятельности первоначального взноса в размере не менее 50 руб. на срок не менее 3 месяцев.

Среди вновь привлекаемых Сбербанком видов вкладов следует выделить специ­альные вклады для пенсионеров («пенсионный» вклад и «срочный пенсионный» вклад) и вклады владельцам и наследникам гарантированных сбережений (конпенсационный» вклад).

Пенсионный вклад специально открывается гражданами для ежемесячного перечисления уполномоченными органами причитающихся им пенсий. Срок хра­нения по данному вкладу не ограничен.

В отличие от предыдущего другой вид вклада «срочный пенсионный» открыва­ется лично гражданином при предъявлении Сбербанку пенсионного удостоверения и внесения не менее 50 руб. Срок хранения — не менее 3 месяцев. Доход установлен в повышенном (по сравнению с другими видами вкладов) размере.

Вклад открывается на сумму компенсации, начисленной по вкладам, принад­лежащим гражданам, родившимся до 1922 г., в соответствии с Указом Президента от 2 декабря 1997 г., ст. 123 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» наследникам первой очереди, родившимся до 1922 г. включительно, инвали­дам первой группы, наследникам в случае смерти владельца гарантированных сбе­режений (без ограничения возраста) на оплату ритуальных услуг в соответствии с постановлениями Правительства от 30 июня 1998 г. № 677 и от 20 мая 1999 г. № 553. При этом Сбербанком предусмотрено, что этот вклад открывается и другим категориям граждан, которым будет предоставлено право на получение предвари­тельной компенсации нормативными актами РФ. Срок хранения вклада – – не менее 2-х месяцев.

Особое место среди вкладов Сбербанка России занимают вклады в иностранной валюте (в основном—в долл. США).

В 1999 г. установлены новые виды таких вкладов: «Пополняемый Сбербанка России» и «Особый Сбербанка России».

Первый из названных вкладов принимается на срок 3 и 6 месяцев с последую­щей пролонгацией. Минимальный взнос — 300 долл. США. В 1999 г. доход по этому вкладу — 6 и 7% годовых в зависимости от срока хранения.

. Вклад «Особый Сбербанка России» принимается на срок 3 месяца с пролонга­цией, при минимальном первоначальном взносе — о и дополнительного — 1 тыс. долл. США. По данному вкладу можно совершать расходные операции при условии сохранения неснижаемого остатка (5 тыс. долл.). Размер дохода в 1999 г. — 8% годовых.

Помимо вкладов в традиционной форме используются и новые формы привлечения средств вкладчиков. К ним относятся, напри­мер, сберегательные и депозитные сертификаты. Их выпуск и оформление регулируются письмом Банка России от 10 февраля 1992г.сизм. 1993 г.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Бизнес. Банки. Биржа. 1992. № 9; Экономика и жизнь. 1993. № 1.

Депозитный сертификат Сберегательного банкаРФ является ценной бумагой — обязательством банка по выплате размещенных у него депозитов и доходов по ним вкладчику — юридическому лицу (бенефициару) или его правопреемнику. Оплата сертификата производится в том же учреждении Сберегательного банка, кото­рое произвело его выдачу.

Сертификат является срочным и именным. Для юридических лиц срок его действия ограничен одним годом. Право требования по нему может передаваться одним юридическим лицом другому (цессия).

В случае, если срок получения депозита и дохода по нему истек, сертификат считается документом до востребования, по которому учреждение банка, выдавшее сертификат, несет обязательство оп­латить означенную в нем сумму по первому требованию владельца. Сертификат в отличие от простого векселя Сбербанка, не может служить расчетным или платежным документом за проданные то­вары или оказанные услуги, не подлежит вывозу на территорию государства, не использующего рубль в качестве официальной де­нежной единицы. Учреждения Сбербанка принимают сертифика­ты в залог при выдачи ссуды их владельцу. Внесение депозита и выдача сертификата производятся на основании договора, заклю­чаемого между учреждением Сбербанка и бенефициаром.

Сбербанк России выступает в качестве банка-эмитента, выпус­кающего и такой вид ценных бумаг, как сберегательный серти­фикат. Он выпускается номиналом 1, 10 и 50 тыс. руб. Доход устанавливается в виде плавающей процентной ставки. Сберега­тельный сертификат выпускается на срок три года и размещается среди физических лиц и является ценной бумагой на предъяви­теля.

Установлены следующие реквизиты бланков депозитных и сбе­регательных сертификатов: наименование «депозитный (или сбе­регательный) сертификат», указание на причину выдачи сертифи­ката (внесение депозита или сберегательного вклада), место для проставления даты внесения депозита или сберегательного вкла­да; размер депозита или сберегательного вклада или место для проставления суммы, безусловное обязательство банка вернуть сумму, внесенную в депозит или во вклад; место для проставления даты востребования бенефициаром суммы по сертификату; место для проставления ставки процента за пользование депозитом или вкладом; место для проставления суммы причитающихся процен­тов; наименование и адрес банка-эмитента. Законодательством ус­тановлено, что в случае эмиссии, т.е. выпуска ценных бумаг бан­ками и иными кредитными организациями, производится их обя­зательная регистрация в Центральном банке РФ.

Депозитные и сберегательные сертификаты вправе выпускать и коммерческие банки, однако сохранность вкладов в этих банках государством не гарантируется. Вместе с тем с учетом того, что сберегательные вклады населения принимаются всеми банками*, на государственном уровне разработана целая система мер, способ­ствующих повышению надежности сохранности населением и хо­зяйствующими субъектами своих денежных средств в различных кредитных учреждениях страны:

1. Все банки, в том числе и коммерческие, в обязательном по­рядке должны страховать вклады клиентов. Порядок и условия страхования вкладов определяет Банк России.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: ст. 38 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

2. Все банки на территории России в соответствии со ст. 23 Фе­дерального закона «О банках и банковской деятельности» должны держать обязательные резервы в Банке России. Центральный банк РФ, руководствуясь ст. 61 и 71 Федерального закона «О Цент­ральном банке Российской Федерации», устанавливает норматив (минимальный размер) обязательных резервов, депонируемых (размещаемых) в Банке России на возможные потери по ссудам, для покрытия валютных, процентных и финансовых рисков.

Резервные требования устанавливаются Центральным банком РФ в целях повышения гарантии вкладчиков. В этих же целях Банк России устанавливает и другие экономические нормативы, в частности максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчика), максимальный размер крупных кредитных рисков, максимальный размер риска на одного заемщика или группу свя­занных заемщиков, ограничения использования привлеченных денежных вкладов (депозитов) населения, нормативы использова­ния собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц, максимальный размер кредитов, гаран­тий и поручительств, предоставленных Банком своим акционерам и т.д.

3. Банк России определяет и порядок формирования обязатель­ных страховых фондов банков. Это осуществляется в целях возме­щения возможных убытков вкладчиков и клиентов, возникших по вине коммерческих банков, а также на возможные потери этих банков по ссудам, для покрытия разнообразных финансовых рис­ков, страхования вкладов граждан в соответствии с федеральными законами.

Закрепленное в законодательстве положение о том, что Банк России в качестве кредитных ресурсов по обеспечению государст­венных долговых обязательств может использовать депонируемые (хранящиеся) у него резервы других банков (в том числе и часть привлеченных им сбережений физических лиц и денежных счетов юридических лиц), свидетельствует о том, что кредитная реформа в Российской Федерации способствовала появлению новых финан­совых правоотношений в области внутреннего государственного кредита и российского сберегательного дела.

Обращение части вкладов граждан и денежных средств юриди­ческих лиц в государственные займы может, теперь в соответствии с законодательством, осуществляться двумя путями.

Во-первых, непосредственным, когда сбережения вкладчиков заимствуются государством непосредственно у банка, который привлек их в виде вкладов и депозитов. В данном случае кредит государству может быть предоставлен по договору, условия и со­держание которого оговариваются двумя сторонами — банком (в лице коммерческого банка или Сберегательного банка) и государ­ством (в лице Правительства). Порядок заключения и исполнения договора регулируется гражданско-правовыми нормами.

Второй путь — опосредованный. Опосредованность в данном случае заключается в том, что кредит государству предоставляют

не сами банки из привлеченных вкладов и депозитов, а через по­средника — Центральный банк РФ, в котором эти денежные сред­ства выступают уже не как «вклады клиентов», а как «средства банков, депонируемые Банком России». Взаимоотношения между Центральным банком РФ, предоставляющим кредит, и государст­вом в лице Правительства регулируются в данном случае нормами финансового права. Предоставление кредита Правительству, в от­личие от дореформенного периода, когда Центральный банк (Гос­банк) фактически безвозмездно изымал у Сбербанка привлечен­ные им во вклады денежные средства населения лишь на основа­нии своих односторонних распоряжений, теперь обязательно оформляется специальным правовым актом, а само заимствование Банком России средств Сбербанка осуществляется исключительно на возмездной основе (с уплатой процента).

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие кредита.

2. Сформулируйте понятие государственного и муниципального кре­дита в экономическом и правовом аспектах.

3. Каковы характерные признаки государственного и муниципально­го кредита как финансово-правового института?

4. В чем заключаются различия государственного и банковского кре­дита?

5. Чем обусловлена необходимость использования государственного (муниципального) кредита?

6. Какова взаимосвязь государственного кредита и государственно­го долга (если их рассматривать как причину и следствие)? Определите понятие государственного долга в материальном и юридическом аспек­тах.

7. Каковы формы государственного внутреннего долга, установленные законодательством?

8. Какие формы муниципального долга установлены на территории вашего муниципального образования?

9. Каков порядок оформления государственных и муниципальных займов?

10. Какие виды государственных займов существуют в РФ?

11. Какие виды казначейских обязательств выпускаются в РФ?

12. В каком случае Правительство РФ несет материальную ответствен­ность по долговым обязательствам субъектов Федерации и местного само­управления?

13. Что такое управление государственным (муниципальным) долгом?

14. Какие ограничения установлены законодательством по изменению сроков обращения государственных и муниципальных долговых обяза­тельств? '

15. Как распределена компетенция в сфере государственного (муници­пального) кредита между представительными и исполнительными орга­нами?

16. Чем обусловлена особая роль Сберегательного банка РФ в россий­ском сберегательном деле?

17. Обоснуйте взаимозависимость проблем сберегательного дела с про­блемами правового регулирования государственного (муниципального) внутреннего долга.

4.2. Правовое регулирование организации страхового дела

4.2.1. Общая характеристика страхования и основ организации страхового дела

Страхование как система защиты имущественных интересов граждан, организаций и государства является необходимым эле­ментом социально-экономической системы общества.

Страхование является самостоятельным звеном финансовой системы Российской Федерации. Оно выступает в двух обособлен­ных формах: в форме социального страхования и собственно стра­хования, связанного с непредвиденными чрезвычайными собы­тиями.

Социальное страхование в современных условиях развития ры­ночной экономики и функционирования предприятий, основан­ных на различных формах собственности, как самостоятельная форма страхования подразделяется, в свою очередь, на два вида:

государственное социальное страхование и негосударственное со­циальное страхование. В соответствии со ст. 39 Конституции РФ первый из названных видов социального страхования гражданам России гарантируется, второй — поощряется.*

Вторая форма страхования — собственно страхование, связан­ное с непредвиденными чрезвычайными событиями.

В русском языке понятие «страхование» всегда ассоциирова­лось с деятельностью по предохранению от чего-нибудь неприят­ного, нежелательного.** Например, В. Даль так объясняет значение слова «страховать»: отдавать кому-либо «на страх, на ответ, руча­тельство, т.е. платить посрочно соста, за обезпеченье целости чего, с ответом на условную сумму».***

gt;lt;/emphasisgt;

* Настоящая глава посвящена правовому регулированию страхования, свя­занного с чрезвычайными событиями. Подробнее о социальном страховании как системе отношений по государственному материальному обеспечению граждан при наступлении нетрудоспособности, старости и в иных установленных законом слу­чаях, осуществляемом за счет средств общества и предприятий, а также частично за счет средств самих граждан, объединенных в различные фонды в см.гл.20 учебника.

** См. смысл слова «страхование»:ОжеговС.И., Шведова Н.Ю. Толковый сло­варь русского языка. М., 1998. С. 772.

*** Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. М., 1980. Т. 4. C.337.

В современном русском языке основной смысл понятия «стра­хование» сохранился. Страховать — означает «предотвращать ма­териальные потери путем выплаты взносов учреждению, которое берет на себя обязательство возместить возможный ущерб, поне­сенный в специально оговариваемых случаях».*

gt;lt;/emphasisgt;

* Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.,1998.С.772.

В экономическом аспекте страхование представляет собой сис­тему экономических отношений по поводу образования централи­зованных и децентрализованных резервов денежных и материаль­ных средств, необходимых для покрытия непредвиденных нужд общества и его членов.

С материальной точки зрения в ходе страхования создаются денежные (материальные) фонды специализированных учрежде­ний — страховщиков, используемые для возмещения ущерба, причиненного стихийными бедствиями, несчастными случаями, а также в связи с наступлением определенных событий.

Страхование предоставляет гарантии восстановления нарушен­ных имущественных интересов в случае непредвиденных природ­ных, техногенных и иных явлений, оказывает позитивное влия­ние на укрепление финансов государства. Оно не только освобож­дает бюджет от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, но и является одним из наиболее стабильных источников долгосрочных инвестиций.

Это определяет стратегическую позицию страхования в странах с развитой рыночной экономикой.

В нерыночной системе хозяйствования возмещение ущерба в России в основном осуществлялось государством, которое выделя­ло средства из бюджета на восстановление разрушенных предпри­ятий, жилья, ликвидацию последствий стихийных бедствий и дру­гие аналогичные цели. Система страхования играла вспомогатель­ную роль.

Для современной России ускоренное развитие страхования как механизма защиты имущественных интересов лиц становится осо­бенно значимым. Так, в результате широкомасштабной привати­зации значительная часть основных фондов перешла в собствен­ность физических лиц и негосударственных структур. Это настоятельно требует создания системы финансовых гарантий, обеспечи­вающей возмещение ущерба в случае стихийных бедствий, ава­рий, пожаров и других непредвиденных событий, которые могут негативно повлиять на формирующиеся производственные связи, породить сбои в отраслях экономики.*

Некоторые представители зарубежной науки, исследуя труды Цицерона и Тита Ливия, пришли к выводу о том, что страхование применялось еще в Древнем Риме. В Древней Греции уже в эпоху Александра Македонского создавались «не только взаимные, но и акционерные страховые общества».**

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: «Основные направления развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998—2000 годах», одобр. пост. Правительства РФ от 1 октября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 40. Ст. 4968.

** См.: Райхер В.К. Общественно-исторические типы страхования. М.,1947. С.30—38.

Появление страхования на Руси связывается исследователями с памятником древнерусского права «Русская правда» (X—XIвв.),где впервые была предусмотрена возможность возмещения вреда общиной в случае убийства.*

Однако страхование в собственном смысле этого слова возни­кает в XIV в. Именно с этого времени, по мнению дореволюци­онных русских ученых, а также зарубежных исследователей, страхование выступает как деятельность коммерческих страхо­вых организаций, основной целью которых становится «распре­деление убытков», а также «получение прибыли от страховых операций».**

gt;lt;/emphasisgt;

* Подробнее см.: Рыбников СА. Очерки истории страхования в России //Вест­ник государственного страхования. 1927. № 19/20.

** Подробнее см.: Ходский Л.В. Основы государственного хозяйства (пособие по финансовому праву). С. 85,385; ШершеневичГ.Ф. Курс торгового права. СПб.,1908.Т. 2. С. 357, 363; Серебровский В.И. Очерки советского страхового права. М., 1926. С. 12.

В дореволюционной России страхование является одной из форм деятельности самых разнообразных предприятий и обществ. Ведущую роль среди них играют акционерные общества, для кото­рых страхование является одной из форм коммерческой деятель­ности. На их долю в 1913 г. приходилось 63% застрахованного имущества, остальная часть — на городские взаимные страховые общества (8%) и 15% на земства (органы местного самоуправления в ряде центральных губерний). Всего же в 1913 г. страховыми уч­реждениями России было застраховано имущества на сумму 21 млрд руб. Помимо страхования имущества в дореволюционной России осуществлялось страхование «от огня», страхование жизни, транспортное страхование судов и грузов, страхование стё­кол, страхование от краж со взломом* и др.

Объективная необходимость применения страхования для со­здания страховых резервов объясняется тем, что «постоянный ка­питал подвергается во время процесса воспроизводства, в вещест­венном отношении, случайностям и опасностям, которые могут его уменьшить… В соответствии с этим часть прибыли, следователь­но, прибавочной стоимости… служит страховым фондом…».** Такой фонд в силу объективных экономических процессов должен Существовать в государстве независимо от способа производства.

Сразу после революции 1917 г. в России правительством была поставлена задача «национализации страхового дела».*** 28 ноября 1918 г. Совнаркомом РСФСР был принят декрет «Об организации страхового дела в Российской Республике»,**** в соответствии с кото­рым все частные страховые общества ликвидировались, аих иму­щество и денежные средства переходили в собственность государ­ства. Страхование во всех его видах было объявлено с этого време­ни монополией государства, которая просуществовала вплоть до экономической реформы 1990-х гг.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Тагиее Г.М. Развитие государственного страхования в СССР. М., 1978. С. 6, 8.

** Маркс К„ Энгельс Ф. Соч. Т. 25. Ч. П. С. 416.

*** См., например: Ленин В.И. ПСС. Т. 23. С. 186; Т. 34. С. 167.

**** СУ РСФСР. 1918. № 30. Ст. 397.

Вся работа по страхованию в бывшем Союзе ССР осуществля­лась органами Госстраха СССР.

В настоящее время произошли радикальные изменения в под­ходах государства к регулированию страхования и организации страхового дела, созданы новые условия функционирования стра­ховых организаций и компаний, в том числе и негосударственных. При переходе экономики к рыночным отношениям хозяйствую­щие субъекты самостоятельно отвечают за результаты своей дея­тельности, действуют на свой риск. Расширяется круг страховых случаев, обусловливающих получение страхового возмещения. Становится более разнообразным круг страховых отношений с фи­зическими лицами, стремящимися застраховать себя от непредви­денных неблагоприятных событий.

Основой организации и правового регулирования страховых от­ношений и деятельности страховых предприятий в России перво­начально был Закон РФ «О страховании» от 27 ноября 1992 г.,* действующий с изменениями и дополнениями, внесенными Федеральным законом от 31 декабря 1997 г. (под наименованием — Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Феде­рации»).

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1993. № 2. Ст. 56; СЗ РФ. 1998. № 1. Ст. 4.

В Законе (ст. 2) впервые закреплено правовое понятие страхо­вания: это отношения по защите имущественных интересов физи­ческих и юридических лиц при наступлении определенных собы­тий (страховых случаев) за счет денежных фондов, формируемых из уплачиваемых ими страховых взносов.

Характерными чертами страхования являются:

1. Не постоянный, а вероятностный характер отношений. При страховании нельзя заранее предусмотреть ни время наступ­ления страхового случая (определенного события, с которым свя­зано возмещение потерь страхователю), ни размер причиненных убытков. Невозможно определить заранее и конкретного страхова­теля, интересы которого будут подлежать защите в тот или иной момент времени.

2. Возвратность средств. Страховые платежи после объедине­ния их в страховой фонд подлежат (за вычетом расходов за услуги страховой компании) выплате самим же страхователям. Размер выплат конкретному страхователю при данной форме страхования (в отличие от социального) может зависеть не только от величины потерь, но и от условий конкретного страхового договора, напри­мер, от размера страховых платежей, срока договора и т.д. Возврат средств, согласно среднестатистическим данным, осуществляется, как правило, по истечении пяти — десяти лет после их внесения. Поэтому невыплата средств какому-либо конкретному страховате­лю из-за краткосрочности договора лишь подтверждает вероят­ностный характер отношений при страховании, но не свидетельст­вует об отсутствии этой характерной черты страхования. Ведь при страховании выплата средств предназначается не какому-либо конкретному страхователю, а как бы всем им в совокупности.

3. Строго очерченный (замкнутый) характер перераспредели­тельных отношений. Перераспределительные отношения при страховании заключаются в том, что сумма ущерба, подлежащая возмещению при наступлении страхового случая, распределяется между всеми участниками этих отношений. Субъекты страхова­ния — юридические и физические лица — аккумулируют в специ­ализированном предприятии (страховой компании) денежные фонды, за счет которых и осуществляется защита имущественных и личных интересов этих лиц. При этом риск раскладывается на всех страхователей, что особенно важно и максимально эффектив­но при нестабильных экономических условиях хозяйствования.

Таким образом, перераспределительные отношения при страхова­нии основываются на том, что общее количество страхователей, участвующих своими взносами в формировании страхового фонда, как правило, превышает число страхователей, получающих право на возмещение потерь, связанных с наступлением страхового слу­чая (что в конечном итоге и делает возможным перераспределе­ние). И поскольку этот фонд используется исключительно для воз­мещения потерь страхователям, размер страховых взносов будет зависеть от количества лиц, участвующих в этих отношениях: чем шире круг страхователей, тем меньшая доля придется на каждого из них в распределении ущерба. Поэтому возможность возместить значительный ущерб при незначительных суммах взносов появля­ется лишь тогда, когда количество страховщиков будет макси­мальным. В этом одно из преимуществ государственного обяза­тельного страхования.

Это преимущество отмечалось еще представителями россий­ской дореволюционной науки финансового права. «Сосредоточе­ние в руках государства, — считал, в частности, Л. В. Ходский, — страхового дела, особенно так называемого страхования жизни или личного страхования, составляет чрезвычайно благодарное поле для государственного хозяйства… представляет больше выгод для страхующихся, чем частное страхование… т.к. казенное страхование сосредоточило бы в руках государства огромные стра­ховые капиталы». При этом он отмечал: «Нельзя не пожелать, чтобы у нас дело страхования жизни государство не упускало из своих рук».* Последнее предложение основывается на том, что ха­рактерной чертой перераспределительных отношений при страхо­вании является их замкнутый характер.

gt;lt;/emphasisgt;

* Ходский.Л.В. Указ.соч. С. 85—86.

4. Целевое использование создаваемого фонда. Расходование страховых ресурсов осуществляется исключительно в строго опре­деленных случаях, обусловленных условиями договора страхова­ния. Порядок заключения и условия договора страхования регу­лируются нормами гражданского права.

Страхованию как одному из самостоятельных звеньев финансо­вой системы присущи все основные функции категории финансов, но в определенных специфических проявлениях.

Так, распределительная функция финансов проявляется в страховании через такие специфические черты, как предупрежде­ние, восстановление и сбережение.

Предупредительная функция страхования заключается в том, что страховые компании вправе использовать временно свободные средства страхователейна проведение широкой системы профи­лактических мероприятий, направленных на предупреждение на­ступления возможных убытков страхователей. Страховые резе­рвы, образуемые за счет страховых взносов, инвестируются в про­мышленность, строительство, социально-экономические, эколо­гические и иные программы, в государственные ценные бумаги и т.д.* За счет этих средств, в частности, могут производиться стро­ительство, переоснащение пожарных, санитарно-эпидемиологических, ветеринарных и т.п. служб.

Восстановительная (защитная) функция страхования прояв­ляется в том, что в случае наступления страхового случая и выпла­ты определенной, обусловленной договором денежной суммы про­исходит полное или частичное погашение (восстановление) потерь, понесенных юридическими или физическими лицами.

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: п. 3. ст. 26 Федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации».

Страхование может выполнять и сберегательную функцию.

Это происходит тогда, когда оно используется как средство обеспечения защиты не только личных и имущественных потерь, но и самих денежных средств, вложенных в качестве страховых платежей. Сберегательная функция наиболее характерна для стра­хования на дожитие, когда категории «страхование» в наиболь­шей степени присуща функция накопления обусловленных дого­вором страховых сумм в их денежном выражении.

Контрольная функция как основная функция финансов прису­ща и страхованию. Она проявляется в том, что страховые платежи аккумулируются в страховой фонд на строго определенные цели, используются в строго определенных случаях и строго определен­ным кругом субъектов. Данная функция проявляется одновремен­но с распределительной и является одним из оснований осущест­вления финансового страхового контроля (надзора) в сфере страхо­вания.

Наличие специфических черт и функций, присущих страхова­нию, свидетельствуют о том, что страхование является особым правовым институтом, регулирующим круг однородных финансо­вых отношений.

Как самостоятельное звено финансовой системы Российской Федерации страхование представляет собой совокупность эконо­мических отношений, посредством которых через взимаемые со страхователей (юридических и физических лиц) на добровольной и обязательной основе платежи образуются специальные страховые фонды денежных средств, за счет которых осуществляется финансирование убытков и потерь, связанных с непредвиденными чрезвычайными событиями.

Роль и значение страхования многогранны. Страхование игра­ет важную роль в обеспечении постоянного функционирования хо­зяйствующих субъектов и нормальной работы граждан-предпри­нимателей. Оно способствует также выравниванию потерь в лич­ных доходах граждан и семейном бюджете, связанных с наступле­нием чрезвычайных событий и иных страховых случаев.

Учитывая и то, что при страховании часть временно свободных денежных средств юридических лиц и граждан изымается из на­личного денежного обращения, страхование имеет определенное значение и для регулирования денежного оборота и укрепления валюты России. Немаловажную роль играет страхование для ре­шения проблем, связанных с госкредитными отношениями в нашей стране и погашением внутреннего государственного долга. Ведь предприятия-страховщики, располагая временно не исполь­зуемыми достаточными средствами страхового фонда, имеют воз­можность в значительных размерах приобретать облигации госу­дарственных внутренних займов. Основная же роль страхования заключается в формировании страхового фонда для покрытия не­предвиденных расходов.

Страховой деятельностью в Российской Федерации могут зани­маться как государственные, так и негосударственные организа­ции и компании. Деятельность страховых компаний носит пред­принимательский характер.

Содержание взаимоотношений государства и страховых ком­паний после перехода России к рыночным отношениям карди­нально изменилось. Государственное управление заменено на го­сударственное регулирование и контроль (надзор). Системы орга­нов государственного страхования как самостоятельной системы органов государственного управления на современном этапе не существует.

Основным органом, уполномоченным государством осущест­влять надзор за страховой деятельностью, является Министерство финансов РФ, а точнее — его Департамент страхового надзора. Ранее страховой надзор был возложен на Росстрахнадзор — Феде­ральную службу по надзору за страховой деятельностью, которая действовала в России с апреля 1993 г. по ноябрь 1996 г. На Депар­тамент страхового надзора Минфина России (как правопреемника) возложены функции по анализу документов, которые страховщи­ки представляют в Минфин РФ для получения лицензий и дачи по

ним (документам) заключения, регистрации страховых компаний, а также функции по ведению единого реестра страховщиков, уста­новлению правил формирования и размещения страховых резе­рвов, обобщению практики страховой деятельности, осуществле­нию контроля за обеспечением платежеспособности страховщи­ков. В случае обнаружения неоднократных нарушений законода­тельных актов РФ Департамент вправе предъявлять в арбитраж­ный суд иски об их ликвидации.

Сложный характер взаимоотношений при страховании, учас­тие в этих отношениях государственных органов предопределили изменения в этой области, регулируемой несколькими отраслями права, в частности гражданским и финансовым правом. Граждан­ское право регулирует договорные отношения в этой области (гл. 48 ГК РФ), финансовое право — отношения, основанные на государственно-властных велениях. Нормы финансового права оп­ределяют систему и организацию страхования, его виды, порядок обязательного страхования, лицензирование страховой деятель­ности, обеспечение финансовой устойчивости организаций-стра­ховщиков, а также осуществление государственного надзора за страховой деятельностью.

Государственный надзор, возложенный на федеральные органы исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью, осуществляется в целях соблюдения требований законодательства РФ о страховании, эффективного развития страховых услуг, защи­ты прав и интересов страхователей, страховщиков, иных заинте­ресованных лиц и государства.

Отношения в области страхования, регулируемые нормами фи­нансового права, в зависимости от участвующих в них субъектов можно классифицировать на следующие виды:

1) отношения между государством в лице Правительства РФ и федеральными органами исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью (Департаментом Минфина России) по по­воду утверждения основных положений их деятельности в целях осуществления государственного надзора за страховой деятельнос­тью в Российской Федерации (п. 2 ст. 30 Закона РФ «Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации»);

2) отношения между федеральными исполнительными органа­ми власти по надзору за страховой деятельностью и организация­ми-страховщиками по поводу выдачи лицензий, установления правил формирования и размещения страховых резервов, показа­телей и форм отчетности страховых организаций, а также по пово­ду выполнения предписаний Департамента страхового надзораоб устранении нарушений Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации», в связи с приостановлением или ограничением действия, а также отзывом лицензий страховщиков и т.д. (п. 3, 4 ст. 30 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»; п. 31 п. 7 Положения о Министерстве финансов РФ от 6 марта 1998 г.);

3) отношения между государством в лице федерального антимо­нопольного органа (Министерства РФ по антимонопольной поли­тике и поддержке предпринимательства) и организациями-стра­ховщиками по поводу предупреждения, ограничения и пресече­ния монополистической деятельности и недобросовестной конку­ренции на страховом рынке (ст. 31 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации»);

4) отношения по обязательному государственному страхова­нию, где государство как обязательный субъект всех финансовых правоотношений выступает в качестве страховщика имуществен­ных и личных интересов отдельных категорий граждан и выраба­тывает меры по обеспечению имущественных интересов страхова­телей. Так, еще Росстрахнадзором 14 марта 1995 г. были утверж­дены Правила размещения страховых резервов.* Страховые резе­рвы, образуемые из полученных от страхователей страховых взно­сов для предстоящих страховых выплат, в соответствии с п. 1.2 этих Правил инвестируются страховыми организациями в целях обеспечения их финансовой устойчивости и гарантий страховых выплат на принципах диверсификации,** возвратности, прибыль­ности и ликвидности.***

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Экономикам жизнь. 1995. № 19.

** Диверсификация — распределение инвестируемых средств между различ­ными объектами вложения с целью снижения риска возможных потерь.

*** Ликвидность — возможность быстрой реализации инвестированных акти­вов при сохранении их номинальной стоимости в случае необходимости выполне­ния взятых обязательств по страховым выплатам.

В целях обеспечения финансовой устойчивости всех страхов­щиков принято решение о повышении до 1 января 1999 г. мини­мального размера уставного капитала до 25 тыс. минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) при проведении видов страхования иных, чем страхование жизни; не менее 35 тыс. МРОТ — при про­ведении страхования жизни и иных видов страхования и не менее 50 тыс. МРОТ — при проведении исключительно перестрахования (ч. 2 ст. 25 Закона РФ «Об организации страхового дела в Россий­ской Федерации»),

5) отношения между Федеральной комиссией по рынку ценных бумаг, Министерством РФ по налогам и сборам со страховщиками по осуществлению контрольных функций за страховой деятель­ностью.

Поскольку в условиях рыночных отношений государство и предприятия становятся равноправными хозяйствующими субъ­ектами, каждый из которых отвечает только по своим долгам, осо­бенно остро ощущается необходимость использования страхова­ния. Таким образом, сами рыночные условия хозяйствования объ­ективно предопределяют необходимость защиты имущественных и личных интересов юридических и физических лиц путем созда­ния страховых фондов.

Однако страхование является лишь одним из методов формиро­вания объективно необходимых страховых фондов.

В Российской Федерации страховые фонды создаются также и другими методами: централизованным и децентрализованным.

Посредством централизованного метода создания страховых фондов осуществляется прямое выделение средств на эти цели из централизованных бюджетных средств или средств внебюджет­ных фондов. Так, в федеральном бюджете РФ ежегодно предус­матриваются расходы на создание страховых фондов по предуп­реждению и ликвидации последствий стихийных бедствий и чрез­вычайных ситуаций. За счет указанных средств, а также привле­ченных внебюджетных средств формируется целевой финансовый резерв* для финансирования мероприятий по ликвидации послед­ствий чрезвычайных ситуаций на промышленных предприятиях, в строительстве и на транспорте. Федеральным законом «О госу­дарственном регулировании агропромышленного производства» от 14 июля 1997 г., например, впервые предусмотрено создание федерального сельскохозяйственного резерва за счет 5% отчисле­ний от общей суммы страховых сборов, поступивших от сельско­хозяйственных товаропроизводителей по договорам страхова­ния.**

gt;lt;/emphasisgt;

* Не следует смешивать с материальным резервом. См.: Федеральный закон «О государственном материальном резерве» от 29 декабря 1994 г. // СЗ РФ. 1995. № 1.Ст.3;1998.№ 7.Ст.798.

** СЗ РФ. 1997. №25. Ст. 3501.

В децентрализованном порядке образуются страховые фонды самими хозяйствующими субъектами. Фонды самострахования образуются для возмещения локального ущерба и ликвидации не­предусмотренных убытков. Создание таких фондов осуществляет­ся предприятиями в добровольном порядке, иногда — в обязатель­ном. Так, в соответствии с законодательством обязательные резервные (страховые) фонды должны образовывать кредитные и страховые учреждения всех форм собственности.

Эти фонды используются хозяйствующими субъектами децент­рализованно. На эти отношения, как и на социальное страхование, нормы Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» не распространяются.

4.2.2. Виды страхования. Обязательное страхование

Страхование (в собственном смысле) в 1зависимости от объекта* страхования подразделяется на две основные отрасли — имущественное страхование и личное страхование. Объектом имущест­вевенного страхования являются имущественные интересы, связанные с владением, пользованием и распоряжением имуществом. ГК РФ относит к имущественному страхованию и страхование ответ­ственности (ст. 929, 931, 932). В этом случае, в соответствии со ст. 4 Закона РФ «Об организации страхового дела в Российской Федерации» объектом страхования (ответственности) выступают имущественные интересы, связанные с возмещением страховате­лем вреда, причиненного им личности или имуществу физическо­го лица, а также вреда, причиненного юридическому лицу.

Объектом личного страхования выступают личные блага граж­данина, связанные с его жизнью, здоровьем, трудоспособностью. При личном страховании объектом страхования могут быть как имущественные интересы, связанные с жизнью, здоровьем и пр. самого страхователя, так и интересы, связанные с жизнью, здоро­вьем и пр. застрахованного лица, т.е. лица, в пользу которого стра­ховщик заключает со страхователем договор.

Закон РФ «Об организации страхового дела в Российской Феде­рации», как и ГК РФ (ст. 927), предусматривает две формы стра­хования: добровольную и обязательную. Первая осуществляется на основе договора между страхователем и страховщиком. Общие условия и порядок проведения добровольного страхования уста­навливаются на основе законодательства. Конкретные же условия страхования устанавливаются при заключении отдельно взятого договора страхования. Порядок его заключения, исполнения и расторжения регулируется гражданским правом. Однако некото­рые вопросы, в частности касающиеся порядка формирования и использования резерва предупредительных мероприятий по добровольным видам страхования, регулируются также и норма­ми финансового права.**

gt;lt;/emphasisgt;

* В некоторых учебниках этот критерий классификации называется «предметом страхования» (см. например: Советская финансовое право М.,1982. С. 274. )

** См., например: Примерное положение о резерве предупредительных меро­приятий по добровольным видам страхования, утв. Росстрахнадзором18 января 1995 г.//Экономика и жизнь. 1995. № 5. С. 15.

Обязательным является страхование, осуществляемое в силу закона. Оно может выступать в виде: обязательного государственного страхования, осуществляемого за счет средств бюджета, и обязательного страхования, осуществляемого за счет средств самих страхователей.

И имущественное, и личное страхование могут выступать как в форме добровольного, так и обязательного страхования.

Гражданским законодательством (гл. 48 ГК РФ) определены общие правила осуществления обязательного страхования. В част­ности, установлено, что к обязательному страхованию (в силу за­кона) может относиться: во-первых, страхование жизни, здоровья, имущества других (третьих) лиц, определенных в законе на случай причинения им вреда, и во-вторых, страхование риска своей ответ­ственности, которая может наступить вследствие причинения вреда жизни, здоровью или имуществу других (третьих) или нару­шения договоров с другими лицами. Однако обязательное страхо­вание собственной жизни или здоровья, в соответствии с п. 2 ст. 935 ГК РФ, не может быть возложено законом на гражданина.

Виды, условия и порядок проведения обязательного страхова­ния определяются соответствующими нормативными финансово-правовыми актами.

В соответствии с Указом Президента РФ «Об основных направ­лениях государственной политики в сфере обязательного страхо­вания» от 6 апреля 1994 г. Правительству РФ поручено разрабо­тать проект Закона «Об основах проведения обязательного страхо­вания в Российской Федерации», где будет определено его поня­тие, а также общие (в том числе — и обязательного государствен­ного страхования) цели, задачи, принципы и условия проведения страхования в этой форме.

Однако до настоящего времени такой закон не принят, хотя он уже неоднократно обсуждался Федеральным Собранием РФ. При разработке проектов законов по вопросам обязательного страхова­ния в соответствии с основными направлениями государственной политики в этой сфере должны обеспечиваться:

а) первоочередное правовое урегулирование видов обязательно­го страхования, направленных на защиту гарантированных Кон­ституцией РФ прав и свобод гражданина;

б) подтверждение проведения в Российской Федерации основ­ных видов обязательного личного и имущественного страхования, установленных законодательными актами России и бывшего Союза ССР в части, не противоречащей Закону РФ «Об организа­ции страхового дела в Российской Федерации»;

в) сохранение, а при необходимости — увеличение установлен­ных страховых сумм по видам обязательного личного страхо­вания;

г) единство основных положений порядка и условий проведе­ния обязательного страхования в Российской Федерации.*

gt;lt;/emphasisgt;

* САПП. 1994. № 15. Ст. 1174.

1 октября 1998 г. Правительством РФ принято постановление № 1139 «Об основных направлениях развития национальной сис­темы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах,* где дан анализ современному состоянию национальной системы стра­хования, определены основные цели и задачи в этой сфере. Так, к важнейшим задачам развития национальной системы страхова­ния отнесены: во-первых, обеспечение надежности и финансовой устойчивости системы страхования. В связи с этим установлено, что одним из приоритетных направлений деятельности страховых организаций является повышение минимального размера уставно­го капитала и его формирование за счет денежных средств, а также подготовка кадров страховщиков и развитие страховой науки; во-вторых, ключевым моментом развития системы страхования яв­ляется проведение активной структурной политики на рынке страховых услуг, заключающейся в оптимизации пропорций в соотно­шении добровольных и обязательных видов страхования, не до­пуская необоснованного и неупорядоченного введения новых видов обязательного страхования; и, наконец, в-третьих, к основ­ным задачам в области страхования отнесено повышение эффек­тивности методов государственного контроля страхового сектора экономики, предполагающее создание нормативных и организа­ционных основ страхового надзора в РФ, разработку процедур фи­нансового оздоровления страховых организаций, определение спе­циальных требований к страховым организациям, совершенство­вание условий лицензирования страховой деятельности и работы по подбору руководящих кадров, а также создание дифференциро­ванной системы санкций, за нарушение страховыми организация­ми финансового и иного законодательства.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. № 10. Ст. 4968.

Особенности правоотношений, возникающих при обязатель­ном страховании, позволяют отнести их к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом. Так, характерными чертами страховых правоотношений по обязательному страхованию, как и финансовых правоотношений, являются: во-первых, установле­ние государством видов, порядка и условий обязательного страхо­вания, осуществляемого за счет средств самих страхователей, на­личие государственного контроля (надзора) в этой сфере либо не­посредственное участие государства (уполномоченного им органа) в качестве обязательного субъекта отношений по обязательному государственному страхованию; во-вторых, применение при регу­лировании возникновения, изменения и прекращения этих право­отношений императивного метода (метода государственно-власт­ных велений).

Прежде чем перейти к рассмотрению действующих в РФ видов обязательного страхования, следует заметить, что в соответствии с п. 3.2 «Основных направлений развития национальной системы страхования в Российской Федерации в 1998—2000 годах» поста­новлено к числу важнейших видов обязательного страхования в целях соотнесения их (видов) с основными целями социально-эко­номического развития страны, отнести обязательное страхование ответственности владельцев транспортных средств, работодате­лей, отдельных категорий производителей продукции, работ и услуг (в том числе оценщики, регистраторы); ряд программ обяза­тельного государственного страхования (страхование военнослу­жащих, государственных служащих, государственного имущест­ва). При этом поставлена задача — в сжатые сроки на основе феде­рального закона регламентировать порядок осуществления уже введенных видов обязательного страхования (на сегодняшний день их число превышает 40), пересмотреть либо отменить ряд действующих нормативных актов, устанавливающих виды обяза­тельного страхования.

Рассмотрим более подробно основные виды обязательного госу­дарственного страхования, действующие в Российской Феде­рации.

До вступления в силу в марте 1996 г. ч. 2 ГК РФ было преду­смотрено обязательное страхование принадлежащего гражданам имущества,* поименованного в законодательстве. К имуществу, подлежащему обязательному страхованию, относилось: находящиеся в собственности граждан строения (жилые дома, садовые домики, дачи, хозяйственные постройки), а также животные (крупный рогатый скот, лошади и верблюды).

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 2 октября 1981 г.//ВВС. 1981. №40. Ст. 111.

Обязательное страхование строений проводилось на случай их уничтожения или повреждения в результате пожара, взрыва, удара молнии, наводнения, землетрясения, бури, урагана, цуна­ми, ливня, обвала, оползня, паводка, селя, выхода подпочвенных вод, необычных для данной местности, продолжительных дождей и обильного снегопада, аварии отопительной системы, водопровод­ной и канализационной сетей, а также когда для прекращения распространения пожара или в связи с внезапной угрозой какого-либо стихийного бедствия было необходимо разобрать строения или перенести их на другое место. При этом не подлежали обяза­тельному страхованию ветхие строения, если они не использова­лись для каких-либо хозяйственных нужд, а также строения, при­надлежащие гражданам, место пребывания которых неизвестно. Исчисление стоимости (оценки) строений для целей обязательного страхования производилось по оценочным нормам с учетом износа строений. В сельской местности эта оценка производилась органа­ми страхования, а в городской местности — органами коммуналь­ного хозяйства.

Обязательное страхование животных проводилось на случай их гибели в результате болезней, несчастных случаев и стихийных бедствий, а также вынужденного убоя. Стоимость животных опре­делялась по средним ценам на соответствующей территории в за­висимости от вида и возрастной группы.

Размер страховых взносов устанавливался страховщиком.

В настоящее время страхование имущества и животных осу­ществляется на основе добровольного страхования. Однако, с уче­том постановления Правительства РФ от 1 октября 1998 г., одоб­рившего «Основные направления развития национальной системы страхования Российской Федерации в 1998—2000 годах», в целях освобождения бюджета от расходов на возмещение убытков при наступлении страховых случаев, как это предусматривается основ­ной позицией страхования в странах с развитой рыночной эконо­микой и с учетом международной практики страховой деятельнос­ти, страхование строений, а в определенных случаях и животных, должно быть вновь отнесено законодателем к обязательному виду страхования (за счет средств страхователя).

Разновидностью обязательного страхования имущества, уста­новленного Федеральным законом «О пожарной безопасности», является противопожарное страхование имущества, находящегося в ведении, пользовании либо распоряжении предприятий (в том числе иностранных юридических лиц), осуществляющих на тер­ритории России предпринимательскую деятельность, за счет средств названных предприятий.

Обязательное страхование может быть не толькоимуществен­ным, но и личным, а также платным и бесплатным.

Основным видом обязательного личного страхования является обязательное личное страхование пассажиров, осуществляемое на основании Указа Президента РФ «Об обязательном личном страховании пассажиров»* от 7 июля 1992 г. (в редакции Указа Президента РФ от 6 апреля 1994 г.).** В Российской Федерации за счет взносов страхователей осуществляется страхование от не­счастных случаев пассажиров воздушного, железнодорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта, а также туристов и экскурсантов, совершающих междугородные экскурсии по линии туристическо-экскурсионных организаций на время поездки или полета.

gt;lt;/emphasisgt;

* САПП. 1992. № 2. Ст. 35.

** САПП. 1992. №2. Ст. 35; 1994. №15. Ст. 1174; СЗ РФ. 1998. №30. Ст. 3757.

Обязательное страхование не распространяется на пассажи­ров: всех видов транспорта международных сообщений; железно­дорожного, морского, внутреннего водного и автомобильного транспорта пригородного сообщения; морского и внутреннего вод­ного транспорта внутригородского сообщения и переправ, а также автомобильного транспорта на городских маршрутах.

Размеры страхового тарифа по обязательному личному страхо­ванию пассажиров (туристов, экскурсантов) устанавливаются страховщиками по согласованию с Министерством транспорта РФ либо Министерством путей сообщения РФ и утверждаются феде­ральным органом исполнительной власти по надзору за страховой деятельностью.* Сумма страхового платежа включается в стои­мость билета (путевки) и взимается с пассажира (туриста, экскур­санта) транспортной организацией независимо от ее организацион­но-правовой формы собственности. Обязательное страхование может быть и бесплатным: так, пассажиры (туристы, экскурсан­ты), пользующиеся правом бесплатного проезда в Российской Федерации, подлежат обязательному страхованию без уплаты ими страхового взноса.

gt;lt;/emphasisgt;

* В таком же порядке происходит и само формирование резервных фондов. См., например, действующее Положение о порядке формирования и использования резерва предупредительных мероприятий по обязательному личному страхованию пассажиров, перевозимых автомобильным транспортом в международном сообще­нии от 16 января 1995г., утв. руководителем Росстрахнадзора и директором Депар­тамента автомобильного транспорта (Экономическая газета. 1995. № 5).

Страховая сумма по обязательному личному страхованию пас­сажиров установлена в размере 120 установленных законом на дату приобретения проездных документов минимальных размеров

оплаты труда. В случае смерти застрахованного лица эта сумма выплачивается полностью, при получении же травмы выплачива­ется часть суммы, соответствующая степени тяжести.

Обязательное личное страхование пассажиров осуществляется путем заключения договоров между соответствующими транс­портными, транспортно-экспедиторскими предприятиями и стра­ховщиками. Страховщики для осуществления названного вида страхования обязаны получить лицензию в порядке, предусмот­ренном действующим законодательством — т.е. в Министерстве финансовРФ.*

gt;lt;/emphasisgt;

* О страховании пассажиров железнодорожного транспорта и воздушных судов см. также ст. 1 Федерального закона «О федеральном железнодорожном транспорте» от 25 августа 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3505; ст. 133 ВК РФ // СЗ РФ. 1997. №6. Ст. 711.

Бесплатное обязательное страхование предусмотрено и в неко­торых других случаях. Так, в соответствии со ст. 19 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» от 11 марта 1992 г. обязательному страхованию за счет средств соответствующего предприятия (объединения) на слу­чай гибели, получения увечья или иного повреждения здоровья в связи с осуществлением сыскных и охранных действий подлежат граждане, занимающиеся частной детективной и охранной дея­тельностью, работающие по найму.*

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1992. №17. Ст. 888.

Обязательное страхование, предусмотренное законодательст­вом, может осуществляться: во-первых, без заключения специаль­ного отдельного договора страхования между страховщиком и страхователем и, во-вторых, в форме обязательного заключения договора страхования со страховой компанией.

Примером обязательного вида страхования, заключаемого без оформления специального договора, а лишь путем внесения (упла­ты) страхового платежа является обязательное личное страхова­ние пассажиров, когда застрахованные лица (пассажиры, турис­ты, экскурсанты) не заключают индивидуальных договоровсостраховщиком (страховой компанией). Аналогично осуществля­лось и обязательное страхование строений и животных. В этом слу­чае страховщик лишь осуществлял принудительный сбор страхо­вых премий.

Без заключения договора, непосредственно на основании закона длительное время осуществлялось обязательное государственное страхование военнослужащих Минобороны России и МВД России, хотя инструкции о порядке его осуществления подлежали согласо­ванию между этими министерствами, выступающими в роли стра­хователей, и организациями, которые осуществляли страхование, т.е. страховщиками.* Однако более распространенным является второй вариант осуществления обязательного страхования — с за­ключением индивидуальных договоров страхования.

Обязательное заключение договоров страхования предусмотре­но законом в ряде случаев. К ним относятся:

Во-первых, страхование определенных видов деятельности. Это страхование предусмотрено в целях гарантий возмещения страхователями возможного ущерба в случае причинения его тре­тьим лицам в процессе деятельности страхователя. К ним относят­ся, например, нотариусы, занимающиеся частной практикой. Пос­ледние обязаны заключить договор страхования своей деятельнос­ти.** Аналогичные обязанности возложены на таможенного броке­ра и таможенного перевозчика.***

gt;lt;/emphasisgt;

* БНА. 1993. № 9; 1998. № 34. С. 3. Сейчас предусмотрено заключение таких договоров страхователем и страховщиком в пользу третьего лица (СЗ РФ. 1998. № 30. Ст. 3613).

** См.: ст. 18 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате // ВВС. 1993. №10. Ст. 357.

*** См.: ст. 158, 165 ТК РФ//ВВС. 1993. №31.

Во-вторых, предусмотрено обязательное заключение договоров страхования в пользу других лиц. Эти договоры заключаются на случай причинения ущерба самим страхователем либо третьими лицами, но в процессе использования страхователями трудовых и иных навыков, а также личных благ застрахованных лиц. Так, в соответствии со ст. 8 Закона РФ «О донорстве крови и ее компонен­тов» от 9 июня 1993 г.* обязательному страхованию за счет средств службы крови подлежит донор на случай заражения его инфекци­онными заболеваниями при выполнении им донорской функции. В соответствии с Законом РФ «О космической деятельности»** от 20 августа 1993 г. (ст. 25) в редакции Федерального закона от 29 ноября 1996 г. организации и граждане, которые используют (эксплуатируют) космическую технику или по заказу которых осу­ществляются создание и использование (эксплуатация) космичес­кой техники, производят обязательное страхование жизни и здо­ровья космонавтов, работников объектов космической инфраструктуры, а также ответственности за вред, причиненный жизни, здоровью или имуществу других лиц, в порядке и на условиях, которые установлены законом. Воздушным кодексом РФ преду­смотрено обязательное страхование жизни и здоровья членов эки­пажа воздушного судна при исполнении ими служебных обязан­ностей (ст. 132). Федеральным законом «О федеральном железно­дорожном транспорте» предусмотрено обязательное страхование отдельных категорий работников (например выполняющих кон­трольно-инспекционные функции в поездах).

В-третьих, законодательством предусмотрено обязательное страхование некоторых культурных ценностей и иного имущест­ва. Так, при временном вывозе культурных ценностей государст­венными хранилищами (музеями, архивами и т.п.) к заявлению о временном вывозе культурных ценностей в соответствии со ст. 30 Закона РФ «О вывозе и ввозе культурных ценностей» от 15 апреля 1993 г.*** должен быть приложен документ, подтверждающий ком­мерческое страхование временно вывозимых ценностей с обеспече­нием всех случаев страховых рисков, либо документ о государст­венной гарантии финансового покрытия всех рисков, предостав­ленный страной, принимающей культурные ценности.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1993. №28. Ст. 1064.

** Российская газета. 1993. 6 окт.; СЗ РФ. 1996. № 50. Ст. 5609.

*** ВВС. 1993. №20. Ст. 718.

Обязанность страховать за свой счет имущество, оставленное в качестве залога, возложена в соответствии с Законом РФ «О зало­ге» от 29 мая 1992 г. на залогодателя при залоге с оставлением имущества у залогодателя, если иное не предусмотрено договором о залоге.* В соответствии со ст. 50 этого же Закона «при закладе залогодатель, если иное не предусмотрено договором, обязан… за­страховать предмет заклада на его полную стоимость за счет и ,в интересах залогодателя».

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: ст. 38 Закона РФ «О залоге» //ВВС. 1992. № 23. Ст. 38.

Действующим законодательством предусмотрен также широ­кий перечень случаев обязательного страхования организациями своей ответственности, если они являются владельцами либо поль­зователями особо опасных механизмов или объектов. Например, 21 июля 1997 г. были приняты два Федеральных закона «О про­мышленной безопасности производственных объектов» и «О безо­пасности гидротехнических сооружений», установивших обяза­тельное страхование гражданской ответственности в случае при­чинения вреда жизни, здоровью или имуществу юридических и физических лиц в результате деятельности по эксплуатации на­званных объектов.*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1997. № 30. Ст. 3588, 3589.

В отличие от правоотношений по обязательному страхованию в отношениях по обязательному государственному страхованию . одной из сторон всегда выступает государство или уполномочен­ный им орган и страхование осуществляется (для застрахованного) бесплатно — за счет средств бюджета.

Правоотношения по обязательному государственному страхо­ванию в связи с этим в большей своей части относятся к кругу правоотношений, регулируемых финансовым правом.

Законодательством предусмотрено как обязательное личное го­сударственное страхование, так и обязательное имущественное государственное страхование. Перечень случаев обязательного личного страхования, установленный в законодательных актах РФ, более широк по сравнению с обязательным имущественным страхованием.

Обязательное государственное страхование, помимо общей классификации на личное и имущественное, можно подразде­лить на:

а) установленное для лиц, находящихся на государственной

службе;

б) установленное для лиц, пострадавших от радиационных ава­рий на объектах гражданского и военного назначения, от экологи­ческих и иных чрезвычайных катастроф;

в) установленное для лиц, занятых медицинскими и иными научными исследованиями в области вирусологии, оказанием медицинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных

работ.

Общие положения о гарантиях государственного страхования

государственного служащего закреплены в Федеральном законе «Об основах государственной службы РФ» от 31 тюля 1995 г.* (дей­ствует с изменениями от 18 февраля 1999 г.). Положении о феде­ральной государственной службе, утвержденном Указом Прези­дента РФ от 22 декабря 1993 г., действующего с изменениями** . В соответствии с законодательством государственному служаще­му гарантируется «обязательное государственное страхование на случай смерти, причинения ущерба здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных полномочий, а также потери трудо­способности в период прохождения государственной службы или после ее прекращения,но наступившие в результате выполнения служебных обязанностей».

gt;lt;/emphasisgt;

*СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990; 1999. № 8. Ст. 974.

** САПП. 1993. №52. Ст. 5073; СЗ РФ. 1994. ст.76; 1995. №3. Ст. 174;

№33.Ст.3358.

Гражданский кодекс РФ (ст. 969) закрепил положение о том, что обязательное государственное страхование жизни, здоровья и имущества может быть установлено для определенных категорий государственных служащих в целях обеспечения социальных ин­тересов граждан и государства. Однако само понятие государствен­ных служащих в ГК РФ не уточнено. Анализ Федерального закона «Об основах государственной службы», а также анализ действую­щих в России форм и видов обязательного государственного стра­хования позволяют сделать вывод о том, что эти понятия неодно­значны. Закон «Об основах государственной службы» в ст. 15 гла­сит, что обязательному государственному страхованию подлежат все (а не отдельные категории — как это установлено в ст. 969 ГК РФ) государственные служащие, подпадающие под действие дан­ного Закона. Указанное противоречие должно быть устранено за­конодателем и в ГК РФ должны быть внесены соответствующие изменения. Это связано также и с тем, что в Российской Федерации действует ряд нормативных актов, предусматривающих обяза­тельное государственное страхование лиц, которые хотя и нахо­дятся на службе у государства (работают по найму в государствен­ных организациях), но не являются государственными служащи­ми в смысле названного закона.

В настоящее время установлено государственное обязательное личное страхование для всех работников и сотрудников государ­ственных налоговых инспекций* и налоговой полиции,** всех со­трудников милиции*** и приравненных к ним работников Государ­ственной фельдъегерской службы РФ при Министерстве связи РФ, прокурорских работников,**** судей,***** всех сотрудников кадрового со­става органов внешней разведки,****** всех военнослужащих внутренних войск,******* сотрудников, военнослужащих и работников Государ­ственной противопожарной службы,******** а также военнослужащих и граждан, призванных на военные сборы********* и некоторых других лиц.

gt;lt;/emphasisgt;

* Статья 16 Закона РСФСР «О государственной налоговой службе РСФСР»от21 марта 1991 г. с изм. на 8 июля 1999 г.//ВВС. 1991. № 15. Ст. 492.

** Статья 16 Закона РФ «О федеральных органах налоговой полиции» от 24 июня 1993 г. в ред. Федерального закона от 17 декабря 1995 г. // ВВС. 1993. № 29. Ст. 1114; СЗ РФ. 1995. № 51. Ст. 4973.

*** Статья 29 Закона РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с изм. и доп. на 31 марта 1999 г. // ВВС. 1991. № 16. Ст. 503; СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2964; 1999. № 14. Ст. 16.66.

**** Статья 45 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» // ВВС. 1992. № 8. Ст. 366; СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878.

***** Статья 20 Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации» // ВВС. 1992. № 30. Ст. 1792; СЗ РФ 1995 № 26. Ст. 2399.

****** Статья 22 Федерального закона «О внешней разведке» от 10 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143.

******* Статья 43 Федерального закона «О внутренних войсках Министерства внут­ренних дел Российской Федерации» от 6 февраля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 6. Ст.711.

******** Статья 9 Федерального закона «О пожарной безопасности» от 21 сентября 1994 г. // СЗ РФ. 1994. № 35. Ст. 3649; 1995. № 35. Ст. 3503; 1996. № 17. Ст. 1911;

1998. №4. Ст. 430.

********* Статья 18 Федерального закона «О статусе военнослужащих» от 27 мая 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 22. Ст. 2331.

Подлежат обязательному государственному личному страхова­нию работники органов, осуществляющих приватизацию,* а также должностные лица таможенных органов РФ.** На должност­ных лиц органов, осуществляющих оперативно-розыскную дея­тельность, распространяются гарантии правовой и социальной за­щиты сотрудников тех органов, в штаты которых они входят.***

gt;lt;/emphasisgt;

* Пункт 16.1 Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации. Утв. Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. // САПП. 1994. № 1. Ст. 2; СЗ РФ. 1996. № 12. Ст. 1064;

1997.№ 30.Ст.3608; № 41.Ст. 4676; 1998. № 29.Ст.3538.

** Статья 431 Таможенного кодекса РФ; ст. 42 Федерального закона «О службе в таможенных органах Российской Федерации» от 21 июля 1997 г. // СЗ РФ. 1997. № 30.Ст.3586.

*** См.: ст. 16,18 Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности в Российской Федерации».

Страховыми случаями при обязательном государственном лич­ном страховании являются:

а) для лиц гражданских специальностей — судей, прокурор­ских работников, работников органов, осуществляющих привати­зацию, и др. — гибель (смерть) застрахованного лица, причинение телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих (либо не исключающих) возможность заниматься в дальнейшем профессиональной деятельностью;

б) для военнослужащих и приравненных к ним лиц — гибель (смерть), увечье (ранение, контузии, травмы) или заболевание, по­лученные в период прохождения ими военной (иной приравнен­ной) службы или военных сборов и некоторые другие.

Законодательство устанавливает различные размеры, выплат по обязательному личному государственному страхованию приме­нительно для каждой группы застрахованных лиц.

Рассмотрим более подробно случаи и размеры выплат по обяза­тельному государственному страхованию судей, работников про­куратуры, сотрудников милиции и военнослужащих.

В соответствии с Законом РФ «О статусе судей в Российской Федерации» в редакции Федерального закона от 21 июня 1995 г.* (ст. 20) страховые суммы выплачиваются в случаях гибели (смер­ти) судьи в период работы либо после увольнения с должности, если она наступила вследствие телесных повреждений или иного повреждения здоровья — его наследникам в размере пятнадцати­летней заработной платы судьи.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1995. № 26. Ст. 2399; см. также: Федеральный закон «О государст­венной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» (СЗ РФ. 1995. № 17. Ст. 1455; 1998. № 30. Ст. 6313; 1999. № 2. Ст. 238).

При причинении судье увечья или иного повреждения здоро­вья, исключающих дальнейшую возможность заниматься профес­сиональной деятельностью, страховая сумма выплачивается в раз­мере трехлетней заработной платы судьи, а в случаях причинения телесных повреждений или иного повреждения здоровья, не по­влекших стойкой утраты трудоспособности, которые бы исключа­ли дальнейшую возможность заниматься профессиональной дея­тельностью, — в размере годовой заработной платы судьи.

В случае причинения судье увечья или иного повреждения здо­ровья, исключающих дальнейшую возможность заниматься про­фессиональной деятельностью, ему ежемесячно выплачивается возмещение в виде заработной платы занимающего соответствую­щую должность судьи.

При этом пенсия по инвалидности, назначенная судье в связи с увечьем, а равно другие виды пенсий, назначенные как до, так и после увечья, в счет возмещения вреда не засчитываются. Также не засчитываются в счет возмещения вреда заработок, получаемый потерпевшим судьей после увечья, а также выплаты, полученные им по обязательному государственному страхованию.

В случае гибели (смерти) судьи нетрудоспособным членам его семьи, находящимся на его иждивении, ежемесячно выплачивает­ся возмещение в размере заработной платы занимающего соответ­ствующую должность судьи за вычетом доли, приходившейся на самого судью, без зачета выплат по обязательному государственному страхованию, пенсии по случаю потери кормильца, а равно иных пенсий, заработков, стипендий и других доходов.

Указанный порядок выплаты применяется и в случае гибели (смерти) пребывавшего в отставке судьи, членам семьи которого, находившимся на его иждивении, ежемесячно выплачивается воз­мещение исходя из размера назначенного судье пожизненного со­держания.

Ущерб, причиненный уничтожением или повреждением иму­щества, принадлежащего судье или членам его семьи, подлежит возмещению ему или членам его семьи в полном объеме.

Порядок и условия осуществления государственного обязатель­ного страхования работников органов прокуратуры (прокуроров и следователей) определяются Федеральным законом «О Прокура­туре Российской Федерации» в редакции Федерального законаот 17 ноября 1995 г. с изм. от 10 февраля 1999 г. (ст. 45).

Прокуроры и следователи подлежат обязательному государст­венному личному страхованию так же, как и судьи, за счет средств федерального бюджета на сумму, равную 180-кратному размеру их среднемесячного денежного содержания (т.е. их трехлетнему зара­ботку). Органы государственного страхования выплачивают стра­ховые суммы в случаях: гибели (смерти) прокурора или следовате­ля в период работы либо после увольнения, если она наступила вследствие причинения телесных повреждений или иного вреда здоровью в связи с их служебной деятельностью, — их наследни­кам в размере, равном 180-кратному размеру среднемесячного де­нежного содержания прокурора или следователя; в случае причи­нения телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключа­ющих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью,— в размере, равном 36-кратному размеру их сред­немесячного денежного содержания; и, наконец, в случае причи­нения телесных повреждений или иного вреда здоровью, не по­влекшем стойкой утраты трудоспособности, не повлиявшем на способность заниматься в дальнейшем профессиональной деятель­ностью, — в размере, равном 12-кратному размеру их среднеме­сячного денежного содержания.

В случае причинения прокурору или следователю в связи с их служебной деятельностью телесных повреждений или иного вреда здоровью, исключающих дальнейшую возможность заниматься профессиональной деятельностью, им ежемесячно выплачивается компенсация в виде разницы между их среднемесячным денеж­ным содержанием и назначенной в связи с этим пенсией без учета суммы выплат, полученных по обязательному государственному личному страхованию.

В соответствии с Законом РФ «О милиции» от 18 апреля 1991 г. с изменениями и дополнениями, включая 31 марта 1999 г. все сотрудники милиции, как и судьи и прокуроры, подлежат обяза­тельному государственному личному страхованию за счет средств соответствующих бюджетов, а также средств, поступающих в спе­циальные фонды на основании договоров от организаций.

В случае гибели сотрудника милиции в связи с осуществлением служебной деятельности либо его смерти до истечения одного года после увольнения со службы вследствие ранения (контузии), забо­левания, полученных в период прохождения службы, семье погиб­шего (умершего) и его иждивенцам выплачивается единовремен­ное пособие в размере 10-летнего денежного содержания погибше­го (умершего) из средств соответствующего бюджета с последую­щим взысканием этой суммы с виновных лиц.

При получении сотрудником милиции в связи с осуществлени­ем служебной деятельности телесных повреждений, исключаю­щих для него возможность дальнейшего прохождения службы, ему выплачивается единовременное пособие в размере 5-летнего денежного содержания из средств соответствующего бюджета.

В случае причинения увечья или иного повреждения здоровью сотруднику милиции в связи с осуществлением им служебной де­ятельности денежная компенсация в размере, превышающем сумму назначенной пенсии по указанным в настоящей статье осно­ваниям, выплачивается за счет средств соответствующего бюджета либо средств министерств, ведомств, предприятий, учреждений, организаций, заключивших с милицией договоры.

Ущерб, причиненный имуществу сотрудника милиции или его близким в связи со служебной деятельностью сотрудника мили­ции, возмещается в полном объеме из средств соответствующего бюджета с последующим взысканием этой суммы с виновных лиц (ст. 29 Закона РФ «О милиции»),

С 1 июля 1998 г. введен в действие Федеральный закон «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Рос­сийской Федерации, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы и сотрудников федеральных органов на­логовой полиции» от 28 марта 1998 г. в ред. Федерального закона от 21 июля 1998 г., которым впервые комплексно урегулированы условия и порядок осуществления обязательного государственно­го страхования жизни и здоровья военнослужащих и приравнен­ных к ним в обязательном государственном страховании лиц.

Страхователями в данном случае являются федеральные орга­ны исполнительной власти, в которых законодательством РФ предусмотрены военная служба, служба, военные сборы.

Застрахованными лицами являются военнослужащие и при­равненные к ним в обязательном государственном страховании лица.

Закон выделяет и такую категорию лицкак «выгодоприобретатели», к которым в данном случае относятся, помимо застрахован­ных лиц, в случае гибели (смерти) застрахованного лица супруг застрахованного лица, его родители (усыновители) либо дедушка и бабушка — при условии отсутствия у него родителей, если они воспитывали или содержали его не менее трех лет, отчим и мачеха — если они воспитывали его не менее пяти лет, несовершенно­летние дети, а также совершеннолетние дети, если они стали инва­лидами до достижения 18 лет, а также обучающиеся в образова­тельных учреждениях до окончания обучения или до достижения ими 23 лет, подопечные застрахованного лица.

Страховщиками в данном случае могут быть страховые органи­зации, избранные на конкурсной основе, имеющие лицензиинаосуществление обязательного государственного страхования и за­ключившие со страхователями договоры обязательного государст­венного страхования.

Законодатель установил особый порядок лицензирования дея­тельности названных страховщиков и дополнительные меры кон­троля за их деятельностью.

Так, лицензии выдаются страховым организациям федераль­ным органом по надзору за страховой деятельностью лишь при условии их соответствия установленным законом требованиям по защите государственной тайны.

При этом к деятельности по обязательному государственному страхованию не допускаются страховые организации, уставный капитал которых сформирован с участием иностранных инвести­ций. Эти организации должны иметь практический опыт работы в области личного страхования не менее одного года и подтвержденные показатели финансовой надежности, гарантирующие финан­совую обеспеченность взятых на ответственность страховых обяза­тельств.

Кроме того, за деятельностью страховщиков устанавливается дополнительный контроль, осуществляемый наблюдательными советами (комитетами), состоящими из полномочных представи­телей страхователей и страховщиков.

Законом закреплены виды страховых случаев, при которых вы­плачивается страховое возмещение и определены размеры страхо­вых сумм.

Так, в случае гибели (смерти) застрахованного лица в период прохождения военной службы, службы, военных сборов, либо до истечения одного года после увольнения с военной службы, со службы, после окончания военных сборов вслед­ствие увечья (ранения, травмы, контузии) или заболевания, полученных в период

прохождения военной службы, службы, военных сборов, выплачивается 25 окла­дов каждому выгодоприобретателю.

В случае установления застрахованному лицу инвалидности I группы ему вы­плачивается 75 окладов, II группы — 50 и III группы – 25 окладов.

В случае получения тяжелого увечья (ранения, травмы, контузии) выплачива­ется 10 окладов, а легкого — 5 окладов.

В случае же досрочного увольнения в связи с признанием ко­миссией ограниченно годными к военной службе вследствие уве­чья или заболевания, полученных в период прохождения военной службы, — 5 окладов.

Отметим, что законодатель впервые в данном законе закрепил понятие и содержание договора обязательного государственного страхования, указав, что он заключается между страхователем и страховщиком в пользу третьего лица — застрахованного лица (выгодоприобретателя) в письменной форме на один календарный год. Порядок пролонгации договора оговаривается при его заклю­чении.

Законом установлена дополнительная ответственность страхо­вателя за невыполнение обязанностей по государственному стра­хованию. Это связано с особым (императивным) методом регули­рования страховых отношений при обязательном государственном страховании.

В случае незаключения либо заключения страхователем до­говора на условиях, ухудшающих положение застрахованного лица, при наступлении страхового случая он несет ответст­венность на тех же условиях, на каких должна быть выплачена страховая сумма при надлежащем государственном страхо­вании.

Размер страхового тарифа по обязательному государственному страхованию определяется страховщиком по согласованию со страхователем и федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой государственной финансовой и бюджетной политики.

Источники выплат страховых возмещений устанавливаются законодателем для каждой группы застрахованных лиц.

Так, обязательное страхование военнослужащих осуществля­ется за счет средств, выделяемых страхователям на эти цели из соответствующих бюджетов, а страхование прикомандированных лиц — за счет средств, выделяемых на эти цели соответствующим федеральным органом исполнительной власти, от которого они прикомандированы.

Сотрудники милиции страхуются за счет средств соответствую­щих бюджетов, т.е. за счет федерального бюджета, бюджетов субъ­ектов РФ, местных бюджетов (в зависимости от источника финан­сирования соответствующего подразделения милиции), а также средств, поступающих в организации на основании договоров, за­ключенных в установленном порядке.

Обязательное государственное страхование жизни и здоровья судей и прокурорских работников осуществляется за счет средств федерального бюджета; работников органов, осуществляющих приватизацию, — за счет средств бюджетов всех уровней и доходов от приватизации.

Помимо обязательного государственного личного страхова­ния для судей, сотрудников милиции, сотрудников налоговой полиции, органов, осуществляющих приватизацию, а также военнослужащих (кроме призванных на военные сборы) уста­новлено и обязательное государственное имущественное стра­хование.

Страховым случаем по данному виду государственного страхо­вания является причинение ущерба уничтожением или поврежде­нием имущества, принадлежащего застрахованному лицу или чле­нам его семьи, в связи с осуществлением служебной деятельности. Ущерб подлежит возмещению в полном объеме из средств соответ­ствующего бюджета — бюджета, из которого по действующему за­конодательству производится возмещение по обязательному госу­дарственному личному страхованию.

Основанием для отказа в выплате страховых сумм лицам, под­лежащим обязательному государственному личному и имущест­венному страхованию, является только приговор или постановле­ние суда в отношении лица, признанного виновным в гибели (смер­ти) застрахованных лиц, причинении им телесных повреждений либо уничтожения (повреждения) их имущества, которым уста­новлено, что эти события не связаны с их служебной деятельнос­тью. Военнослужащим, сотрудникам налоговой полиции страхо­вая сумма не будет выплачиваться если страховой случай: а) насту­пил вследствие совершения застрахованным лицом деяния, при­знанного судом общественно опасным; б) находится в установлен­ной судом прямой причинной связи с алкогольным, наркотичес­ким или токсическим опьянением застрахованного лица; в) явля­ется результатом доказанного судом умышленного причинения за­страхованным лицом вреда своему здоровью или самоубийства за­страхованного лица (за исключением случая, если смерть послед­него наступила вследствие самоубийства и к этому времени застра­хованное лицо находилось на военной службе, службе не менее двух лет).

В соответствии с приведенной выше классификацией обяза­тельного государственного страхования можно выделить также обязательное государственное страхование лиц, пострадавших от радиационных аварий на объектах гражданского и военного на­значения, экологических и иных катастроф.

Так, в соответствии с Законом РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катас­трофы на Чернобыльской АЭС»* все граждане Российской Федера­ции, подвергшиеся радиоактивному воздействию вследствие чер­нобыльской катастрофы, независимо от места проживания, подле­жат обязательному бесплатному государственному страхованию личности от риска радиационного ущерба. Размер страхового воз­мещения с 26 апреля 1986 г., т.е. с момента катастрофы на Черно­быльской АЭС, был установлен в 200-кратной максимальной сумме установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда на день выплатыстраховой суммы.

gt;lt;/emphasisgt;

*' ВВС. 1991. №21. Ст. 699.

Страховым событием является развитие у застрахованного за­болевания, установление группы инвалидности, а также его смерть (гибель) вследствие чернобыльской катастрофы, в том числе до вступления Закона в силу. При этом граждане имеют право на одновременное заключение договора добровольного стра­хования здоровья в любых страховых компаниях.

В соответствии с п. 7 постановления Верховного Совета РФ «О порядке введения в действие Закона РФ «О внесении измене­ний и дополнений в Закон РСФСР «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС»** от 18 июня 1992 г. установленные в Законе компенсации и льготы распространены на лиц, получивших или перенесших лучевую болезнь или ставших инвалидами вследствие радиационных аварий и иных последствий на других (кроме Чер­нобыльской АЭС) атомных объектах гражданского или военного назначения, в результате испытаний, учений и иных работ, свя­занных с любыми видами ядерных установок, включая ядерное оружие и космическую технику, а также на лиц из числа летно-подъемного, инженерно-технического состава гражданской авиа­ции и служебных пассажиров, выполнявших в составе экипажей воздушных судов и их служебных пассажиров в период с 1957 По 1990 г. полеты с целью радиационной разведки с момента ядерного выброса (взрыва) с последующим сечением и сопровождением ра­диоактивного облака, его исследованиями, регистрацией мощнос­ти доз в эпицентре взрывов (аварий) и по ядерно-радиационному следу при испытаниях ядерного оружия, ликвидации последствий ядерных и радиационных аварий на объектах гражданского и военного назначения.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1992. № 32. Ст. 1861; СЗ РФ. 1995. № 48. Ст. 4561; Российская газета. 1996.17 дек.; СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5341.

В соответствии со ст. 7 Закона РФ «О закрытом административ­но-территориальном образовании» от 14 июля 1992 г. обязатель­ному бесплатному государственному страхованию подлежат граж­дане, проживающие или работающие в закрытом административ­но-территориальном образовании на случай причинения ущерба их жизни, здоровью и имуществу из-за радиационного или иного воздействия при аварии на предприятии и (или) объектах.*

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1992.№ЗЗ.Ст.1915;СЗРФ.1996.№49.Ст.5503;1998.№31.Ст.3822.

В соответствии со ст. 11, 23 Закона РСФСР «Об охране окру­жающей природной среды»* в Российской Федерации осуществля­ется не только добровольное, но и обязательное государственное экологическое страхование предприятий, учреждений, организа­ций, а также граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствий, аварий и катас­троф. Порядок экологического страхования и использования фон­дов устанавливается Правительством РФ.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС. 1992. № 10. Ст. 457; 1993. № 29. Ст. 1111.

И, наконец, последней разновидностью обязательного государ­ственного страхования является страхование лиц, занятых меди­цинскими и иными научными исследованиями, оказанием меди­цинской, психиатрической и других видов помощи, а также лиц, занятых проведением разнообразных спасательных работ.

Так, подлежат обязательному государственному страхованию работники, занятые оказанием медицинской помощи населению, проведением научных исследований по проблемам вирусологии и производством вирусных препаратов, на случай инфицирования вирусом иммунодефицита человека при исполнении ими служеб­ных обязанностей, а также наступления в связи с этим инвалид­ности или смерти от СПИДа.*

gt;lt;/emphasisgt;

* См.: пост. Кабинета Министров СССР от 26 апреля 1990 г. // СП СССР. 1991. №11.Ст.48.

Аналогичные права установлены врачам-психиатрам, иным специалистам, медицинскому и другому персоналу, участвующе­му в оказании психиатрической помощи.* В соответствии с постановлением Правительства РФ от 8 июня 1993 г., утвердившим Положение о горноспасательной службе в транспортном строительстве, обязательному государственному страхованию подлежит военизированный личный состав горно­спасательной службы в транспортном строительстве на случай уве­чья, инвалидности или смерти.** Федеральным законом «Об ава­рийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г.*** для указанной категории лиц установлено аналогичное обязательное бесплатное личное страхование (ст. 31).

gt;lt;/emphasisgt;

* Статья 22 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» от 2 июля 1992 г. // ВВС. 1992. № 33. Ст. 1913.

** САПП. 1993. №25. Ст. 2365.

*** СЗ РФ. 1995. №35. Ст. 3503.

Все рассмотренные виды обязательного страхования (в том числе и государственного) проводятся вне зависимости от соглаше­ния сторон (страховщика и страхователя) на условиях, установ­ленных государством. Значение обязательного страхования за­ключается в том, что оно дает возможность оказания существенной материальной помощи при сравнительно небольших по размеру страховых взносах, что становится возможным только при макси­мально широком круге лиц, участвующих в правоотношениях по обязательному страхованию. Кроме того, обязательное страхова­ние гарантирует использование части страховых взносов на созда­ние в предусмотренном законодательством порядке резервов для финансирования мероприятий по предупреждению несчастных случаев.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Определите понятие страхования в экономическом, материальном и правовом аспектах.

2. В каких формах выступает страхование в Российской Федерации? Какова роль страхования?

3. Какие виды страхования существуют в России?

4. В чем отличие страхования в собственном смысле этого слова от социального страхования? Назовите источники права по названным фор­мам страхования.

5. Какая связь существует между замкнутым характером перераспре­делительных отношений при страховании и размером риска каждого страхователя, а также размерами страховых платежей?

6. Каковы основные функции страхования? Проанализируйте каж­дую из них.

7. Осуществляется ли в настоящее время в сфере страхования государ­ственное управление? Если да, то на какой орган оно возложено? Если нет, то чем оно заменено?

8. Какова связь между страховой и коммерческой деятельностью?

9. Составьте графическую схему отношений, регулируемых финансо­вым правом в области страхования.

10. Как организовано государственное страхование в России? Чем раз­личаются права страхователя при обязательном и при добровольном госу­дарственном страховании?

11. Проанализируйте полномочия государства по регулированию страховой деятельности негосударственных страховых организаций.

12. Чем обусловлена взаимозависимость рыночных условий хозяйст­вования и создания страховых фондов?

13. Какие методы применяются в целях создания страховых фондов в Российской Федерации?

14. Назовите виды обязательного личного и имущественного страхо­вания, установленные законодательством.

15. Каковы важнейшие задачи развития национальной системы стра­хования? Разработайте 1—2 собственных предложения по усовершенст­вованию правового регулирования обязательного государственного стра­хования в России.

5. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ФИНАНСИРОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ РАСХОДОВ

5.1. Государственные и муниципальные расходы как финансово-правовая категория

5.1.1. Понятие и система государственных и муниципальных расходов

В современных условиях формирования новых экономических отношений в Российской Федерации, сопровождающихся ослож­нением финансовой ситуации в стране, в том числе и недостаточ­ностью финансовых ресурсов, важное значение имеет четкость в правовом регулировании порядка использования последних, т.е. осуществления государственных и муниципальных расходов.

Выражение «государственные (и муниципальные) расходы» можно понимать в различных аспектах. Например, как конкрет­ные суммы затрат государства и муниципальных образований, произведенных ими в целях выполнения своих функций и задач. Такое понимание имеет значение для учета средств, анализа рас­ходов и определения перспектив социально-экономической поли­тики и других направлений развития государства. Следует отме­тить публичный характер этих расходов.

Помимо этого, данная категория имеет организационный и юри­дический аспекты, выступая в качестве составной части финансо­вой деятельности государства и муниципальных образований, а. именно деятельности но использованию находящихся в их собст­венности и распоряжении денежных средств. Ей присущи все общие особенности финансовой деятельности государства и муни­ципальных образований при наличии специфических черт, свой­ственных данному ее этапу. Особенно следует отметить, что эта часть (направление) финансовой деятельности находится во взаи­мозависимости с другими ее направлениями: образованием денеж­ных фондов, их распределением; неотъемлемым ее элементом дол­жен быть также финансовый контроль. Все это особенно наглядно

проявляется в условиях финансовых трудностей государства, уг­лубляющихся принятием решений, не подкрепленных наличием необходимой финансовой базы, ослаблением государственного контроля за использованием финансовых ресурсов.

В процессе деятельности по осуществлению государственных и муниципальных расходов возникает широкий круг отношений, регулируемых финансовым правом, а в связи с ней — и другими отраслями права — гражданским, административным и др. В фи­нансовых правоотношениях в данном случае участвуют государ­ственные и муниципальные предприятия, организации, учрежде­ния,их вышестоящие органы, а также банки, через которые про­изводится выдача средств. В таких правоотношениях могут участ­вовать и негосударственные или немуниципальные организации, если государственные органы власти или органы местного самоуп­равления примут специальные решения о выделении им государ­ственных или муниципальных средств.

Совокупность финансово-правовых норм, регулирующих упо­мянутые финансовые отношения, представляет собой раздел осо­бенной части финансового права, состоящий из ряда финансово-правовых институтов, которые отражают специфику различных правовых режимов государственных и муниципальных расходов.

Таким образом, государственные и муниципальные расходы получают свое выражение в соответствующих финансово-право­вых институтах и правоотношениях. Они обладают характерными чертами финансового права и финансовых правоотношений в целом и связанными с ними конкретизирующими особенностями.

Совокупность упомянутых правовых институтов в финансово-правовой литературе принято именовать «Правовое регулирова­ние государственных (и муниципальных) расходов».

Анализируя содержание финансово-правовых институтов госу­дарственных и муниципальных расходов, следует обратить внима­ние на их тесную связь с институтами бюджетного права, государ­ственных и муниципальных внебюджетных фондов, финансов го­сударственных и муниципальных предприятий: регулируемые ими отношения получают развитие в процессе осуществления го­сударственных и муниципальных расходов как завершающем этапе реализации государственных и местных бюджетов, бюдже­тов внебюджетных фондов, финансовых планов предприятий. На этом этапе происходит использование выделенных для расходов средств всеми их непосредственными получателями.

Отсюда ясно исключительно важное практическое значение финансово-правовых институтов государственных и муниципаль­ных расходов, четкости составляющих их правовых норм как ме­ханизма, способствующего экономному и эффективному использо­ванию государственных и муниципальных денежных средств строго по целевому назначению в соответствии с утвержденными программами, планами, и приоритетами. Особенно это актуально для последнего времени, когда в сложнейших условиях бюджетно­го дефицита наблюдаются многочисленные факты отвлечения бюджетных средств на непредусмотренные мероприятия и даже «исчезновение» их в неизвестном направлении, выхода из-под го­сударственного контроля.

Государственные и муниципальные расходы представляют в своей совокупности определенную систему и классифицируются по разным основаниям.

Прежде всего в зависимости от форм собственности субъектов, осуществляющих публичные расходы, их следует подразделить на государственные и муниципальные.

В развитие этой классификации можно подразделить расходы на три группы соответственно уровням организации власти в Рос­сийской Федерации: федеральные расходы; расходы субъектов Фе­дерации, которые вместе с федеральными составляют государст­венные расходы, и расходы местного значения, или муници­пальные.

Вместе с тем требует уяснения вопрос о составных частях го­сударственных и муниципальных расходов, исходя из источников их финансирования: ограничивается ли их содержание только рас­ходами за счет бюджетных средств или оно является более широ­ким? В финансово-правовой литературе широко распространен­ным является мнение о нетождественности понятий «бюджетные расходы» и «государственные и муниципальные расходы», о соот­ношении их как части и целого. Однако высказаны и иные или недостаточно четко выраженные по этому поводу суждения.* Более убедительным и практически значимым представляется первое из упомянутых здесь мнений. Действительно, бюджетные расходы, хотя и являются решающими в составе государственных и муниципальных расходов, тем не менее составляют лишь часть их, не охватывая всех затрат государства (муниципальных образо­ваний). Другая часть расходов производится за счет средств государственных и муниципальных внебюджетных фондов, которые, как и бюджетные средства, входят в состав соответствующей казны, а также за счет средств государственных и муниципальных предприятий.

gt;lt;/emphasisgt;

Худяков А.И. Основы теории финансового права. Алма-Ата, 1995. С. 214.

Следовательно, в зависимости от источников получения рас­ходных средств, а также порядка их планирования и использова­ния расходы можно подразделить на: а) централизованные, осу­ществляемые за счет бюджета и государственных (муниципаль­ных) внебюджетных фондов; б) децентрализованные, осущест­вляемые государственными и муниципальными предприятиями за счет тех средств, которые получены ими самими в результате их собственной деятельности и остаются в их распоряжении.

В зависимости от характера участия в общественном производ­стве выделяются расходы на финансирование: а) оборотных средств (текущих расходов); б) основных фондов (капитальных вложений); в) создание резервов.

Существенное значение для характеристики целевых направ­лений государственных и муниципальных расходов имеет класси­фикация их по функциональному признаку. Законодательная ос­нова такой классификации заложена Федеральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» от 15 ав­густа 1996 г. с последующими изменениями *.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1996. № 34. Ст. 4030; 1998. № 10. Ст. 1144; № 13. Ст. 1442.

Хотя Закон установил ее только в отношении бюджетов, в опре­деленной части она применима к государственным и муниципаль­ным расходам в целом. Так, в составе последних можно выделить направления расходов на:

а) отрасли хозяйства — промышленность, строительство, сель­ское хозяйство и т.д.;

б) социально-культурную сферу и науку;

в) охрану окружающей природной среды;

г) оборону;

д) правоохранительную деятельность, обеспечение безопаснос­ти, функционирование судебной системы;

е) международную деятельность;

ж) государственное управление и местное самоуправление, включая функционирование представительных и исполнитель­ных органов власти;

з) создание запасов и резервов:

и) прочие расходы.

Можно заметить ряд общих характеристик, свойственных ка­тегориям государственных (муниципальных) как расходов, так и

доходов. Расходы, как и доходы, подразделяются на централизо­ванные и децентрализованные, а также на федеральные, расходы субъектов Федерации и местные (муниципальные), или более обоб­щенно — на государственные и местные (муниципальные).

Государственные (муниципальные) расходы и государствен­ные (муниципальные) доходы — тесно взаимно связанные кате­гории. Объем расходов находится в прямой зависимости от объема доходов. При их несоответствии наступают негативные последст­вия — бюджетный дефицит, инфляция национальной валюты в связи с покрытием недостатка средств эмиссией денежных зна­ков, введение дополнительных налогов, использование внутрен­них и внешних займов в больших размерах, чем может выдержать экономика, и т.д., которые могут перерасти в глубокий финансо­вый кризис.

5.1.2. Понятие и правовые принципы финансирования государственных и муниципальных расходов

Государственные и муниципальные расходы осуществляются путем финансирования. Финансирование государственных или муниципальных расходов — это урегулированное правовыми нор­мами выделение (отпуск) государственных или муниципальных денежных средств на безвозмездной и безвозвратной основе, за исключением установленных законодательством условий воз­вратности и возмездности, для деятельности и развития пред­приятий, организаций и учреждений соответственно их зада­чам и функциям.

Но нередко термин «финансирование» применяется, в том числе и в законодательстве, в широком смысле, включая банков­ское кредитование, когда имеется в виду не правовой режим полу­чения средств, а их общий объем, независимо от источников (см., например, ст. 24 Федерального закона «О государственном регу­лировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственно­го назначения» от 16 июля 1998 г.*). Однако в данном случае сле­дует учитывать условность такого выражения, поскольку речь идет о средствах, выдаваемых банком в этом случае на основе кре­дитного договора. Причем эти средства находятся в распоряжении банка в качестве его кредитных ресурсов.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. № 29. Ст. 3399.

Что касается финансирования, то банк не вправе распоряжать­ся средствами, направленными на банковские счета организаций в таком порядке. Однако практика свидетельствует и об ином: не­редки случаи использования банками выделенных организациям бюджетных средств в своих интересах, что ставит задачу измене­ния порядка финансирования государственных и муниципальных расходов, усиления государственного контроля и ответственности в этой сфере финансовой деятельности.

В порядке финансирования государственных (муниципаль­ных) расходов в связи с преобразованиями экономики появились новые черты: расширился круг источников финансирования госу­дарственных и муниципальных расходов (что, однако, не свиде­тельствует о достаточности средств), появились новые организаци­онно-правовые формы финансирования.

В настоящее время источниками финансирования государст­венных и муниципальных расходов, включая инвестиции (долго­срочные вложения), выступают средства:

а) государственных и муниципальных бюджетов, причем на ос­новании специально принятых решений они могут быть выделены на срочной, возвратной, платной основе (см., например, ст. 108 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1998 год» и ст. 130 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1999 год» об использовании средств Бюджета развития);*

б) государственных (муниципальных) внебюджетных фондов;

в) отраслей народного хозяйства — централизованные фонды министерств, ведомств, собственные финансовые ресурсы пред­приятий.

В последнее время в формировании необходимой для финанси­рования финансовой основы усилилось значение заемных и при­влеченных средств. Так, помимо увеличения заемных средств в федеральном бюджете, Правительство РФ разрешило Пенсионно­му фонду РФ осуществить выпуск собственных ценных бумаг (век­селей, облигаций) на сумму до 15 млрд руб.** Придается большое значение привлечению иностранных инвестиций.***

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1464; 1999. №9. Ст. 130.

** См.: пост. Правительства РФ от 10 июля 1998 г. № 750 //СЗ РФ. 1998. №28.

Ст.3370.

*** См.: Федеральный закон «Об иностранных инвестициях в РоссийскойФеде­рации» от 9 июля 1999 г. // Российская газета. 1999. 14 июля.

В расходах многих государственных социально-культурных бюджетных учреждений довольно существенное место стало зани­мать использование полученных ими в результате их собственной деятельности дополнительных, внебюджетных доходов. Это в значительной мере связано с недостаточным бюджетным финансиро­ванием, вызванным финансовыми трудностями в стране.

Переход на новые методы хозяйствования повлек сокращение бюджетных средств, выделяемых в отрасли народного хозяйствам переход предприятий в основном на самофинансирование.

Среди новых организационно-правовых форм финансирования государственных и муниципальных расходов следует отметить такие, как финансирование объектов (программ) на конкурсной основе; выделение грантов (единовременных безвозмездных и без­возвратных пособий с условием соблюдения определенных требо­ваний) обычно образовательным учреждениям, творческим кол­лективам и т.п., как правило, также в порядке конкурсной или другой системы отбора.

Широко распространенной стала многоканальная система фи­нансирования государственных программ с использованием средств бюджетов разных уровней и внебюджетных источников (см., например, утвержденную постановлением Правительства Российской Федерации от 24 июня 1998 г. № 650 Федеральную целевую программу «Развитие медицинской промышленности в 1998—2000 годах и на период до 2005 года).*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. №27. Ст. 3178.

Взамен непосредственного финансирования отдельных объек­тов (программ) в качестве меры их государственной поддержки довольно широкое распространение получило предоставление га­рантий и поручительств коммерческим банкам за счет средств федерального бюджета как условие выдачи кредита. Эти гарантии и поручительства могут преобразоваться в государственные расхо­ды за счет федерального бюджета в случае нарушения обязательств по возврату кредита его получателем. Неслучайно в последнее время проводятся меры по сокращению таких гарантий и поручи­тельств (см., например, ст. 101 Федерального закона «О федераль­ном бюджете на 1998 год»).

Важное значение в формировании системы нормативных актов, регулирующих порядок осуществления государственных и муниципальных расходов, имеет выявление принципов их финансирования. Такие принципы находят отражение в действующем законодательстве, хотя и недостаточное. Некоторые из них сложи­лись ранее, другие возникли в годы преобразования экономики. Можно назвать следующие общие принципы финансирования госу­дарственных и муниципальных рас ходов (действующие независи­мо от источников финансирования):

а) плановость; согласно этому принципу расходы должны пла­нироваться на основе государственных или муниципальных пла­нов и программ; в финансовых планах необходимо отражение по­требностей в средствах и источников их удовлетворения; финанси­рование должно осуществляться в меру выполнения плановых за­даний с учетом освоения ранее выданных сумм, в связи с чем важ­ное значение имеет разбивка годовых назначений на периоды;

б) соответствие планируемых расходов объему государствен­ных или муниципальных доходов;

в) целевое направление средств, что означает необходимость помимо указания общей суммы средств, выделяемых получате­лям, определения конкретных мероприятий и целей, на которые они должны быть использованы;

г) соответствие финансируемых расходов охраняемым законом правам и интересам граждан, юридических лиц, государства (Рос­сийской Федерации и ее субъектов), муниципальных образо­ваний;

д) соответствие финансируемых расходов требованиям эколо­гических, санитарно-гигиенических и других установленных за­коном и в соответствии с ним норм;

е) безвозвратность и безвозмездность выделения средств (за ис­ключением случаев, установленных в соответствии с законода­тельством);

ж) контроль за использованием государственных и муници­пальных средств и ответственность за правонарушения в этой об­ласти.

Было бы целесообразно сформулировать и юридически закре­пить принципы финансирования государственных и муниципаль­ных расходов.

Порядок финансирования расходов различается в зависимости от разных факторов, например, от источников финансирования, от предметно-целевого направления средств (различают порядок фи­нансирования капитальных вложений, прироста оборотных средств, текущих расходов и др.).

Вместе с тем можно выделить два основных правовых режима финансирования в зависимости от субъектов, использующих средства:

а) финансирование государственных или муниципальных ком­мерческих организаций, за которыми имущество закрепляется на праве хозяйственного ведения;

б) финансирование государственных или муниципальных уч­реждений, состоящих на бюджете и относящихся к некоммерчес­ким организациям, действующим на праве оперативного управле­ния имуществом, т.е. сметно-бюджетное финансирование.

Промежуточным между ними, обладающим чертами первого и второго режимов, является финансирование казенных предпри­ятий, действующих на праве оперативного управления имущест­вом. Эти предприятия в сравнении с другими государственными (муниципальными) предприятиями имеют особенности в порядке планирования и использования средств.

В названных правовых режимах находят отражение и те право­вые формы финансирования, которые используются по другим ос­нованиям, например по предметно-целевому направлению средств. Поэтому их можно было бы обозначить именно как основ­ные правовые режимы финансирования.

Между этими основными правовыми режимами имеются раз­личия по следующим признакам:

а) по источникам финансирования;

б) по содержанию и порядку утверждения финансовых планов, на основании которых производится финансирование;

в) по предметно-целевому направлению средств;

г) по содержанию прав и обязанностей коммерческих организа­ции и бюджетных учреждений, осуществляющих государствен­ные или муниципальные расходы.

Эти различия отражают особенности задач и сфер деятельности предприятий и учреждений, специфику государственного регули­рования и управления в этих сферах.

Актуальность задач целесообразного, эффективного и эконом­ного расходования государственных (муниципальных) средств вы­зывает потребность в совершенствовании законодательства, право­вых актов, призванных регулировать этот процесс. До настоящего времени по этим вопросам существуют лишь разрозненные право­вые акты или отдельные нормы.

5.1.3. Правовые основы финансирования капитальных вложений

Решающая роль в развитии общественного производства, в обеспечении его нужных темпов, эффективности и в конечном итоге в степени удовлетворения потребностей общества принадле­жит капитальным вложениям, т.е. затратам на воспроизводст­во основных фондов. Недостаточность капитальных вложений гу­бительно сказывается на экономике страны, ведет к негативным последствиям в социальных отношениях, разрушению их устойчи­вости.

Поэтому правовое регулирование порядка осуществления госу­дарственных и муниципальных расходов на капитальные вложе­ния занимают особое место в системе финансово-правовых норм, хотя эти расходы, как и текущие затраты,* в связи с трудностями перехода к новому типу экономики и финансовым кризисом в стра­не резко сократились. Нормативным актом, закрепляющим основ­ные положения о деятельности в данной сфере в целом является Федеральный закон «Об инвестиционной деятельности в Россий­ской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложе­ний» от 25 февраля 1999 г.**

gt;lt;/emphasisgt;

* См., например: пост. Государственной Думы «О неотложных мерах по фи­нансовому и ресурсному обеспечению Вооруженных Сил Российской Федерации» от 23 октября 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 44. Ст. 1096.

** СЗ РФ. 1999. № 9. В связи с принятием названного Закона утратил силу Закон РСФСР «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г. в части норм, противоречащих этому Закону.

Соответственно названному закону капитальные вложения — это инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, рекон­струкцию и техническое перевооружение действующих предпри­ятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвен­таря, проектно-изыскательские работы и другие затраты.

Объектами капитальных вложений являются различные виды вновь создаваемого или модернизируемого имущества, в том числе находящиеся в государственной или муниципальной собственнос­ти. Если создание или использование каких-либо объектов не со­ответствует законодательству РФ и утвержденным стандартам,токапитальные вложения в них запрещаются.

Источниками финансирования капитальных вложений явля­ются собственные и (или) привлеченные средства инвесторов. Ин­весторами, т.е. лицами, осуществляющими капитальные вложе­ния, могут быть государственные органы, органы местного само­управления, а также физические и юридические лица, в том числе иностранные субъекты предпринимательской деятельности.

Законодательство определяет формы и методы государствен­ного регулирования капитальных вложений: во-первых, путем со­здания благоприятных условий для развития такой инвестицион­ной деятельности (совершенствования системы налогов, механиз­ма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений, принятия антимонопольных мер, проведения переоценки основных фондов в соответствии с темпами инфляции и др.) и, во-вторых, путем прямого участия государства в инвести­ционной деятельности, осуществляемой в форме капитальных вложений (разработка, утверждение и финансирование проектов, финансируемых за счет средств федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ, а также за счет этих средств совместно с иностран­ными государствами, формирование перечня строек, осуществля­емых за счет средств федерального бюджета для государственных нужд, предоставление по проектам на конкурсной основе гарантий за счет бюджетных средств, размещение бюджетных средств для финансирования проектов на конкурсной основе, проведение экс­пертизы проектов, разработка и утверждение стандартов и осу­ществление контроля за их соблюдением и др.).

Размещение средств федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ осуществляется на возвратной, срочной и возмездной основах. Размер взимаемых при этом процентов за пользование средствами определяется законами о бюджетах на соответствую­щий год. Применяются и другие формы возврата бюджетных средств.

Выделение средств из федерального бюджета для капитальных вложений производится через входящий в него в качестве состав­ной части Бюджет развития, правовые основы формирования и расходования которого определяются Федеральным законом «О Бюджете развития Российской Федерации» от 26 ноября 1998г.*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. № 48. Ст. 5856.

Средства Бюджета развития формируются за счет: внутрен­них и внешних заимствований РФ на инвестиционные цели; части доходов от использования и продажи, а также приватизации феде­рального имущества; доходов от бюджетных инвестиционных ас­сигнований на условиях возвратности, платности и срочности; от­числений части поступлений от размещения государственных цен­ных бумаг и др.

Использование средств Бюджета развития должно осущест­вляться исключительно на конкурсной основе на условиях воз­вратности, платности, срочности. При этом не допускается отвле­чение его временно свободных средств на финансовые операции, не связанные с реализацией инвестиционных проектов.

Субъекты РФ могут принимать участие в реализации задач Бюджета развития путем принятия на себя обязательств по предоставлению государственной поддержки инвестиционных проек­тов, реализуемых на их территориях.

За исполнением Бюджета развития осуществляется контроль, аналогичный контролю за исполнением федерального бюджета. Счетная палата РФ проводит проверку финансовой деятельности Правительства РФ по использованию средств Бюджета развития на основе поручения Государственной Думы.

Порядок финансирования инвестиционных проектов за счет средств федерального бюджета определяется Правительством РФ. Аналогична компетенция органов исполнительной власти субъек­тов РФ в отношении порядка финансирования за счет средств со­ответствующих региональных бюджетов.

Федеральное законодательство закрепляет также основы регу­лирования капитальных вложений органами местного самоуп­равления. Предусмотрены аналогичные государственным формы и методы регулирования (соответственно компетенции органов местного самоуправления) как путем создания в муниципальных образованиях благоприятных условий для инвестиций капиталь­ных вложений, так и путем прямого участия органов местного самоуправления в этих инвестициях.

Размещение средств местных бюджетов для финансирования капитальных вложений также должно осуществляться на возврат­ной, срочной и платной основах. Контроль за целевым и эффектив­ным использованием средств местных бюджетов, направляемых на капитальные вложения, осуществляют органы, уполномочен­ные представительными органами местного самоуправления.

Органы местного самоуправления могут участвовать в финан­сировании проектов, осуществляемых Российской Федерацией и ее субъектами. Утверждение таких проектов производится по со­гласованию с органами местного самоуправления.

В целях повышения эффективности инвестиций, создания ус­ловий для широкого привлечения финансовых ресурсов, в том числе от иностранных инвесторов, Указом Президента РФ от 15 марта 1993 г. была создана новая государственная структура — Российская финансовая корпорация.*

gt;lt;/emphasisgt;

* САПП. 1993. № 12. Ст. 991; пост. Совета Министров — Правительства РФ «О Российской финансовой корпорации» от 17 апреля 1993 г. // САПП. 1993. № 17. Ст.1548.

Российская финансовая корпорация как государственное пред­приятие наделена функциями агента Правительства РФ по финан­сированию инвестиционных проектов на возвратной и платной основе за счет централизованных финансовых и кредитных ресур­сов. Ее финансовая деятельность заключается в организации фи­нансирования капитальных вложений в приоритетные проекты.

В распоряжении Российской финансовой корпорации находит­ся инвестиционный фонд, который формируется за счет следую­щих источников: средств федерального бюджета и кредитов Цент­рального банка РФ, направляемых на финансирование капиталь­ных вложений; части средств внебюджетных фондов, предназна­ченных для осуществления отраслевых инвестиционных про­грамм; а также средств, аккумулируемых самой корпорацией. Корпорация может привлекать средства юридических лиц и граж­дан, выпуская и размещая в этих целях ценные бумаги. Финанси­рование инвестиционных проектов корпорация производит в ос­новном на коммерческой и возвратной основе.

Распределение средств инвестиционного фонда за счет центра­лизованных источников корпорация производит во взаимодейст­вии с Министерством экономики РФ.

Осуществляя свои задачи, корпорация выполняет следующие функции:

• проведение конкурсного отбора и экспертизы инвестицион­ных проектов;

• предоставление по поручению Правительства РФ кредитов и осуществление финансирования инвестиционных проектов;

• установление договорных отношений с коммерческими бан­ками, которые осуществляют финансирование инвестицион­ных проектов;

• организация контроля за эффективным использованием ин­вестируемых средств;

• привлечение на коммерческой основе инвесторов, в том числе иностранных;

• предоставление по поручению Правительства РФ государст­венных гарантий иностранным инвесторам и кредиторам;

• использование по поручению Правительства РФ иностран­ных кредитов, включая их размещение на конкурсной осно­ве в порядке, установленном законодательством.

Корпорация действует на основе устава, одобренного Прави­тельством и утвержденного Государственным комитетом РФ по управлению государственным имуществом.

В задачах и функциях корпорации проявляется отказ от тради­ционных методов управления финансами. Однако сохраняется значение государственно-властного характера функций в данной сфере.

Финансово-инвестиционные корпорации создаются также ор­ганами власти субъектов РФ.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Дайте понятие государственных и муниципальных (местных) рас­ходов.

2. Каково соотношение категорий «финансовая деятельность государ­ства» и «государственные расходы»?

3. Охарактеризуйте финансовые правоотношения, возникающие в связи с государственными и муниципальными расходами.

4. Рассмотрите классификацию государственных и муниципальных расходов по разным основаниям.

5. Дайте понятие финансирования государственных и муниципаль­ных расходов. Назовите принципы финансирования.

6. Укажите источники финансирования государственных и муници­пальных расходов.

7. Какие новые явления возникли в порядке финансирования государ­ственных и муниципальных расходов в условиях перехода к рыночной Экономике?

8. Каковы различия в правовых режимах коммерческих и некоммер­ческих организаций?

9. Что такое капитальные вложения? Каково их значение?

10. Что является объектом капитальных вложений?

11. Назовите источники финансирования капитальных вложений.

12. В каких формах осуществляется государственное регулирование капитальных вложений?

13. Как осуществляют регулирование капитальных вложений органы местного самоуправления?

14. На каких принципах производится размещение средств федераль­ного бюджета для расходов на капитальные вложения? На каких принци­пах производится размещение средств местных бюджетов для расходовнакапитальные вложения?

15. Охарактеризуйте Бюджет развития, цели его формирования, ис­точники средств, принципы использования.

16. Каковы цели создания Российской финансовой корпорации,еефункции?

5.2. Правовой режим сметно-бюджетного финансирования

5.2.1. Понятие сметно-бюджетного финансирования и его объекты

Сметно-бюджетное финансирование — это порядок выделения средств из бюджетов и государственных внебюджетных фондов бюджетным учреждениям на основе их смет.

Бюджетное учреждение — это организация, созданная органа­ми государственной власти РФ, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления для осущест­вления управленческих, социально-культурных, научно-техни­ческих или иных функций некоммерческого характера, деятель­ность которой финансируется из соответствующего бюджета или государственного внебюджетного фонда на основе сметы (см. ст. 161 БК РФ). Среди бюджетных учреждений школы, вузы, поли­клиники, больницы, детские сады и др.

Бюджетные учреждения, как правило, не имеют доходов для покрытия своих расходов. Однако они выполняют очень важные социальные функции. Поэтому их деятельность финансируется из бюджетов всех звеньев бюджетной системы РФ и бюджетов госу­дарственных внебюджетных фондов.

Финансирование бюджетных учреждений осуществляется на основе сметы, т.е. плана расходов бюджетного учреждения, кото­рый составляется им самим и утверждается вышестоящим орга­ном.

Сметно-бюджетное финансирование распространяется на ши­рокий круг объектов.

Объектом сметно-бюджетного финансирования являются, в частности, государственные и муниципальные организации обра­зования. Среди них школы, училища, техникумы, вузы.

В соответствии с Законом РФ «Об образовании» от 10 июля 1992 г. в редакции Федерального закона от 13 января 1996 г.* и Федеральным законом «0 высшем послевузовском профессио­нальном образовании» от 22 августа 1996 г.** финансирование об­разовательных учреждений осуществляется исходя из государст­венных и местных нормативов финансирования, определяемых в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому типу, виду и категории образовательного учреждения. Схема финанси­рования государственного и муниципального образовательного уч­реждения определяется типовыми положениями об образователь­ных учреждениях соответствующих типов и видов.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 150.

** СЗ РФ. 1995. № 35 Ст.4135.

Образовательные учреждения помимо получения бюджетных ассигнований имеют право привлечения дополнительных финан­совых ресурсов за счет оказания платных образовательных услуг, а также добровольных пожертвований юридических и физических лиц и предпринимательской деятельности. В частности, государ­ственное и муниципальное высшее учебное заведение вправе осу­ществлять подготовку специалистов по соответствующим догово­рам с оплатой стоимости обучения физическими и юридическими лицами.

Дополнительные финансовые ресурсы образовательных учреж­дений составляют их внебюджетные средства.

Объектами сметно-бюджетного финансирования являются также государственные и муниципальные организации культуры и здравоохранения. Это театры, больницы, поликлиники и др. К примеру, в соответствии с Федеральным законом «О государствен­ной поддержке кинематографии Российской Федерации» от 22 ав­густа 1996 г. установлено частичное государственное финансиро­вание кинематографии в виде выделения средств из федерального бюджета продюсеру, прокатчику, демонстратору российского фильма.

Как и организации образования, учреждения культуры и здра­воохранения могут привлекать дополнительные финансовые ре­сурсы за счет оказания, главным образом, платных услуг, которые учитываются как внебюджетные средства.*

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1996. №28.Ст.2670

К числу бюджетных учреждений относятся и органы государ­ственной власти и местного самоуправления, правоохранительные органы, а также организации национальной обороны. Они также являются объектами сметно-бюджетного финансирования.

5.2.2. Смета бюджетного учреждения и ее значение

Финансирование бюджетных учреждений из всех видов бюдже­тов осуществляется на основе смет расходов бюджетных учреж­дений (см. ст. 221 БК РФ).

Смета бюджетного учреждения — это финансово-плановый акт, который имеется у всех бюджетных учреждений. В ней опре­деляются объем, целевое направление и поквартальное распреде­ление ассигнований, выделяемых из бюджета тому или иному бюд­жетному учреждению. Исходя из того, что смета является финан­сово-плановым актом, который является разновидностью финан­сово-правового акта, она имеет юридическое значение.

Юридическое значение сметы заключается в том, что она опре­деляет права и обязанности руководителя бюджетного учрежде­ния по целевому использованию средств, выделенных из соответ­ствующего бюджета, а также обязанности финансовых органов по контролю за целевым использованием бюджетных средств. «Если у бюджетного учреждения отсутствует смета, то поступившие бюд­жетные ассигнования расходовать запрещено и любой их кассовый расход может быть признан нецелевым».*

Составление и исполнение смет учреждений, состоящих на том или ином бюджете — составная часть бюджетного процесса, кото­рая именуется сметным процессом.

gt;lt;/emphasisgt;

*' Артюхин Р.Е. Финансирование бюджетных учреждений из федерального бюджета // Налоговый вестник. 1998. № 1. С.110.

Все сметы подразделяются по кругу охватываемых ими учреж­дений и мероприятий на индивидуальные, сводные и сметы цент­рализованных мероприятий.

Индивидуальная смета составляется каждым бюджетным уч­реждением и содержит только его расходы.

Индивидуальные сметы объединяются в сводные. Эту работу осуществляют федеральные министерства, ведомства в отношении подведомственных бюджетных учреждений, а также исполни­тельные органы власти субъектов РФ и местного самоуправления в отношении соответствующих бюджетных учреждений. Сводные сметы включают в себя два вида смет: а) индивидуальные сметы бюджетных учреждений; б) сметы расходов на централизованные мероприятия.

Смета расходов на централизованные мероприятия составля­ется министерствами, ведомствами, исполнительными органами власти субъектов РФ и местного самоуправления для расходов на централизованные мероприятия. Например, проведение област­ных семинаров учителей, конференции и т.д.

Составление индивидуальной сметы бюджетным учреждением совпадает по времени с периодом составления проекта бюджета. Оно осуществляется на основе контрольных цифр, сообщаемых бюджетному учреждению вышестоящей организацией. Контроль­ные цифры содержат информацию о лимите бюджетных ассигно­ваний, который предусмотрено выделить бюджетному учрежде­нию после утверждения бюджета. Эти контрольные цифры выше­стоящая организация доводит до каждого подведомственного ей бюджетного учреждения исходя из общей контрольной цифры, полученной от финансового органа, составляющего проект бюд­жета.

Бюджетное учреждение в ходе составления сметы в пределах контрольных цифр, установленных вышестоящей организацией, руководствуется также нормативами расходов по отдельным ста­тьям сметы. Нормативы расходов — это установленные компе­тентными органами размеры затрат на расчетную единицу. Напри­мер, норма расхода хлеба на одного человека в больнице, норма расхода в один год одежды на одного ребенка в детском доме и т.д.

Нормы затрат определяются по различным объектам постанов­лениями Правительства РФ, а в ряде случаев и самими бюджетны­ми учреждениями по согласованию с вышестоящими органами. Например, в соответствии с постановлением Правительства РФ «О неотложных мерах по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» от 20 июня 1992 г. опреде­лены нормы питания, обеспечения одеждой, обувью, мягким ин­вентарем и необходимым оборудованием.

Нормы расходов подразделяются на обязательные и необяза­тельные (расчетные), материальные и денежные.

Обязательные нормы расходов — это такие, которые не подле­жат изменению. К их числу относятся расходы на командировки, на питание, на спецодежду и т.д. Необязательные (расчетные) нормы — это такие, которые определяются индивидуально для каждого бюджетного учреждения исходя из его специфики. К их числу относятся расходы на освещение, на отопление и т.д.

Материальные нормы расходов — это такие, которые опреде­ляют количество материальных средств на единицу расходов. На­пример, определяется количество обуви, которая необходима в год на одного ребенка в детском доме и т.д. Денежные нормы представ­ляют собой стоимостную форму выражения материальных норм. Они образуются путем умножения затрат в натуральном выражении на среднюю цену этих растрат. Именно денежные нормы непо­средственно принимаются во внимание бюджетными учреждения­ми при составлении смет.

Смета расходов бюджетного учреждения составляется и подпи­сывается руководителем и главным бухгалтером учреждения. Затем она направляется в вышестоящую организацию, где вклю­чается составной частью в сводную смету по министерству, ведом­ству и т.д. Сводные сметы учитываются при составлении расход­ной части соответствующего проекта бюджета. После утверждения бюджетов (федерального, бюджетов субъектов РФ и муниципаль­ных образований) сметы бюджетных учреждений утверждаются главными распорядителями бюджетных средств, т.е. вышестоя­щей организацией.

Ежемесячно, а также по окончании года бюджетные учрежде­ния составляют отчет об исполнении сметы, который направляет­ся в вышестоящую организацию и территориальный орган феде­рального казначейства (в случае, если учреждение финансируется из федерального бюджета). Порядок составления таких отчетов ежегодно определяется приказом Минфина РФ об утверждении правил составления бухгалтерских отчетов организациями, состо­ящими на бюджете за соответствующий год.

Для бюджетных учреждений устанавливаются типовые формы смет расходов. Типовая форма сметы разработана на основе эконо­мической классификации расходов бюджета, утвержденной при­казом Минфина России «О бюджетной классификации Россий­ской Федерации» от 6 января 1998 г.* Она включает в себя коды, в которых в соответствии с бюджетной классификацией заложена информация о группе расходов, предметных статьях, подстатьях, элементах расходов бюджетного учреждения. Коды являются шес­тизначными. Например, кодовым номером 100000 охватывается вся группа текущих расходов бюджетного учреждения, а кодовым номером 110000 — такая предметная статья текущих расходов, как «закупка товаров и услуг». В пределах этой предметной статьи текущие расходы бюджетного учреждения подразделяются на подстатьи и элементы расходов, которые также кодируются. На­пример, в пределах предметной статьи «закупки товаров и услуг» кодируются подстатьи: «оплата труда государственных служа­щих», «начисления на зарплату», «приобретение предметов снаб­жения и расходных материалов», «командировки и служебные

разъезды, «оплата транспортных услуг», «оплата услуг связи», «оплата коммунальных услуг» и др. В пределах подстатей кодиру­ются элементы затрат. В целом, в шестизначном коде экономичес­кой классификации расходов первой цифрой кодируются группы расходов, второй цифрой — предметные статьи расходов, четвер­той цифрой — подстатьи расходов, а пятой цифрой — элементы расходов.

gt;lt;/emphasisgt;

* Нормативные акты по финансам, налогам, страхованию и бухгалтерскому учету. 1998. № 3. С. 12.

Основную часть затрат по статьям сметы составляют затраты на оплату труда служащих. Эти затраты планируются при составле­нии сметы, исходя из штата сотрудников и ставок заработной платы.

В связи с введением в действие Бюджетного кодекса РФ прин­ципиально изменится смета бюджетного учреждения: будут пла­нироваться не только расходы, но и доходы бюджетного учрежде­ния (ст. 221 БК РФ). При этом в числе доходов бюджетного учреж­дения должны будут планироваться доходы, полученные от пред­принимательской и иной деятельности, приносящей доход (п. 2 ст. 42 БК РФ). Кроме того, смета доходов и расходов бюджетного учреждения будет составляться и утверждаться только после ут­верждения бюджета.

5.2.3. Правовое регулирование внебюджетных средств бюджетных учреждений

Бюджетные учреждения помимо ассигнований из соответству­ющих бюджетов имеют, как правило, и внебюджетные средства. Внебюджетные средства бюджетных учреждений образуются се­годня главным образом за счет оказания бюджетными учрежде­ниями платных услуг. Однако в ряде случаев внебюджетные сред­ства могут образовываться у бюджетного учреждения и по иным основаниям.

Виды и правовой режим внебюджетных средств бюджетных уч­реждений определены еще Положением, утвержденным постанов­лением СМ СССР от 26 июня 1980 г.* и Инструкцией Минфина СССР «О порядке планирования, использования и учета внебюд­жетных средств, а также отчетности по ним» от 12 июня 1981 г.

gt;lt;/emphasisgt;

* СП СССР. 1980. №20. Ст. 117.

В соответствии с этой инструкцией внебюджетные средства бюджетных учреждений подразделяются на четыре группы: спе­циальные средства, суммы по поручениям, депозитные суммы, другие внебюджетные средства.

Специальные средства — самая широкая группа внебюджет­ных средств бюджетных учреждений. Ими являются доходы бюд­жетных учреждений, получаемые от реализации продукции, вы­полнения работ, оказания услуг или осуществления иной деятель­ности.

Специальные средства имеются, например, у медицинских уч­реждений, которые помимо своей основной деятельности, финан­сируемой из бюджета, осуществляют и платные медицинские ус­луги в соответствии с Законом РФ «О защите прав потребителей» от 7 февраля 1992 г.* в редакции Федерального закона от 9 января 1996 г.** и постановлением Правительства РФ «Об утверждении правил предоставления платных медицинских услуг населению медицинскими учреждениями» от 13 января 1996 г. Кроме того, такие средства имеются у высших учебных заведений, учрежде­ний культуры и искусства и др.

gt;lt;/emphasisgt;

* ВВС.1992.№ 15.Ст.766.

**СЗ РФ. 1996. №3. Ст. 140.

По специальным средствам бюджетные учреждения составля­ют смету доходов и расходов, которая подписывается руководите­лем и главным бухгалтером бюджетного учреждения.

Суммы по поручениям — это средства, получаемые бюджетны­ми учреждениями от предприятий, учреждений и организаций для выполнения определенных поручений. К их числу относятся:

суммы, полученные бюджетным учреждением на выплату стипен­дий студентам и учащимся за счет средств предприятий, направив­ших их в учебные заведения; суммы, переведенные предприятия­ми бюджетному учреждению на выполнение конкретных заданий в соответствии с действующим законодательством.

Депозитные суммы, — это средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений и подлежащие по наступ­лении определенных условий возврату вносителям или передаче по назначению. К ним относятся денежные средства больных, на­ходящихся на лечении в лечебных учреждениях; денежные сред­ства в виде заработной платы, не полученные работниками в срок, и т.д.

Депозитные суммы, подлежащие передаче гражданам, хранят­ся в течение трех лет, предприятиям, организациям и учреждени­ям (кроме бюджетных учреждений) — в течение одного года, бюд­жетным учреждениям — до 31 декабря того года, в котором эти суммы были внесены.

Другие внебюджетные средства — это средства, не входящие в состав специальных средств, сумм по поручениям и депозитных сумм. Ких числу относятся: плата за содержание детей в дошколь­ных учреждениях; плата за обучение детей в музыкальных шко­лах; плата за пользование общежитиями при высших и средних специальных учебных заведениях; средства, образующие фонд всеобуча для оказания материальной помощи нуждающимся уча­щимся.

КОНТРОЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ

1. Что такое сметно-бюджетное финансирование, каковы его принци­пы?

2. Какие организации финансируются в сметно-бюджетном порядке?

3. Охарактеризуйте понятие сметы учреждения,состоящего на бюд­жете. Какие могут быть виды смет?

4. Охарактеризуйте содержание сметы.

5. Что такое нормы бюджетных расходов? Каковы их виды?

6. Каков порядок составления и утверждения сметы бюджетного уч­реждения?

7. Что такое внебюджетные средства бюджетных учреждений? Како­вы их виды?

8. Охарактеризуйте правовой режим внебюджетных специальных средств.

9. Что такое депозитные суммы, каков их правовой режим?

10. Что такое суммы по поручениям, в каком порядке они использу­ются?

11. Что такое «иные внебюджетные средства»?

6. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ БАНКОВСКОГО КРЕДИТА, ДЕНЕЖНОГО ОБРАЩЕНИЯ И РАСЧЕТОВ. ОСНОВЫ ВАЛЮТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ВАЛЮТНОГО КОНТРОЛЯ

6.1. Правовые основы банковского кредитования

6.1.1. Понятие, принципы и виды банковского кредита

Банковский кредит как экономическая категориям является одной из форм движения ссудного капитала. При банковском кре­дитовании возникают экономические (денежные) отношения, в процессе которых временно свободные денежные средства государ­ства, юридических и физических лиц, аккумулированные кредит­ными организациями, предоставляются организациям, а также гражданам на условиях возвратности. Банковское кредитование создает необходимые условия, при которых имеется возможность восполнить за счет средств других субъектов недостаток собствен­ных денежных средств для различных потребностей, требующих дополнительных капитальных вложений.*

gt;lt;/emphasisgt;

* О правовых особенностях операций по банковскому кредитованию см.: Агарков М.М. Основы банкового права. Учение о ценных бумагах. М., 1994. С. 80—84.

Переход к рыночной экономике в России кардинально изменил отношения в области банковского кредитования. Была ликвидиро­вана государственная монополия и в данной сфере общественной жизни. Банковское кредитование, т.е. размещение привлеченных денежных средств физических и юридических лиц, стали осущест­влять различные кредитные организации независимо от форм соб­ственности. Отмена государственной монополии при осуществле­нии банковского кредитования и других банковских операций не исключала, а предполагала сохранение государственного регули­рования банковской деятельности, но иными методами и в иных формах, чем это было в условиях плановой экономики. Финансо­вый кризис, постигший Россию в августе 1998 г., расшатавший, подорвавший банковскую систему и доверие граждан к ней и к государству в целом, подтвердил бесспорность положения о необ­ходимости усиления государственного регулирования экономикой страны, в том числе и банковской деятельности.

Общественные отношения по банковскому кредитованию рег­ламентируются нормами права и поэтому приобретают правовую форму. Воздействие права на общественные отношения осущест­вляется различными способами, в своей совокупности образующи­ми метод правового регулирования тех или иных общественных отношений.

Сложность, разноплановость общественных отношений, возни­кающих при банковском кредитовании, требуют применения при их правовом регулировании разнородных методов, присущих раз­личным отраслям российского права. При регулировании общест­венных отношений, возникающих в области банковского кредито­вания, применяются метод юридического равенства сторон, при­сущий гражданскому праву, и метод «власти и подчинения», при­меняемый (с определенной спецификой) административным и фи­нансовым правом.

Общественные отношения, возникающие при банковском кре­дитовании, в зависимости от их сущности, требующей применения соответствующего метода правового регулирования, регламенти­руются нормами различных отраслей российского права, главным образом нормами административного, финансового и гражданско­го права, которые в своей совокупности образуют комплексный межотраслевой правовой институт.* Конституционные основы банковской деятельности закрепле­ны в п. «ж» ст. 71 Конституции РФ, согласно которой кредитное регулирование и федеральные банки находятся в ведении Россий­ской Федерации.

Правовое регулирование банковской деятельности, в том числе и кредитования, осуществляется Федеральным законом «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)»,** Феде­ральным законом «О банках и банковской деятельности»***, другими федеральными законами, нормативными актами Банка Рос­сии.

gt;lt;/emphasisgt;

* В юридической литературе были высказаны различные точки зренияпоэтому вопросу. См.: Ефимова А.Г. Банковское право: учебное и практическое посо­бие. М., 1994; Олейник О.М. Основы банковского права. М., 1997; Тосунян ГА. Место банковского права в системе российского права // Юридический мир. 1998. № 8. С. 8; Горбунова О.Н. Выделять банковское право в отдельную отрасль права пока рано // Юридический мир. 1998. № 8. С. 15.

** СЗРФ. 1995. №18. Ст. 1593; 1998. №31. Ст. 3829; Российская газета. 1999. 14 июля.

*** СЗ РФ. 1996. № б. Ст. 492; Российская газета. 1999. 14 июля.

В регулировании банковского кредитования значительное место принадлежит также деловым обыкновениям и банковским обычаям.

Банковское кредитование осуществляется в соответствии с оп­ределенными принципами. — основными руководящими положе­ниями, закрепленными в нормах права. Основными принципами банковского кредитования являются: срочность, возвратность, платность, обеспеченность, целенаправленность. В Федераль­ном законе «О банках и банковской деятельности» (ст. 1) установ­лено, что банк имеет право от своего имени и за свой счет разме­щать привлеченные во вклады денежные средства на условиях воз­вратности, платности, срочности. Предоставление банковского кредита под различные формы обеспечения возвратности кредитов предусмотрено в ст. 33 Федерального закона «О банках и банков­ской деятельности», согласно которой кредиты могут обеспечи­ваться залогом недвижимого и движимого имущества, в том числе государственных и иных ценных бумаг, банковскими гарантиями и иными способами, предусмотренными федеральными законами или договором.

Реализация принципа возвратности банковского кредита оз­начает, что денежные средства, полученные в виде ссуды, служат для заемщика лишь временным источником финансовых ресур­сов и должны быть возвращены банку или иной кредитной орга­низации.

Из принципа возвратности банковского кредита вытекает принцип его срочности. Ссуды подлежат возврату в установленные сроки, нарушение которых влечет за собой применение определен­ных санкций.

Осуществление принципа платности банковского кредитова­ния основывается на возмездном характере услуг, оказываемых кредитными организациями при предоставлении кредита. За предоставление банковской ссуды, как правило, взимается опреде­ленная плата в виде процента. Размер процентной ставки опреде­ляется сторонами по кредитному договору самостоятельно. В усло­виях рыночных отношений размер процентной ставки за банков­ский кредит в конечном итоге зависит от спроса и предложения денежных средств на кредитном рынке. Законодательством Рос­сии предусмотрено только одно ограничение предельного размера процента за пользование банковским кредитом. При предоставле­нии кредитной организацией клиенту кредита за счет централизованных кредитных ресурсов она не должна повышать процентную ставку Банка России более чем на 3% (так называемая принуди­тельная маржа*). Денежные средства, полученные кредитными организациями в виде процента за предоставленный кредит, слу­жат источником образования их собственных доходов.

gt;lt;/emphasisgt;

* Маржа — разница между процентной ставкой, взимаемой с заемщика, и процентной ставкой, уплачиваемой кредитной организацией за кредитные ре­сурсы.

Законодательство предусматривает возможность предоставле­ния кредита без соответствующего обеспечения (так называемый бланковый кредит ). Бланковые кредиты, как правило, получают клиенты, имеющие тесные связи с банком, проводящие все свои банковские операции через данный банк.

Банковский кредит выделяется строго на определенные цели, использование ссуды не по целевому назначению нарушает прин­цип целенаправленности банковского кредита и влечет за собой применение соответствующих санкций.

В юридической литературе к названным принципам банков­ского кредитования предлагается и такой принцип, как дифференцированность, что означает необходимость при выдаче кредита учитывать кредитоспособность клиента, его финансовое положе­ние, создающее у банка уверенность в способности заемщика воз­вратить кредит в установленный договором срок.

Принципы банковского кредитования, закрепленные в нормах права, отражают сущность кредитных отношений, соответствуют объективным экономическим законам, действующим в сфере дви­жения ссудного капитала.

В зависимости от срока, на который выдан кредит, и объекта кредитования банковский кредит подразделяется на два вида:

краткосрочный и долгосрочный.

При краткосрочном кредите объектами кредитования являют­ся потребности текущей деятельности хозяйствующего субъекта, определяемые по укрупненным показателям. Устранена излиш­няя детализация объектов кредитования, существовавшая ранее. Банковский кредит выдается на совокупность материальных запа­сов и производственных затрат, а не дифференцированно, как прежде: под запасы сырья, топлива, готовой продукции, расчет­ные документы в пути, незавершенное производство и т.д. Сово­купность материальных запасов и производственных затрат как объект краткосрочного кредитования используется в промышлен­ности, на транспорте, в строительстве, предприятиями связи. Для торговых и снабженческо-сбытовых организаций объектом краткосрочного кредитования является совокупность товаров текущей реализации, сезонного и временного накопления товарно-матери­альных ценностей.

Долгосрочный кредит выдается на один год и более длительное время. Объектами долгосрочного кредитования обычно являются затраты на строительство новых предприятий, техническое пере­вооружение и реконструкцию действующих предприятий, выпуск новой продукции; затраты по жилищному строительству и стро­ительству объектов социально-культурного назначения и т.д.

В условиях спада производства, инфляции и других отрица­тельных тенденций в экономике России банки в основном предо­ставляют краткосрочный кредит.

6.1.2. Взаимоотношения Банка России с кредитными организациями

Переход к рыночным отношениям, как отмечалось ранее, не исключает государственного регулирования различных сфер об­щественной жизни, в том числе и в кредитной сфере. С целью осуществления согласованных мер по реализации единой государ­ственной политики в области денежно-кредитных отношений ус­тановлено взаимное представительство Правительства РФ на засе­даниях Совета директоров Центрального банка РФ (Министр фи­нансов РФ и Министр экономики РФ участвуют в заседаниях Со­вета директоров с правом совещательного голоса) и Председателя Банка России в заседаниях Правительства РФ. Банк России и Пра­вительство РФ информируют друг друга о предполагаемых дейст­виях, имеющих общегосударственное значение, координируют свою политику, проводят регулярные консультации.

Правовое положение Банка России и его взаимоотношения с кредитными организациями определяются тем, что, с одной сторо­ны, Банк России наделен широкими властными полномочиями по управлению денежно-кредитной системой Российской Федера­ции, а с другой стороны — Банк России — юридическое лицо, вступающее в определенные гражданско-правовые отношения с банками и другими кредитными организациями.

Банк России непосредственно не контролирует деятельность хозяйствующих субъектов и других кредитных организаций, при­нимает меры по защите интересов вкладчиков; для обеспечения стабильности банковской системы создает страховой фонд за счет обязательных отчислений кредитных организаций на условиях и в порядке, определяемых Банком России.

Банк России имеет Право предоставлять российским и ино­странным кредитным организациям, Правительству РФ кредиты на срок не более одного года под обеспечение ценными бумагами и другими активами, если иное не установлено законом о федераль­ном бюджете. Обеспечением для кредитов Банка России могут вы­ступать:

золото и другие драгоценные металлы в различной форме;

иностранная валюта;

векселя в российской и иностранной валюте со сроками погаше­ния до шести месяцев;

государственные ценные бумаги.

Списки векселей и государственных ценных бумаг, пригодных для обеспечения кредитов Банка России, определяются Советом директоров. В случаях, устанавливаемых Советом директоров, обеспечением могут выступать другие ценности, а также гарантии и поручительства.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует банки путем предоставления им кратко­срочных кредитов по учетной ставке Банка России и определяет условия предоставления кредитов под залог различных активов.

Банк России согласно законодательству является кредитором последней инстанции. Он способствует созданию условий для ус­тойчивого функционирования кредитных организаций, не вмеши­ваясь в их оперативную деятельность.

Как орган управления кредитной системы РФ он, осуществляя функции регулирования, вправе издавать нормативные акты по вопросам, отнесенным к его компетенции в области банковского кредитования.

В соответствии с законодательством Банк России осуществля­ет контроль за законностью и целесообразностью создания банков и небанковских кредитных организаций. Указанный контроль осуществляется в процессе рассмотрения вопроса о регистрации кредитной организации в Книге государственной регистрации кредитных организаций, выдаче и отзыве лицензий на право со­вершения банковских операций как в рублях, так и в иностран­ной валюте.

Отказ в государственной регистрации кредитной организации и выдаче лицензии на осуществление банковских операций, а также непринятие Банком России в установленный срок соответ­ствующего решения могут быть обжалованы в арбитражный суд.

Банк России в соответствии с Федеральным законом «О Цент­ральном банке Российской Федерации (Банке России)» в целях

обеспечения устойчивости кредитных организаций может уста­навливать им определенные обязательные нормативы:

1. Минимальный размер уставного капитала для вновь созда­ваемых кредитных организаций; минимальный размер собствен­ных средств (капитала) для действующих кредитных организа­ций. Минимальный размер собственных средств (капитала) уста­навливается как сумма уставного капитала, фондов кредитной ор­ганизации и нераспределенной прибыли. Об увеличении мини­мального размера собственных средств (капитала) Банк России официально объявляет не позднее чем за три года до момента его введения.

Уставный капитал кредитной организации составляется из вкладов (номинальной стоимости акций) ее учредителей (участни­ков)*. Вклады в уставный капитал могут быть и виде:

денежных средств;

материальных активов.

gt;lt;/emphasisgt;

* Вестник Банка России. 1998. №55.

Внесенные в уставный капитал кредитной организации в уста­новленном порядке материальные активы (банковское оборудова­ние, здания, помещение, в котором располагается кредитная орга­низация, другое имущество) становятся ее собственностью.

Не могут быть внесены в уставный капитал кредитной органи­зации нематериальные активы (в том числе права аренды помеще­ния) и ценные бумаги.

2. Предельный размер неденежной части уставного капитала кредитной организации не должен превышать 20% в первые два года деятельности кредитной организации и 10% в последующие годы (с учетом сумм, направленных в уставный капитал по резуль­татам капитализации переоценки неденежной части уставного ка­питала).

3. Максимальный размер риска на единого заемщика или груп­пу связанных заемщиков. Данный норматив устанавливается в процентах от собственных средств кредитной организации. При ; определении размера риска учитываются вся сумма кредитов кре­дитной организации данному заемщику или группе связанных за­емщиков, а также гарантии и поручительства, представленные ор­ганизацией заемщику или группе заемщиков.

4. Максимальный размер крупных кредитных рисков. Указан­ный норматив устанавливается как процентное соотношение сово­купной величины крупных рисков и собственных средств кредит­ной организации.

' Вестник Банка России. 1998. № 55.

Крупным кредитным риском является объем кредитов, гаран­тий и поручительств в пользу одного клиента в размере свыше 5% собственных средств кредитной организации. Максимальный размер крупных кредитных рисков не может превышать 25% соб­ственных средств кредитной организации. Банк России вправе вести реестр крупных кредитных рисков кредитных организаций.

5. Максимальный размер риска на одного кредитора (вкладчи­ка). Данный норматив устанавливается на одного кредитора как процентное соотношение величины вклада, полученных гарантий и поручительств, остатков по счетам одного или связанных между собой кредиторов (вкладчиков) и собственных средств кредитной

организации.

6. Нормативы ликвидности кредитной организации,которые определяются как:

соотношение междуее активами и пассивами с учетом сроков,

сумм и типов активов и пассивов и других факторов;

соотношение ее ликвидных активов (наличные денежные сред­ства, требования до востребования, краткосрочные ценные бума­ги, другие легкореализуемые активы) и суммарных активов.

7. Нормативы достаточности капитала. Эти нормативы оп­ределяются как предельное соотношение общей суммы собствен­ных средств кредитной организации и суммы ее активов, взвешенных по уровню риска.

8. Максимальный размер привлеченных денежных средств (депозитов) населения, который определяется как предельное со­отношение общей суммы денежных вкладов (депозитов) граждан и величины собственных средств (капитала) банка.

9. Размеры валютного, процентного и иных рисков.

10. Минимальный размер резервов, создаваемых под высоко­рисковые активы.

11. Нормативы использования собственных средств банков для приобретения долей (акций) других юридических лиц. Размер указанного норматива не может превышать 25% собственных средств кредитной организации.

12. Максимальный размер кредитов, гарантий и поручи­тельств, предоставленных банком своим участникам (акционе­рам). Указанный норматив не может превышать 20% собственных средств банка.

С помощью обязательных нормативов Банк России воздействует на деятельность кредитных организаций, способствует созда­нию условий для устойчивого их функционирования, поддержива­ет стабильность кредитной системы России. При установлении

обязательных нормативов для кредитных организаций возникают общественные отношения, по своему характеру относящиеся к сфере финансовой деятельности данных хозяйствующих субъек­тов; при их правовом регулировании применяется метод «власти и подчинения» (не основанные на отношениях субординации кре­дитные организации (юридические лица) не входят в систему Банка России). Поэтому рассмотренные выше отношения являют­ся финансово-правовыми.

6.1.3. Банк России — орган банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций

Финансовый кризис, разразившийся в России в августе 1998 г., потребовал усиления взаимодействия органов исполнительной власти и Центрального банка Российской Федерации по стабили­зации социально-экономического положения в стране, в том числе принятия неотложных мер по реструктуризации банковской сис­темы Российской Федерации, с целью восстановления полноцен­ной кредитной деятельности банковской системы, создания усло­вий для эффективной работы банков с реальным сектором эконо­мики, усиления банковского надзора.*

gt;lt;/emphasisgt;

* Пост. Правительства РФ «Об утверждении плана действий по реализации документа «О мерах Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» от 20 декабря 1998 г. // Российская газета. 1999. 5 янв. ;

Банк России является органом банковского регулирования и надзора за деятельностью кредитных организаций. Он осущест­вляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организа­циями банковского законодательства. Надзорные и регулирую­щие функции осуществляются Банком России непосредственно или через создаваемый при нем орган банковского надзора, кото­рый образуется по решению Совета директоров.

Для осуществления своих функций в области банковского регу­лирования и надзора Банк России проводит проверки кредитных организаций и их филиалов, направляет им обязательные для ис­полнения предписания об устранении выявленных в их деятель­ности нарушений и принимает предусмотренные законом санкции по отношению к нарушителям. Проверки могут осуществляться уполномоченными Советом директоров, представителями Банка России и по его поручению аудиторскими фирмами. В соответст­вии с Федеральным законом «О Центральном банке Российской

Федерации (Банке России)» в случае нарушения предписаний Банка России, непредставления информации, представления не­полной или недостоверной информации Банк России имеет право требовать от кредитной организации устранения выявленных на­рушений, взыскивать штраф в размере до одной десятой процента от размера минимального уставного капитала либо ограничивать проведение отдельных операций на срок до шести месяцев.

В случае невыполнения в установленный Банком России срок предписаний об устранении нарушений, а также в случае, если эти нарушения и совершаемые кредитной организацией операции со­здали реальную угрозу интересам кредиторов (вкладчиков). Банк России вправе:

1) взыскать с кредитной организации штраф до 1% размера оплачиваемого уставного капитала, но не более 1% минимального размера уставного капитала;

2) потребовать от кредитной организации:

осуществления мероприятий по финансовому оздоровлению кредитной организации, в том числе изменения структуры ак­тивов;

замены руководителей кредитной организации;

реорганизации кредитной организации;

3) изменить для кредитной организации обязательные норма­тивы на срок до шести месяцев;

4) ввести запрет на осуществление кредитной организацией от­дельных банковских операций, предусмотренных выданной ли­цензией, на срок до одного года, а также на открытие филиалов на срок до одного года;

5) назначить временную администрацию по управлению кре­дитной организацией на срок до шести месяцев. Порядок назначе­ния и деятельности временной администрации устанавливается федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними нормативными актами банка России.

Банк России вправе отозвать у кредитной организации лицен­зию на осуществление банковских операций по основаниям, пред­усмотренным Федеральным законом «О банках и банковской де­ятельности». Порядок отзыва лицензии на осуществление бан­ковских операций устанавливается нормативными актами Банка России.

Банк России может отозвать лицензию на осуществление бан­ковских операций в случаях, предусмотренных ст. 20 Федерально­го закона «О банках и банковской деятельности»:

установления недостоверности сведений, на основаниикото­рых выдана лицензия;

задержки начала осуществления банковских операций, предус­мотренных лицензией, более чем на год со дня ее выдачи;

установления фактов недостоверности отчетных данных, за­держки более чем на 15 дней представления ежемесячной отчет­ности (отчетной документации);

осуществления, в том числе однократного, банковских опера­ций, не предусмотренных лицензией Банка России;

неисполнения требований федеральных законов, регулирую­щих банковскую деятельность, а также нормативных актов Банка России, если в течение года к кредитной организации неоднократ­но применялись меры, предусмотренные Федеральным законом «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»;

неспособности кредитной организации удовлетворить требова­ния кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их исполнения, если требования к кре­дитной организации в совокупности составляют не менее 1 тыс. минимальных размеров оплаты труда, установленных федераль­ным законом;

неоднократного в течение года виновного неисполнения содер­жащихся в исполнительных документах судов, арбитражных судов требований о взыскании денежных средств со счетов (вкла­дов) клиентов кредитной организации при наличии денежных средств на счете (во вкладе) указанных лиц.

Отзыв лицензии на осуществление банковских операцийпо другим основаниям, кроме предусмотренных Федеральным зако­ном «О Центральном банке Российской Федерации (Банке Рос­сии)», не допускается.

Сообщение об отзыве лицензии на осуществление банковских операций публикуется Банком России в официальном издании Банка России («Вестнике Банка России») в недельный срок со дня принятия соответствующего решения.

В целях защиты интересов кредиторов (в том числе вкладчи­ков) Банк России вправе назначить в кредитную организацию, у которой отозвана лицензия на осуществление банковских опера­ций, уполномоченного представителя Банка России в порядке, ус­тановленном Федеральным законом «О банках и банковской дея­тельности». С момента создания ликвидационной комиссии (лик­видатора) или назначения арбитражным судом арбитражного управляющего деятельность уполномоченного представителя Банка

России прекращается.

С момента отзыва у кредитной организации лицензии на осу­ществление банковских операций наступают следующие последст­вия:

1) срок исполнения обязательств кредитной организации счи­тается наступившим. Обязательства кредитной организации в иностранной валюте учитываются по курсу Банка России, дейст­вовавшему на дату отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций;

2) прекращается начисление процентов, а также неустоек (штрафов, пеней) и иных финансовых (экономических) санкций по обязательствам кредитной организации;

3) приостанавливается исполнение исполнительных документов по имущественным взысканиям, за исключением исполнения исполнительных документов, выданных на основании судебных решений о взыскании задолженности по заработной плате, вы­плате вознаграждений по авторским договорам, алиментов, а также о возмещении вреда, причиненного жизни и здоровью, и морального вреда, вступивших в законную силу до момента от­зыва у кредитной организации лицензии на осуществление бан­ковских операций;

4) до момента создания ликвидационной комиссии (ликвидато­ра) или назначения арбитражным судом конкурсного управляю­щего запрещаются заключения сделок кредитной организации и исполнение обязательств по сделкам кредитной организации (за исключением сделок, связанных с текущими коммунальными и эксплуатационными платежами кредитной организации, а также с выплатой выходных пособий и оплатой труда лиц, работающих по трудовому договору (контракту) в пределах сметы расходов, согласуемой с Банком России либо с уполномоченным представи­телем Банка России в случае его назначения).

После отзыва у кредитной организации лицензии на осущест­вление банковских операций средства обязательных резервов, де­понированные кредитной организацией в Банке России, перечис­ляются на счет ликвидационной комиссии (ликвидатора) или кон­курсного управляющего и используются в порядке, установлен­ном федеральными законами и издаваемыми в соответствии с ними актами Банка России.

Как отмечалось выше, кредитные организации при недостатке средств для осуществления кредитования клиентов и выполнения,

принятых на себя обязательств, могут обращаться за получением кредитов в Банк России на условиях, определяемых Банком Рос­сии.

В целях воздействия на ликвидность банковской системы Банк России рефинансирует кредитные организации путем предостав­ления им краткосрочных кредитов по учетной ставке Банка Рос­сии и определяет форму обеспечения кредита.

Предоставляя кредитным организациям кредит, Банк России вступает с ними в гражданско-правовые отношениям, строящиеся на началах юридического равенства сторон.

Заемщики — юридические лица, в том числе банки и небанков­ские кредитные организации, не выполняющие свои обязанности по своевременному возврату полученных ссуд, могут быть призна­ны в установленном порядке несостоятельными (банкротами) с опубликованием соответствующего решения в печати.

Основания признания судом юридического лица, в том числе и кредитной организации, банкротом или объявление им о своем банкротстве, а также порядок ликвидации такого юридического лица устанавливается федеральным законом. Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)» был принят 8 января 1998 г.* Особенности оснований и процедур признания кредитных органи­заций несостоятельными (банкротами) и их ликвидация в порядке конкурсного производства установлены Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» от 25 февраля 1999 г.** В соответствии со ст. 35 Федерального закона «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций» пра­вом на обращение в арбитражный суд с заявлением о признании кредитной организации банкротом обладают: кредитная организа­ция — должник, кредитор кредитной организации, Банк России, прокурор в случаях, предусмотренных законом, налоговый или иной уполномоченный орган. Дело о банкротстве может быть воз­буждено арбитражным судом только после отзыва у кредитной организации лицензии на осуществление банковских операций. При этом требования кредиторов к кредитной организации в сово­купности должны составлять не менее одной тысячи минималь­ных размеров оплаты труда, установленных федеральным зако­ном, и если эти требования не исполняются в течение одного меся­ца с момента наступления даты их исполнения.

gt;lt;/emphasisgt;

* СЗ РФ. 1998. №2. Ст. 222.

** СЗ РФ. 1999. №9. Ст. 1097.

Объявление о решении арбитражного суда о признании кредит­ной организации банкротом и об открытии конкурсного производ­ства публикуется в «Вестнике Высшего Арбитражного Суда Рос­сийской Федерации», «Вестнике Банка России», а также в мест­ной печати по месту расположения кредитной организации за счет ее средств.

Ликвидация кредитной организации считается завершенной, а кредитная организация прекратившей свое существование с мо­мента внесения в Книгу государственной регистрации кредитных организаций записи о ликвидации кредитной организации.