"Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации" - читать интересную книгу автора (Чубуков Г В, Тихомиров М Ю)

Статья 9 Полномочия Российской Федерации в области земельных отношений

1. Правовое регулирование земельных отношений в нашем федеративном государстве имеет три уровня. В ЗК 1991г. (ст.1, 2) были установлены задачи земельного законодательства РСФСР как одной из союзных республик бывшего Союза ССР. Соответственно различалось земельное законодательство Союза ССР, РСФСР и республик, входящих в состав РСФСР. Такое построение законодательства исторически объяснимо, однако после распада СССР ситуация изменилась.

В ст.9 Кодекса определена компетенция Российской Федерации в данной сфере. Ввиду федеративного устройства страны в ст.71-73 Конституции РФ закреплена соответствующая компетенция Федерации и ее субъектов. В их совместном ведении находится земельное законодательство как одна из отраслей российского законодательства.

Концепция нового Кодекса исходит из конституционных положений о роли земли как основы жизни и деятельности народов, о разных формах собственности на землю — частной, государственной, муниципальной (ст.15-19 Кодекса).

Для всех федеративных государств распределение компетенции между центром и регионами является важной задачей. Для сравнения отметим, что в Конституции ФРГ к сфере конкурирующей компетенции федерации и земель отнесены передача земли и природных ресурсов в общественную собственность или иные формы общественного хозяйства, сделки по поводу земельных участков, земельное право — без права участия в освоении земли (п.15, 17 ст.74).

Конституция Австрии к ведению федерации относит установление общих принципов законодательства, а к ведению земель — издание конкретизирующих законов и исполнительная деятельность в сфере земельной реформы. Вопросы решаются в специальных сенатах, создаваемых при компетентном федеральном министерстве (п.1 "з", п.2 ст.12).

В ст.9 Кодекса конкретно определены характер и объем полномочий Российской Федерации. Перечень полномочий — смешанный, поскольку допускается отнесение к полномочиям Федерации иных полномочий в соответствии с Кодексом и другими федеральными законами. Нормы, закрепляющие полномочия, являются преимущественно императивными. Речь идет о полномочиях Российской Федерации как государства, которое организует их осуществление на разных уровнях[56]. Применение указанных норм связано прежде всего с решениями и властными действиями уполномоченных органов и должностных лиц.

Полномочия Российской Федерации можно условно разделить на две группы. Одна из них касается государственной собственности на землю и ее разграничения, другая — регулирования и управления земельными отношениями в широком смысле, применительно ко всем формам собственности на землю.

Установлению первой группы полномочий посвящен ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю"[57]. В нем определены порядок возникновения права собственности на земельные участки у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований и основания внесения земельных участков в соответствующие перечни.

Нормы земельного законодательства находятся в тесной связи с нормами смежных отраслей. Это обстоятельство необходимо тщательно учитывать в процессе правоприменения. Особое значение имеет гл.17 ГК РФ о праве собственности и других правах на землю. О разграничении сфер регулирования гражданского и земельного законодательства см. ст.3 Кодекса и комментарий к ней.

Правовые нормы, посвященные разграничению полномочий между Федерацией и ее субъектами, установлены не только в законах, но и в подзаконных нормативных правовых актах. Среди последних можно назвать, например, Правила подготовки и согласования перечней земельных участков, на которые у Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности[58]; Правила подготовки, согласования и утверждения соглашений между федеральными органами исполнительной власти и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации о передаче ими друг другу осуществления части своих полномочий, а также о внесении изменений в такие соглашения[59]; Правила распоряжения земельными участками, находящимися в государственной собственности, до разграничения государственной собственности на землю[60].

1) Подпункт 1 п.1 комментируемой статьи относит к ведению Федерации установление лишь основ федеральной политики в области земельных отношений. Иными словами, речь идет об определении стратегических целей и главных направлений деятельности. Это предполагает регулирование и на региональном уровне — в пределах обозначенных Федерацией позиций. От имени Федерации указанное полномочие осуществляет Президент РФ (в виде указов) и Правительство РФ (в виде постановлений, концепций и программ). Отдельные направления федеральной политики разрабатывается соответствующими федеральными органами исполнительной власти.

2) Комментируемое правило допускает ограничения прав собственников земельных участков, землепользователей и других участников земельных отношений ввиду необходимости обеспечения публичных интересов. Использование земельных участков не по назначению и нарушение норм экологического и иного законодательства служат легальными основаниями для установления подобных ограничений. В качестве примера можно привести Правила государственного учета показателей состояния плодородия земель сельскохозяйственного назначения[61]. Введение ограничений отнесено к ведению соответствующего федерального органа исполнительной власти.

Интересы обеспечения безопасности и обороны, общеэкономические и экологические потребности могут служить основанием для ограничения оборота земельных участков. Имеются в виду либо типы участков, либо регионы, в пределах которых вводятся ограничения — на срок или постоянно. Решения принимаются правительственными и ведомственными органами.

3) Полномочие, предусмотренное в подп.3 п.1 ст.9, является отражением компетенции Федерации в императивном режиме "субъект-объект" по управлению процессами в сфере земельных отношений. Это полномочие — сложное и комплексное, состоящее из ряда субполномочий. Прежде осуществление комплекса указанных субполномочий возлагалось на Федеральную службу земельного кадастра (Росземкадастр), Положение о которой было утверждено Правительством РФ 11.01.2001г.[62]. В настоящее время соответствующие функции осуществляет Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости[63]. При этом правовое регулирование данной сферы отнесено к ведению Минэкономразвития РФ (см. также ст.67-73 Кодекса и комментарии к ним).

Мониторинг земель означает постоянное наблюдение за их состоянием, использованием по назначению, соблюдение правил кадастрового деления территории, сбор и анализ статистической, аналитической и картографической информации, организацию издания тематических карт и атласов состояния и использования земель.

Государственный земельный контроль означает проверку использования земельных участков, состояния их охраны, анализ соблюдения норм земельного, аграрного и экологического законодательства. По результатам выявленных отклонений могут применяться меры административной ответственности в соответствии с КоАП РФ.

Для осуществления землеустройства Правительство РФ и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости действуют в рамках ФЗ от 18.06.2001г. "О землеустройстве"[64]. Определяются границы территории субъектов Федерации и территории муниципальных образований, организуется межевание земель, инвентаризация земель всех категорий, проводится экспертиза инвестиционных программ и проектов, связанных с использованием и охраной земель.

В порядке реализации полномочий Федерации осуществляется ведение государственного земельного кадастра. Это обусловлено содержанием ФЗ от 02.01.2000г. "О государственном земельном кадастре"[65]. Правительство РФ 08.04.2000г. утвердило Правила проведения государственной кадастровой оценки земель[66], в которых определен порядок действий в данной области, состав документов и т.п.Правительством РФ 06.09.2000г. утверждены Правила кадастрового деления территории Российской Федерации и Правила присвоения кадастровых номеров земельным участкам[67], 02.12.2000г. — Правила предоставления сведений государственного земельного кадастра[68].

О полномочиях Федерального агентства кадастра объектов недвижимости в сфере ведения земельного кадастра см. подробнее комментарий к ст.70 Кодекса.

4) Правила подп.4 п.1 ст.9 предусматривают введение процедуры изъятия земельных участков, включая основания и порядок принятия решений, гарантии прав собственников участков, пользователей и др. Изъятие земли может быть безвозмездным, с учетом его "наказательного" смысла, и компенсированным. В этом случае допускается выкуп земельных участков для государственных и муниципальных нужд за счет средств соответствующих бюджетов.

Правила выкупа установлены ГК РФ. Земельный участок может быть изъят у собственника для государственных или муниципальных нужд путем выкупа. Выкуп осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Федерации или муниципальным образованием. Решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд принимается федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника.

Решение уполномоченного органа об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации в органе, осуществляющем регистрацию прав на земельный участок. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты.

Подчеркнем, что выкуп для государственных или муниципальных нужд части земельного участка допускается не иначе как с согласия собственника (ст.279 ГК РФ).

Выкупная цена земельного участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, определяется соглашением собственником участка. Оно включает обязательство Федерации, ее субъекта или муниципального образования уплатить цену за изымаемый участок (ст.281 ГК РФ).

5) Предусмотрено установление порядка изъятия земельных участков для общегосударственных нужд. Критериями являются интересы безопасности, обороны, управления объектами федерального значения, объектами жизнеобеспечения региона и страны. Решение о безвозмездном или компенсированном изъятии принимают правительственные органы.

В гражданском законодательстве установлен порядок безвозмездного изъятия земельного участка по двум основаниям. Если участок не используется в соответствии с его назначением, то он может быть изъят у собственника в случаях, когда участок предназначен для сельскохозяйственного производства либо жилищного или иного строительства и не используется для соответствующей цели в течение трех лет, если более длительный срок не установлен законом. В этот период не включается время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование (ст.284 ГК РФ).

Земельный участок может быть изъят у собственника, если использование участка осуществляется с грубым нарушением правил рационального использования земли, установленных земельным законодательством (если участок используется не в соответствии с его целевым назначением или его использование приводит к существенному снижению плодородия сельскохозяйственных земель либо значительному ухудшению экологической обстановки — см. ст.285 ГК РФ).

Орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный принимать решения об изъятии земельных участков по основаниям, предусмотренным ст.284 и 285 ГК РФ, а также порядок обязательного заблаговременного предупреждения собственников участков о допущенных нарушениях определяются земельным законодательством. Если собственник земельного участка письменно уведомит орган, принявший решение об изъятии земельного участка, о своем согласии исполнить это решение, участок подлежит продаже с публичных торгов.

Предусмотрен выкуп земельного участка по решению суда. Это допускается в случаях, когда собственник не согласен с решением об изъятии участка либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене и других условиях. Тогда государственный орган, принявший решение, может предъявить иск в суд в течение двух лет (ст.282 ГК РФ).

6) Федеральные органы исполнительной власти разрабатывают проекты федеральных программ использования и охраны земель в качестве самостоятельных программ, либо подпрограмм в составе общих федеральных программ (социально-экономических, приграничных и иных). Правительство РФ утверждает такие программы, а федеральные и региональные органы исполнительной власти их реализуют.

При этом Правительство РФ принимает правовые акты, регулирующие данную сферу общественных отношений. Например, в соответствии с ФЗ от 10.07.2001г. N 92-ФЗ "О специальных экологических программах реабилитации загрязненных участков территории" были утверждены Положение о разработке специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории[69], Положение о финансировании специальных экологических программ реабилитации радиационно загрязненных участков территории[70].

7) Комментируемая норма позволяет считать перечень полномочий Российской Федерации "открытым" и допускает отнесение к ее ведению также иных, помимо перечисленных в подп.1-6 п.1 ст.9 Кодекса, полномочий. Такой способ определения компетенции позволяет гибко регулировать ее объем и содержание с учетом меняющихся ситуаций. При этом разграничение полномочий может происходить только на основе Конституции РФ, Кодекса и в соответствии с другими федеральными законами.

2. Среди полномочий Российской Федерации в сфере земельных отношений особое место занимают ее правомочия как субъекта федеральной собственности на землю. Критерии определения объема правомочий предусмотрены в ФЗ от 17.07.2001г. "О разграничении государственной собственности на землю", закрепляющем порядок разграничения государственной собственности на землю. В нем можно выделить несколько стадий:

а) специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по имущественным отношениям совместно с другими федеральными органами исполнительной власти в соответствии с основаниями, указанными в ст.3, 4, 5 указанного Федерального закона, подготавливает перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации и муниципальных образований возникает право собственности;

б) подготовка названных перечней и их согласование с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления проводятся в порядке, установленном Правительством РФ;

в) подготовленные и согласованные с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований, возникает право собственности, утверждаются Правительством РФ;

г) сведения о земельных участках, включенных в перечни земельных участков, на которые соответственно у Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований возникает право собственности, вносятся в документы государственного земельного кадастра в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Объектами права федеральной собственности на землю являются:

а) земельные участки, необходимые для:

использования участков недр, имеющих статус объектов федерального значения;

федеральных энергетических и космических систем, объектов ядерной энергетики, связи, предприятий, производящих расщепляющиеся материалы;

объектов федерального железнодорожного, воздушного, речного, трубопроводного, автомобильного транспорта, федеральных автомобильных дорог;

объектов федеральных систем информации и связи, метеорологической службы;

обеспечения обороны и безопасности страны, охраны государственной границы, оборонного производства, производства ядовитых и наркотических средств;

предприятий и (или) объектов, по роду деятельности которых созданы закрытые административно-территориальные образования;

федеральных племенных и конных заводов и совхозов, селекционных гибридных центров, семенных инспекций и лабораторий по сортоиспытанию сельскохозяйственных культур, сортоиспытательных станций, предприятий и хозяйств по производству ценных видов рыбы и других федеральных сельскохозяйственных предприятий, а также управлений и лабораторий Государственной хлебной инспекции при Правительстве РФ, ветеринарной службы, учебно-опытных и опытно-производственных хозяйств, станций защиты растений, машинно-испытательных станций, лабораторий стандартизации и метрологии, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти;

мелиоративных систем и отдельно расположенных гидротехнических сооружений, находящихся в федеральной собственности;

отнесенных к особо охраняемым природным территориям федерального значения государственных природных заповедников, национальных парков, государственных природных заказников, памятников природы;

объектов историко-культурного и природного наследия, имеющих федеральное значение;

Российской академии наук, отраслевых академий наук, научно-исследовательских учреждений, образовательных учреждений высшего профессионального, среднего профессионального и начального профессионального образования, общеобразовательных учреждений федерального значения;

объектов, принадлежащих федеральным органам государственной власти;

иных федеральных объектов;

б) земли, занятые лесным фондом и другими лесами, находящимися в федеральной собственности;

в) земли, занятые водными объектами, находящимися в федеральной собственности;

г) лечебно-оздоровительные местности и курорты, отнесенные к особо охраняемым природным территориям федерального значения;

д) федеральный земельный запас.

Земельные участки, занятые федеральными объектами, закрепляются за Российской Федерацией безвозмездно постановлениями Правительства РФ. Земельные участки для размещения вновь создаваемых федеральных объектов могут передаваться в федеральную собственность на возмездной или безвозмездной основе по соглашениям между Федерацией и ее субъектами.

Правительство РФ распоряжается земельными участками в пределах границ субъектов Российской Федерации, находящимися в федеральной собственности. Управление указанными землями по поручению Правительства РФ осуществляет соответствующий федеральный орган исполнительной власти по земельным ресурсам и землеустройству. В положениях о федеральных министерствах и ведомствах определяется их компетенция в сфере земельных отношений.

Правительство РФ вправе:

а) по согласованию с субъектами РФ и органами местного самоуправления устанавливать и изменять целевое назначение федеральных земель;

б) при миновании федеральных нужд передавать по договору или продавать (в случае передачи земель в федеральную собственность на возмездной основе) земельные участки из состава федеральных земель в собственность субъекта Российской Федерации;

в) передавать федеральные земли в бессрочное (постоянное) пользование для размещения объектов федерального значения.