"Бюджетная система России. Учебник для вузов" - читать интересную книгу автора (Поляк Г.Б.(ред.))

Георгий Борисович Поляк

Заслуженный деятель науки Российской Федерации, академик, доктор экономических наук, профессор. Более тридцати лет прора­ботал в системе Министерства финансов СССР, пройдя путь от инспектора Московского город­ского финансового управления до заведующего Отделом государственного бюджета Научно-ис­следовательского финансового института Мини­стерства финансов СССР. В настоящее время — проректор по научной работе Всероссийского заочного финансово-экономического института. С 1993 г. —член Государственной экспертной комиссии. В 1995 г. вклю­чен в состав Совета по местному самоуправлению при Президенте Рос­сийской Федерации. Известный специалист в области государственных и территориальных финансов, финансирования социальной сферы, фи­нансового менеджмента. Автор свыше 240 научных публикаций, в том числе более 40 монографий и учебников, из них:

Бюджет Москвы (1968)

Генеральный план и бюджет Москвы (1973)

Бюджет города (1978)

Послевоенное восстановление народного хозяйства (1986)

Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)

Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989)

Финансы местных советов (1991)

Финансовый менеджмент 1997)

Финансы предприятий (1998)

Предпринимательство (1999)

История мировой экономики (1999)

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

BUDGETARY SYSTEM OF RUSSIA

Edited by Academician G. B. Polyak

Textbook

ЮНИТИ UNITY

Moscow. 1999

БЮДЖЕТНАЯ СИСТЕМА РОССИИ

Под редакцией академика Г. Б. Поляка

Рекомендовано Министерством образования Российской Федерации в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по экономическим специальностям

Москва • 1999

ББК 65.261.3(2Рос)я73

Б98

Всероссийский заочный финансово-экономический институт

Ректор акад. А.Н. Романов

Председатель Научно-методического совета проф. Д.М. Дайитбегов

Рецензенты:

кафедра "Финансы, денежное обращение и кредит" Государственного университета управления (зав. кафедрой д-р экон. наук, проф. Н.Ф. Самсонов) и д-р экон. наук, проф. Ю.В. Пешехонов

Главный редактор издательства Н.Д. Эриашвили

Бюджетная система России: Учебник для вузов/ Под ред.

Б98 проф. Г.Б. Поляка. - М.:

ЮНИТИ-ДАНА, 1999. - 550 с.

ISBN 5-238-00098-7.

Раскрываются особенности бюджетного устройства РФ в современных условиях, рассматриваются доходы и расходы бюджета, специфика бюд­жетной классификации в период становления и развития рыночных от­ношений в России.

Показаны особенности функционирования бюджета в условиях ры­ночной экономики, его структура, роль отдельных звеньев бюджетной системы: федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, мест­ных бюджетов. Особое внимание уделяется бюджетному процессу, осо­бенностям отдельных его стадий, а также характеристике финансирова­ния инвестиций и социальной сферы: образования, здравоохранения и социальных выплат. Законодательный материал отражен по состоянию на 1 января 1999 г.

Для студентов и аспирантов вузов, слушателей системы повышения квалификации и переподготовки кадров, финансовых работников, спе­циалистов соответствующих служб.

ISBN 5-238-00098-7

ББК 65.2б1.3(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 1999

© ООО "ИЗДАТЕЛЬСТВО ЮНИТИ-ДАНА", 1999.

Воспроизведение всей книги или любой ее части запрещается без письменного разрешения издательства

Авторский коллектив учебника «Бюджетная система России»

доктор экономических наук Г.Б. Поляк (введение, главы 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 19, 21, 22, §25.1)

доктор экономических наук А.А. Астахов (§26.2)

доктор экономических наук Л.А. Вафина (гл. 17)

кандидат экономических наук Н.С. Бароненко (гл. 14)

кандидат экономических наук Л.М. Бурмистрова (гл. 31)

кандидат экономических наук Л.А. Ермак (гл. 27,30)

кандидат экономических наук С.П. Колчин (§1.1, гл. 8, 9, 10, 11, 12, 13)

кандидат экономических наук Т.А. Краева (гл. 32)

кандидат экономических наук М.А. Лауфер (гл. 28)

кандидат экономических наук А.П. Пантелеев (гл. 20,23)

кандидат экономических наук Л.А. Юрченко (гл. 15, 16, 18, §23.6, гл. 24, §25.2, §26.1)

 

Оглавление

 

Введение............................................................................................................................................................................................. 4

РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России............................................................................................ 6

ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система...................................................................................... 6

1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство......................................................... 6

1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система............................................................................................................... 8

1.3. Бюджетная система дореволюционной России............................................................................................................ 9

1.4. Бюджетная система СССР................................................................................................................................................. 11

ГЛАВА 2. Бюджетное устройство Российской Федерации................................................................................................. 15

2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы.................................................................... 15

2.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма....................................................................................................... 17

2.3. Межбюджетные отношения............................................................................................................................................ 19

2.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами........................ 22

ГЛАВА 3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления.................................. 27

3.1. Бюджетное право................................................................................................................................................................ 27

3.2. Бюджетные права органов государственной власти РФ........................................................................................... 28

3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления............................................................................................. 31

ГЛАВА 4. Бюджеты Российской Федерации.......................................................................................................................... 37

4.1. Консолидированный бюджет.......................................................................................................................................... 37

4.2. Федеральный бюджет Российской Федерации........................................................................................................... 40

4.3. Региональные бюджеты.................................................................................................................................................... 44

4.4. Местные бюджеты............................................................................................................................................................. 47

ГЛАВА 5. Бюджетная классификация...................................................................................................................................... 52

5.1. Назначение бюджетной классификации....................................................................................................................... 52

5.2. Схемы бюджетной классификации................................................................................................................................ 53

РАЗДЕЛ II. Бюджетный процесс.................................................................................................................................................... 59

ГЛАВА 6. Бюджетное планирование........................................................................................................................................ 59

6.1. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс......................................................................................... 59

6.2. Сводное финансовое планирование.............................................................................................................................. 61

6.3. Бюджетное прогнозирование.......................................................................................................................................... 65

6.4. Составление проектов бюджетов.................................................................................................................................... 68

ГЛАВА 7. Организация бюджетных процедур....................................................................................................................... 71

7.1. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета......................................................................................................... 71

7.2. Исполнение бюджета......................................................................................................................................................... 77

7.3. Бюджетный контроль......................................................................................................................................................... 81

7.4. Анализ бюджета.................................................................................................................................................................. 82

РАЗДЕЛ. III. Доходы бюджета......................................................................................................................................................... 86

ГЛАВА 8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета........................................................................................................ 86

8.1. Сущность и функции налогов......................................................................................................................................... 86

8.2. Налоговая система и классификация налогов............................................................................................................. 88

8.3. Неналоговые доходы бюджета........................................................................................................................................ 93

ГЛАВА 9. Налог на прибыль (доход) организаций................................................................................................................ 95

ГЛАВА 10. Налог на добавленную стоимость........................................................................................................................ 99

ГЛАВА 11. Акцизы...................................................................................................................................................................... 103

ГЛАВА 12. Таможенные пошлины......................................................................................................................................... 105

ГЛАВА 13. Налог на имущество организаций..................................................................................................................... 108

ГЛАВА 14. Платежи в бюджет за природные ресурсы...................................................................................................... 111

14.1. Экономическая основа платежей за природные ресурсы................................................................................... 111

14.2. Платежи за пользование недрами............................................................................................................................... 112

14.3. Сбор за право пользования объектами животного мира, морскими биологическими ресурсами.......... 115

14.4. Лесной доход................................................................................................................................................................... 116

14.5. Водный налог................................................................................................................................................................... 117

14.6. Плата за землю................................................................................................................................................................ 118

ГЛАВА 15. Налогообложение физических лиц.................................................................................................................... 122

15.1. Экономическая сущность и значение налогов с населения................................................................................ 122

15.2. Подоходный налог с физических лиц......................................................................................................................... 123

15.3. Налоги на имущество физических лиц...................................................................................................................... 129

ГЛАВА 16. Местные налоги и сборы..................................................................................................................................... 134

16.1. Виды местных налогов и сборов................................................................................................................................. 134

16.2. Местные налоги с физических лиц............................................................................................................................. 135

ГЛАВА 17. Особенности налогообложения субъектов малого предпринимательства............................................. 138

ГЛАВА 18. Специфика налогообложения в оффшорных зонах....................................................................................... 144

РАЗДЕЛ IV. Расходы бюджета....................................................................................................................................................... 149

ГЛАВА 19. Расходы бюджета: планирование и финансирование................................................................................... 149

19.1. Система бюджетных расходов..................................................................................................................................... 149

19.2. Основы планирования бюджетных расходов........................................................................................................... 150

ГЛАВА 20. Расходы бюджета в сфере материального производства............................................................................. 153

20.1. Финансы предприятий и бюджет................................................................................................................................ 153

20.2. Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства................................................................................ 156

20.3. Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса....................... 161

20.4. Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства................................................ 163

20.5. Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды.................................. 164

ГЛАВА 21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства................................................................................ 165

21.1. Жилищно-коммунальное хозяйство – важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека........................... 165

21.2. Финансирование жилищного хозяйства................................................................................................................... 167

21.3. Коммунальное хозяйство и бюджет........................................................................................................................... 169

21.4. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства........................................................................................ 173

ГЛАВА 22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере........................................................... 175

ГЛАВА 23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру............................................................................. 179

23.1. Социальное значение бюджетных расходов на образование.............................................................................. 179

23.2. Финансирование расходов на общеобразовательные школы............................................................................. 181

23.3. Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты........................... 185

23.4. Финансирование расходов на подготовку кадров.................................................................................................. 186

23.5. Финансирование расходов на культуру.................................................................................................................... 189

ГЛАВА 24. Финансовое обеспечение здравоохранения.................................................................................................... 191

24.1 Реформирование в здравоохранении......................................................................................................................... 191

24.2. Бюджетные расходы на содержание учреждений здравоохранения................................................................. 193

24.3. Планирование бюджетных расходов на здравоохранение.................................................................................... 194

24.4. Назначение и методы медицинского страхования в Российской Федерации................................................. 198

ГЛАВА 25. Расходы на социальное обеспечение и социальную защиту населения.................................................. 200

25.1. Расходы на социальное обеспечение........................................................................................................................ 200

25.2. Расходы на мероприятия по социальной защите населения................................................................................ 202

ГЛАВА 26. Расходы бюджета на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства.......................................................................................................................................................... 204

26.1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления......................................................... 204

26.2. Особенности планирования и финансирования расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства............................................................................................................................ 206

ГЛАВА 27. Финансирование государственных программ................................................................................................ 212

27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность........................................................................................... 212

27.2. Дорожные фонды РФ.................................................................................................................................................... 213

27.3. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы............................................................................................. 217

27.4. Федеральный экологический фонд РФ..................................................................................................................... 218

27.5. Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов......................................................................................................................................... 220

27.6. Государственный фонд борьбы с преступностью................................................................................................. 222

27.7. Фонды развития таможенной системы и налоговой системы............................................................................ 222

27.8. Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии.................................................................. 223

27.9. Федеральные целевые программы............................................................................................................................ 223

ГЛАВА 28. Управление государственным внутренним долгом...................................................................................... 227

28.1. Экономическое содержание государственного внутреннего долга.................................................................. 227

28.2. Формы и состав государственного внутреннего долга России.......................................................................... 232

28.3. Управление государственным долгом...................................................................................................................... 236

28.4. Управление внутренним государственным долгом в РФ..................................................................................... 238

28.5. Виды долговых обязательств Российской Федерации........................................................................................... 238

ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям.................................... 244

29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам............................................................................... 244

29.2. Фонд финансовой поддержки регионов................................................................................................................... 245

29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета.................................................................................................... 247

ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов......................................................................................................................... 251

30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов................................................................................................... 251

30.2. Пенсионный фонд РФ................................................................................................................................................... 254

30.3. Фонд социального страхования РФ............................................................................................................................ 256

30.4. Государственный фонд занятости населения РФ................................................................................................... 257

30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования.......................................................................... 259

30.6. Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды................................................... 260

30.7. Другие федеральные внебюджетные фонды........................................................................................................... 261

30.8. Территориальные внебюджетные фонды................................................................................................................ 262

30.9. Отраслевые внебюджетные фонды............................................................................................................................ 264

РАЗДЕЛ V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов........................................................................................................................................................... 266

ГЛАВА 31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета............................................... 266

31.1. Виды и органы финансового контроля..................................................................................................................... 266

31.2 Формы и методы бюджетно-финансового контроля............................................................................................. 271

31.3. Формы и методы налогового контроля.................................................................................................................... 272

31.4. Методы и порядок проведения документальных проверок................................................................................. 274

ГЛАВА 32. Автоматизация информационных потоков в бюджетной системе............................................................ 289

32.1. Приоритетная роль информационных технологий в бюджетном процессе.................................................... 289

32.2. Особенности построения информационной системы управления финансами............................................. 291

32.3. Прогрессивные информационные технологии в налоговой системе............................................................... 295

32.4. Автоматизация составления и исполнения бюджета на региональном уровне............................................. 298

Словарь терминов........................................................................................................................................................................ 300

Литература..................................................................................................................................................................................... 314

 

Введение

Одним из важнейших институтов государства является бюджет­ная система. На протяжении тысячелетий существования госу­дарств финансовые ресурсы, мобилизуемые в бюджетную систе­му, обеспечивают государственным и территориальным органам власти выполнение возложенных на них функций. Бюджетная система позволяет осуществлять регулирование экономических и социальных процессов в интересах членов общества.

Бюджет, денежное обращение — это зеркало государства, ба­рометр его экономического и социального состояния и полити­ческого положения. И как бы ни доказывали сторонники пер­венства духовности и нравственности общества над экономикой в целом и финансами в частности, многотысячелетняя история государств на нашей планете свидетельствует об обратном. С разрушением экономики, крахом финансов, отсутствием средств в бюджетной системе падают духовность, нравственность и культура в обществе.

В рыночной экономике, в условиях сузившихся возможно­стей государства оказывать влияние на экономические процессы в стране, значительно возрастает роль бюджетной системы как одного из важнейших инструментов государственного регулиро­вания экономики.

Это предопределяет место, занимаемое бюджетной системой в экономике страны. В свою очередь это обусловливает значение учеб­ной дисциплины «Бюджетная система России» в учебном процессе подготовки кадров для финансовых органов нашего государства.

Бюджетная система государства, являясь инфраструктурой экономического базиса, подвержена его влиянию. Изменения базиса приводят к изменению бюджетной системы и корректи­ровке ее функций. Это отражается на структуре и содержании учебников по бюджетной тематике и значении, придаваемом каждому из разделов этих учебников.

В отличие от ранее издаваемых учебников, в которых глав­ное внимание уделялось раскрытию влияния финансов, бюджета на развитие экономических и социальных процессов, работе контрольных органов и т. д., в данном учебнике значительно шире излагаются правовая основа функционирования бюджет­ной системы, бюджетный процесс, формирование доходной час­ти всех видов бюджетов, сущность бюджетного федерализма и межбюджетных отношений, методы распределения средств меж­ду звеньями бюджетной системы. При этом уделено внимание генезису возникновения и решения наиболее актуальных и в настоящее время проблем развития бюджетной системы России, бюджетного прогнозирования и планирования, формирования доходов отдельных видов бюджетов, рационального использова­ния бюджетных средств.

В ходе подготовки данного учебника перед авторами стояла за­дача уделить главное внимание освещению специфических проблем развития бюджетной системы страны, не дублируя при этом вопро­сов, нашедших отражение в других учебниках, изданных в послед­ние годы Всероссийским заочным финансово-экономическим институ­том. Так, вопросы теории государственных финансов достаточно подробно освещены  в  изданных  под редакцией  проф. Л.А. Дробозиной учебниках «Общая теория финансов» (1995) и «Финансы» (1999), вопросы теории налогов —в учебниках проф. Л.П. Окуневой «Налоги и налогообложение в России» (1996), Т.Ф. Юткиной «Налоги и налогообложение» (1998); вопросы кор­поративных финансов — в учебнике под редакцией проф. Г. Б. Поляка «Финансовый менеджмент» (1997) и учебнике под ре­дакцией проф. Н.В. Колчиной «Финансы предприятий» (1998); во­просы теории формирования заемных источников бюджетной сис­темы изложены в учебнике под редакцией проф. Е.Ф. Жукова «Общая теория денег и кредита» (1995).

В то же время авторы учебника «Бюджетная система России» стремились дать студентам развернутое и более конкретное из­ложение технологии бюджетного процесса в целом и каждого из его этапов, характеристики основных видов бюджетных доходов и направлений использования бюджетных ресурсов, методов проведения финансовых ревизий и проверок.

Все это обусловило следующую структуру учебника

В разделе I учебника характеризуется бюджетное устройство Российской Федерации, раскрываются экономическая сущность бюджета, построение бюджетной системы, даются основы бюд­жетного права, излагаются особенности формирования всех звеньев бюджетной системы России, особое внимание уделено межбюджетным отношениям, развитию методов бюджетного регулирования, формированию доходов территориальных бюд­жетов.

Раздел II посвящен изложению основ бюджетного процесса. Дается описание  всех  процедур бюджетного  процесса (составление, рассмотрение, исполнение, контроль), в том числе и таких мало освещенных в литературе бюджетных этапов, как сводное финансовое планирование и бюджетное прогнозирова­ние, анализ бюджета и др.

В разделе III анализируется формирование доходов бюджетов. Подробно характеризуются все виды налоговых и неналоговых бюджетных доходов.

В разделе IV рассматривается система расходов бюджетов. Даются особенности планирования и финансирования расходов в отраслях материального производства и в непроизводственной сфере. Отдельно исследуются проблемы финансирования госу­дарственных программ, управления государственным долгом, оказания финансовой помощи территориям.

В разделе V сосредоточены главы, в которых характеризуется экономическая и контрольная работа финансовых органов по со­ставлению и исполнению бюджетов. При подготовке этого разде­ла авторы стремились ознакомить студентов с правовыми основами организации такой работы, методами и формами про­ведения финансовых проверок и т. д.

Учитывая большое значение автоматизации информатизационных технологий в сфере управления, в том числе в области финан­сов и бюджета, впервые в учебник по дисциплине «Бюджет и бюд­жетная система» включен раздел, в котором излагаются основы и особенности автоматизации бюджетной системы в России.

Завершаются XX век и вместе с ним второе тысячелетие нашей эры. В такое неординарное время, на переломе столе­тий люди всегда пытались оценить свою деятельность, события за большой период времени, проанализировать тенденции, дать прогноз на будущее. Исходя из такой традиции наступил также момент подведения итогов развития в России научных знаний в области бюджета. Примерно за двухсотлетний период учеными-финансистами России были проведены научные исследования и опубликованы монографические работы, посвя­щенные вопросам государственных и территориальных финан­сов и бюджетов. Эти исследования стали теоретической и ме­тодологической основой формирования и функционирования бюджетной системы России на протяжении двух веков ее исто­рии. Именно поэтому в учебнике «Бюджетная система России» изложена история бюджетной системы дореволюционной Рос­сии и СССР. Кроме того, во многих разделах учебника приво­дится перечень фамилий российских и советских ученых-финансистов, внесших наибольший вклад в разработку отдель­ных научных проблем в области бюджета. Студентам, изучаю­щим дисциплину «Бюджетная система», полезно иметь пред­ставление об этих ученых и их трудах, ибо знание предшест­венников и их идей позволит будущим специалистам в этой области знаний и деятельности на основе проведенных в про­шлом исследований развивать и совершенствовать бюджетную систему нашего государства, делать ее более пригодной к ме­няющимся в мире экономическим условиям.

РАЗДЕЛ I. Бюджетное устройство и бюджетная система России

ГЛАВА 1. Бюджет, бюджетное устройство и бюджетная система

1.1. Экономическая сущность и содержание бюджета. Бюджетное устройство

В формировании и развитии экономической и социальной структуры общества большую роль играет государственное регу­лирование, осуществляемое в рамках принятой на каждом исто­рическом этапе политики. Одним из механизмов, позволяющих государству проводить экономическую и социальную политику, является финансовая система общества и входящий в ее состав — государственный бюджет. Именно через государственный бюджет производится направленное воздействие на образование и использование централизованных и децентрализованных фон­дов денежных средств.

Бюджет — это форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления.

С помощью государственного бюджета государственные вла­сти получают финансовые ресурсы для содержания государст­венного аппарата, армии, осуществления социальных мероприя­тий, реализации экономических задач, т. е. для выполнения го­сударством возложенных на него функций.

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства, дает органам власти реальную экономиче­скую возможность осуществления властных полномочий. Бюд­жет отражает размеры необходимых государству финансовых ресурсов и определяет тем самым налоговую политику в стране. Бюджет фиксирует конкретные направления расходования средств, перераспределение национального дохода и внутрен­него валового продукта, что позволяет ему выступать в качестве эффективного регулятора экономики.

В то же время бюджет правомерно рассматривать как эконо­мическую категорию, которая выражает определенные экономи­ческие отношения. Бюджет — категория свойственная различ­ным отношениям. Его возникновение и развитие связано с за­рождением и формированием государства. Государство исполь­зует бюджет в качестве одного из основных инструментов обес­печения как непосредственно своей деятельности, так и важ­нейшего элемента проведения экономической и социальной по­литики.

Как экономическая категория бюджетные отношения явля­ются составной частью финансовых отношений, следовательно, им присуща денежная форма и основные функции финансов.

Бюджет выполняет следующие задачи:

• перераспределение ВВП;

• государственное регулирование и стимулирование эконо­мики;

• финансовое обеспечение бюджетной сферы и осуществ­ления социальной политики государства;

• контроль за образованием и использованием централизо­ванных фондов денежных средств.

Распределительная функция бюджета проявляется через фор­мирование и использование централизованных фондов денеж­ных средств по уровням государственной и территориальной власти и управления. В развитых странах через бюджеты разных уровней перераспределяется до 50% ВВП. С помощью бюджета государство регулирует хозяйственную жизнь страны, экономи­ческие отношения, направляя бюджетные средства на поддержку или развитие отраслей, регионов. Регулируя таким образом эко­номические отношения, государство способно целенаправленно усиливать или сдерживать темпы производства, ускорять или ослаблять рост капиталов и частных сбережений, изменять структуру спроса и потребления.

Перераспределение ВВП через бюджет имеет две взаимосвя­занные, проистекающие одновременно и непрерывно стадии:

1) образование доходов бюджета;

2) использование бюджетных средств (расходы бюджета).

Доходы бюджета — денежные средства, поступающие в безвозмезд­ном и безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской Федерации в распоряжение органов государственной вла­сти Российской Федерации, органов государственной власти субъек­тов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В процессе образования доходов бюджета происходит принуди­тельное изъятие в пользу государства части ВВП, созданного в про­цессе общественного воспроизводства. На этой основе возникают финансовые взаимоотношения государства с налогоплательщиками.

Доходы бюджета имеют существенные различия по их платель­щикам, объектам обложения, методам изъятия, срокам уплаты и др. Но вместе с тем они отличаются единством, так как преследуют одну цель — формирование доходной части бюджетов разных уровней. Им свойственны денежная форма и обезличенность.

Доходы бюджета могут носить налоговый и неналоговый ха­рактер. Основным источником налоговых доходов являются вновь созданная стоимость и доходы, полученные в результате ее пер­вичного распределения (прибыль, заработная плата, добавленная стоимость, ссудный процент, рента, дивиденды и т. д.), а также накопления.

Неналоговые доходы бюджетов образуются в результате либо эномической деятельности самого государства, либо перераспреде­ления уже полученных доходов по уровням бюджетной системы.

Структура бюджетных доходов подвижна и во многом опре­деляется конкретными экономическими условиями. Например, в странах с высоким уровнем жизни основой налоговых доходов являются доходы с физических лиц, а в странах с низким уров­нем жизни — косвенные налоги и налоги с юридических лиц.

Расходы бюджета — денежные средства, направляемые на финансо­вое обеспечение задач и функции государства и местного самоуправ­ления.

Через бюджетные расходы финансируются бюджетополучатели — организации производственной и непроизводственной сферы, являющиеся получателями или распорядителями бюджетных средств. Таким образом, расходы бюджета носят тран­зитный характер. В бюджете только определяются размеры бюд­жетных расходов по статьям затрат, а непосредственные расходы осуществляют бюджетополучатели. Кроме того, за счет расходов бюджета происходит перераспределение бюджетных средств по уровням бюджетной системы через дотации, субвенции, субси­дии и бюджетные ссуды. Расходы бюджета носят в основном безвозвратный характер. На возвратной основе могут предостав­ляться только бюджетные кредиты и бюджетные ссуды. Струк­тура бюджетных расходов ежегодно устанавливается непосредст­венно в бюджетном плане и зависит, как и бюджетные доходы, от экономической ситуации и общественных приоритетов.

Контрольная функция бюджета действует одновременно с распределительной и предполагает возможность и обязатель­ность государственного контроля за поступлением и использо­ванием бюджетных средств.

1.2. Бюджетное устройство и бюджетная система

Бюджетное устройство определяет организацию государственного бюджета и бюджетной системы страны, взаимоотношения между ее отдельными звеньями, правовые основы функционирования бюдже­тов, входящих в бюджетную систему, состав и структуру бюджетов, процедурные стороны формирования и использования бюджетных средств и др.

Составляющей частью бюджетного устройства является бюд­жетная система.

Бюджетная система — это совокупность бюджетов государства, адми­нистративно-территориальных образований, самостоятельных в бюд­жетном отношении государственных учреждений и фондов, основан­ная на экономические отношениях, государственном устройстве и правовых нормах.

Бюджетная система — главное звено финансовой системы государства.

Основы бюджетного устройства определяются формой госу­дарственного устройства страны, действующими в ней основны­ми законодательными актами, ролью бюджета в общественном воспроизводстве и социальных процессах.

От формы государственного и административного устройства страны зависит также построение бюджетной системы. По сте­пени распределения власти между центром и административно-территориальными образованиями все государства подразделя­ются на унитарные, федеративные и конфедеративные.

Унитарное (единое) государство — это форма государственного устройства, при которой административно-территориальные обра­зования не имеют собственной государственности или автономии. В стране действуют единая конституция, общие для всех систем права и единые органы власти, централизованное управление экономическими, социальными и политическими процессами в государстве. Бюджетная система унитарного государства состоит из двух звеньев — государственного и местных бюджетов.

Федеративное (объединенное) государство — это форма госу­дарственного устройства, при которой государственные образо­вания или административно-территориальные образования, вхо­дящие в государство, имеют собственную государственность и обладают определенной политической самостоятельностью в пределах распределенных между ними и центром компетенции. Бюджетная система федеративных государств трехзвенна и со­стоит из федеративного бюджета, бюджетов членов федерации и местных бюджетов.

Конфедеративное (союзное) государство — это постоянный союз суверенных государств, созданный для достижения поли­тических или военных целей. Бюджет такого государства фор­мируется из взносов входящих в конфедерацию государств. У государств — членов конфедерации действуют свои бюджетные и налоговые системы.

За более чем тысячелетнюю историю России ее бюджетное уст­ройство и бюджетная система прошли путь от княжеской казны и системы унитарного государства до системы, основанной на феде­ральном государственном устройстве. Рассмотрим кратко ее историю.

1.3. Бюджетная система дореволюционной России

Первым источником поступлений в княжескую казну на Руси была дань, которую собирал князь с подвластных земель. Дань име­ла натуральную форму и собиралась в виде скота, мехов, меда, вос­ка, продовольствия. Кроме того, в пользу князя собирались пошли­ны и штрафы: судебные — виры, дорожные — мыт, пошлина с брака — выводная куница. По мере укрепления власти князя уста­навливались места сбора дани и ответственные за ее сбор лица, а сама дань принимает форму подати. С XIII в. начинает складывать­ся система посошного обложения. Единицей обложения становится соха, дым, двор, тягло. В период татаро-монгольского ига в пользу ордынских ханов собирался налог «ордынский выход».

В XV в. с образованием Русского централизованного госу­дарства посошная подать стала собираться в пользу Московского князя. Доходами казны были также таможенный, соляной, ка­бацкий и другие сборы.

В XV в. в России начинает складываться двухзвенная бюд­жетная система унитарного государства, состоящая из велико­княжеской казны (бюджета государства) и местных бюджетов, которые соответственно формировались за счет княжеских (т. е. государственных) налогов и местных сборов.

Местные налоги были введены в Русском государстве также в XV в. Для содержания царских наместников и волостителей, выполнения ими возложенных на них административных и су­дебных функций, для решения местных хозяйственных задач с местного населения собирались денежные и натуральные сборы: конское пятно (за клеймение), тамга (за продажу товара), весчее (за взвешивание), гостиное (за пользование торговым помеще­нием), померное (за измерение) и др.

В 1551 г. Иван IV провел земскую реформу. В этом же году Стоглавый собор утвердил «Уставную земскую грамоту». В стране было введено земское самоуправление. Власть царских наместников была упразднена. Вместо них на местах стали земские старосты, которые руководили земскими избами, творившими суды и соби­равшими налоги. Налог «посошный окуп», заменявший взимаемые с населения наместничьи сборы, начал поступать в государеву казну, из которой стали выделять средства на содержание земских изб и финансирование местных мероприятий.

В XVI в. сбором налогов стали ведать созданные территори­альные органы — чети: Владимирская, Галицкая, Костромская, Новгородская, Устюжская. В первой четверти XVII в. на содер­жание стрельцов вводится стрелецкая подать. Население было обязано не только платить налоги, но и нести другие повинно­сти (строительство и ремонт дорог и мостов, поставка подвод, прием на постой представителей власти). С городского населе­ния, кроме того, взимались оброки с лавок, кузниц, мастерских, мельниц и др. С народов Поволжья, Урала, Сибири собирался ясак, главным образом мехами. Помимо прямых налогов суще­ствовали косвенные, которые стали поступать в казну с введени­ем в середине XVI в. винных откупов.

Первый в России бюджет — смета государственных доходов и расходов — был составлен в 1645 г. В городах составлялись горо­довые сметы доходов и расходов. Эта система действовала до петровских реформ.

В 1679 г. вместо стрелецкой подати и других сборов вводится подворный налог. Общая сумма налога назначалась правительст­вом, а крестьянские общины и посады раскладывали ее между собой по дворам.

После проведения переписи населения в 1722 г. подворный налог заменяется подушной податью, которая взималась с лиц мужского пола (кроме дворянства, духовенства и чиновничест­ва). Подушная подать была одним из главных источников дохо­дов государственного бюджета. В 1796 г. на ее долю приходилось около 34% всех доходов.

Наряду с прямыми и косвенными налогами население, глав­ным образом крестьянство, несло мирские повинности, которые имели натуральную и денежную формы. Повинности были обя­зательные (содержание органов волостного и сельского управле­ния, содержание дорог и др.) и необязательные (строительство церквей, школ, больниц, содержание пожарной охраны и др.). Они взимались по раскладке среди населения. В 1851—1854 гг. мирские повинности законодательно были оформлены в земские повинности и земские сборы. Кочевые народы с 1824 г. платили кибиточную подать.

Реформы 60-х годов XIX в. внесли некоторые изменения в на­логовую систему. В 1863 г. подушная подать с мещан заменяется налогом с недвижимого имущества. В 1865 г. вводится промысловый налог, т. е. сбор с документов на право заниматься торговлей и промыслами. В 1861 г. вместо винных откупов вводится акциз на производство спиртных напитков. В 1875 г. вместо подушной пода­ти с крестьян введен поземельный налог. Он взимался с земли кре­стьян и дворян. Основную сумму (свыше 75%) этого налога вноси­ли крестьяне. Важным источником бюджетных доходов были кос­венные налоги, получаемые в основном от акциза и винной монопо­лии, введенной в 1894 г.

Менялся и аппарат управления государственным и местными бюджетами. С созданием в 1802 г. функциональных министерств (Министерство внутренних дел, Министерство финансов и др.) на местах организуются подведомственные им государственные учреждения, то есть вертикальная система учреждений государственного управления. Например, территориальными органами Министерства финансов были на губернском уровне казенные палаты, на уездном — казначейства.

Казенные палаты раскладывали на население налоги, вели учет поступления налогов и расходов. Казначейства принимали и хранили средства, поступающие в казну в виде налогов, выда­вали денежные средства на финансирование мероприятий, осу­ществляемых на местах. С 1817 г. они ведали казенными мага­зинами, торговавшими алкогольной продукцией, контролирова­ли винокуренные заводы. В свою очередь за деятельностью ка­зенных палат и казначейств наблюдали губернаторы.

В 1864 г. вышло «Положение о губернских и уездных зем­ских учреждениях», в соответствии с которым в России были созданы органы местного самоуправления — земства. Предста­вительным (распорядительным) органом земств были земские и уездные собрания. Членами этих органов были гласные (депутаты), избираемые по трем куриям (уездных землевладель­цев, городских избирателей и выборных от сельских общин). Гласные собирались раз в год на сессию, на которой рассматри­вались хозяйственные и финансовые вопросы деятельности земств, утверждались сметы доходов и расходов земств и отчет о деятельности исполнительных органов земств. Исполнительным органом земств были губернские уездные управы, избираемые на три года. Председатели губернских управ утверждались мини­стром внутренних дел, а уездных — губернаторами.

Земства ведали местными хозяйственными делами, местны­ми дорогами, организацией школьного образования и медицин­ского обслуживания населения.

Финансовыми средствами для выполнения возложенных на земства функций были земские бюджеты, формировавшиеся за счет существовавших до этого и переданных земствам земских повинностей и сборов.

Земские повинности взимались независимо от уровня зажиточ­ности плательщика и предназначались для финансирования целе­вых расходов, например, на содержание школ, больниц, пожарной охраны, полиции и др. Земские повинности устанавливались либо государством, либо губернскими и уездными земствами.

Другим источником земских бюджетов были земские сборы, которые взимались с земель и другого недвижимого имущества, с промысловых патентов, покупаемых за право заниматься ка­ким-либо промыслом. Земские сборы составляли более 60% до­ходов земских бюджетов.

Крупным источником земских бюджетов (до 25% общих до­ходов) были пособия из государственного бюджета.

Земские бюджеты включали обязательные и необязательные расходы. Обязательные расходы были приоритетны и предна­значались для финансирования содержания органов местного управления, тюрем, мировых судей, дорожного хозяйства и др. К необязательным расходам относились расходы на здравоохра­нение, содержание школ и др.

В волостях были волостные бюджеты, формировавшиеся за счет так называемых мирских доходов, в том числе волостных и сельских сборов, доходов от принадлежащего сельским общест­вам имущества, от сдачи в аренду мирских земель и др.

Городские бюджеты формировались за счет доходов от город­ских предприятий (боен, бань, водопроводов и др.), сдачи в аренду земельных участков, сборов с недвижимого имущества городских жителей, сборов с владельцев лошадей, конских экипажей и др.

Местные бюджеты не входили в состав государствен­ного бюджета России. Таким образом, в России до революции дейст­вовала двухзвенная бюджетная система унитарного государства.

* * *

Вопросы государственных финансов, государственного и террито­риальных бюджетов, денежного обращения в стране всегда были в сфе­ре научных и практических интересов российских экономистов.

Первой крупной работой по вопросам государственного бюджета, упорядочения его доходов и расходов следует считать подготовленный в 1809 г. М.М. Сперанским «план финансов», который стал программой преобразования российских финансов и оказал большое влияние на их развитие в будущем.

В 1818 г. появилась работа декабриста Н.И. Тургенева «Опыт теории налогов», которая положила начало российской науке о государствен­ных финансах.

Наибольшее количество работ по этой проблематике вышло во вто­рой половине XIX в. — начале XX в. В их числе:

Е. Ф. Канкрин. Краткое обозрение Российских финансов;

Л. И. Печорин. Исторический обзор государственных доходов и расходов;

И.Х. Озеров. Русский бюджет;

П.П. Мигулин. Русский государственный кредит;

И.И. Янжул. Основные начала финансовой науки;

М.И. Фридман. Конспект лекций по науке о финансах и др.

1.4. Бюджетная система СССР

В первые месяцы после Октябрьской революции 1917 г. вследствие развала органов государственного и местного управ­ления, саботажа чиновников и банков поступление налогов в бюджетную систему практически прекратилось. Для финансиро­вания неотложных нужд новые органы власти вынуждены были прибегнуть к контрибуции с имущих слоев населения, главным образом, как писали в то время, «с купцов и спекулянтов, на­жившихся за время войны и расходующих непроизводительно свои капиталы».* До ноября 1918 г. в 57 губерниях в виде кон­трибуций было мобилизовано в бюджет 816,5 млн. руб.

 

 

Успешное существование нового строя напрямую зависело от состояния финансов в стране. Уже 17 мая 1918 г. открылся Все­российский съезд представителей финансовых отделов Советов, на котором глава правительства В.И. Ленин, выступая с докла­дом, подчеркнул:

Мы должны во что бы то ни стало добиться прочных финансовых преобразований, но надо помнить, что всякие радикальные реформы наши обречены на неудачу, если мы не будем иметь успеха в финан­совой политике.*

 

 

Исходя из тяжелого экономического положения в стране было признано необходимым перейти к строгой централизации в области финансов, с тем чтобы обеспечить поступление средств в бюджет и их эффективное использование. Это положение стало основопола­гающим в формировании финансовой политики Советского государ­ства на всех последующих этапах истории СССР.

Эти принципы были зафиксированы в июле 1918 г. в первой Конституции РСФСР, в статье 79 которой были сформулирова­ны цели государственной финансовой политики:

Финансовая политика РСФСР в настоящий переходный момент дик­татуры трудящихся способствует основной цели — экспроприации буржуазии и подготовления условий для всеобщего равенства граждан республики в области производства и распределения богатств. В этих целях она ставит себе задачей предоставить в распоряжение органов советской власти все необходимые средства для удовлетворения мест­ных и общегосударственных нужд Советской республики, не останав­ливаясь перед вторжением в право частной собственности. Конституция 1918 г. установила федеративное устройство РСФСР и заложила основы бюджетного устройства государства. Принцип централизации всех финансов выразился в установле­нии единства государственного бюджета и всей финансовой сис­темы Российской Федерации, включении государственных дохо­дов и расходов в общегосударственный бюджет. Вместе с тем в Конституции предусматривалось разделение государственного и территориальных бюджетов (бюджетов автономных республик и областей), т. е. разделение государственных и территориальных доходов и расходов. Государственные бюджеты Украинской Со­циалистической Республики и Белорусской Социалистической Республики существовали отдельно.

В 1920 г. доходная часть государственного бюджета имела следующие состав и структуру (%):

в том числе:

от промышленности                                                                                          35,6

транспорта                                                                                                         14,1

сельского хозяйства                                                                                           5,1

налоги и сборы                                                                                                  0,3

Территориальные бюджеты формировались за счет: поступ­лений от налогов, устанавливаемых губернскими, уездными, го­родскими, волостными Советами, взимаемыми на местные нуж­ды; надбавок (в пределах 40%) к государственному подоходному налогу; доходов от местных советских предприятий и имущест­ва; ссуд и пособий из государственного бюджета.

Однако в условиях военного времени, экономической разру­хи, отсутствия средств в местных бюджетах (например, в 1919 г. расходы местных бюджетов Петроградской губернии составили 950 млн. руб, а поступления от местных налогов — 44 млн. руб., или 4,6%) сессией ВЦИК в июне 1920 г. было принято решение о слиянии государственного и территориальных бюджетов.

С окончанием Гражданской войны, переходом к новой эко­номической политике (нэпу) и восстановлению народного хозяй­ства в связи с необходимостью стабилизации финансов, усиления хозрасчетных отношений, в том числе в местном хозяйстве, и по­вышения экономической деятельности местных Советов в октяб­ре 1921 г. ВЦИК принял Постановление «О мерах по упорядоче­нию финансового хозяйства», в соответствии с которым государ­ственный и территориальные бюджеты были разъединены.

С образованием в 1922 г. Союза Советских Социалистиче­ских Республик и выходом в 1924 г. Конституции СССР были внесены изменения в бюджетную систему. Образуется государст­венный бюджет СССР, в который вошли государственные бюд­жеты социалистических республик, составляющих СССР, был создан союзный бюджет, на который было возложено финансо­вое обеспечение общесоюзных нужд и мероприятий, главным образом в области хозяйственного и культурного строительства и оборонного значения.

При формировании доходной части всех бюджетов использо­вался принцип подведомственности, в соответствии с которым предприятия и хозяйственные организации были распределены между различными уровнями власти и вносили отчисления от прибылей в соответствующий бюджет. Таким образом, предпри­ятия союзного подчинения, т. е. находившиеся в ведении союз­ных ведомств, вносили свои платежи из прибыли в союзный бюджет, а предприятия (республиканского, областного, город­ского подчинения) — в соответствующие бюджеты. В свою оче­редь из соответствующих бюджетов финансировались предпри­ятия, организации и учреждения союзного, республиканского и местного подчинения.

Следовательно, доходы союзного бюджета формировались за счет общесоюзных государственных доходов, главным из кото­рых были отчисления от прибылей предприятий союзного под­чинения и общегосударственные налоги и доходы, например, доходы от внешнеэкономической деятельности.

Следует отметить, что местные бюджеты (бюджеты автоном­ных республик, краевые, областные, городские, районные, а с 1929—1930 гг. — сельские бюджеты) не включались в состав бюджетов союзных республик и в государственный бюджет СССР.

Большую роль в развитии народного хозяйства и бюджетной системы СССР сыграла налоговая реформа 1930 —1932 гг. Она зало­жила основы налоговой системы, главные элементы которой суще­ствуют и в настоящее время. В ходе реформы было унифицировано 86 действовавших ранее платежей в бюджет, устранена многократ­ность обложения налогоплательщиков, укреплен финансовый кон­троль за хозяйственной деятельностью предприятий. Около 60 налогов и сборов были объединены в основные платежи — налог с оборота, отчисления от прибыли государственных предприятий и подоходный налог для кооперативных предприятий.

В ходе налоговой реформы был введен принципиально новый метод формирования доходов территориальных бюджетов. В соот­ветствии с Постановлением ЦИК и СНК «О республиканских и местных бюджетах» от 21 декабря 1931 г.» в территориальные бюджеты стала передаваться часть государственных доходов — налога с оборота, поступлений от реализации государственных займов и др. Передача этих средств осуществлялась в порядке бюджетного регулирования в виде процентных отчислений от общегосударственных налогов и доходов, ставших регулирую­щими источниками для сбалансирования территориальных бюд­жетов. Общность источников доходов стала важным фактором усиления связи между всеми бюджетами, входящими в бюджетную систему СССР. В дальнейшем этот принцип стал распро­страняться на другие общегосударственные источники. Он ис­пользуется и в ныне действующей бюджетной системе России.

Окончательное формирование бюджетной системы СССР связано с Конституцией 1936 г. Усиление централизованного начала в управлении народным хозяйством и финансами госу­дарства нашло отражение в статье 14 Конституции СССР, где было зафиксировано, что к ведению союзных органов власти относилось не только утверждение государственного бюджета СССР и отчета о его исполнении, но и установление налогов, поступающих в союзный бюджет, бюджеты союзных республик и местные бюджеты.

Тенденция к централизации выразилась и в Постановлении СНК СССР от 10 июля 1938 г., в соответствии с которым в го­сударственный бюджет СССР были включены местные бюдже­ты. В 1938 г. в государственный бюджет СССР также был вклю­чен бюджет государственного социального страхования.

Таким образом вплоть до 1991 г. бюджетная система страны имела следующую схему построения:

В зависимости от степени централизации распределение фи­нансовых ресурсов между бюджетами менялось, что можно про­следить по следующим данным:

 

Огромная значимость бюджета в народном хозяйстве предопределя­ла особое внимание советских ученых к проблемам развития бюджет­ной системы. В числе наиболее крупных монографий по вопросам го­сударственного бюджета СССР следует назвать:

•  Г.Г. Соловьев. Государственные бюджеты (1928);

•  В.П. Дьяченко. Советские финансы в первой фазе развития со­циалистического государства (1947);

•  К.Н. Плотников. Бюджет социалистического государства (1948), Очерки истории бюджета советского государства (1954);

•  В.В. Лавров. Бюджет страны социализма (1950);

•  Н.Н. Ровинский. Государственный бюджет СССР (1951);

•  А.В. Бачурин. Экономическое содержание бюджета при социализме (1957);

•  С.А. Ситарян. Чистый доход и бюджет (1967);

•  А. Г. Зверев. Роль бюджета в распределении общественного про­дукта и национального дохода (1967);

•  Я. Г. Либерман. Государственный бюджет и социалистическое воспроизводство (1968);

•  Д.А. Аллахвердян. Финансово-кредитная система СССР (1982);

•  Г.К. Шеховцев. Бюджет социалистического государства (1983);

•  В.М. Родионова. Государственный бюджет и его роль в сбалан­сированном развитии экономики (1985).

Проблемам теории и практики развития территориальных бюджетов посвящены следующие монографии:

•  С.А. Котляровский. Бюджет и местные финансы (1926);

•  В.Н. Твердохлебов. Местные финансы (1928);

• С.М. Лепский. Местный бюджет и местные нужды (1929);

• Н.А. Ширкевич. Местные бюджета СССР (1965), Местные бюд­жеты (1991);

•  Г.Б. Поляк. Бюджет Москвы (1968), Бюджет города (1978), Фи­нансы местных Советов (1991);

•  Б. И. Филимонов. Укрепление доходной базы местных бюджетов (1973);

•  Я. Б. Хесин. Пути повышения устойчивости доходной базы мест­ных бюджетов (1976);

•  М.В. Васильева. Местные бюджеты в современных условиях (1987);

•  С.П. Солянникова. Бюджеты территорий (1993).

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте государственный бюджет как механизм, позволяющий проводить государству экономическую и социальную политику.

2. Как проявляются а) распределительная и б) контроли­рующая функция бюджета?

3. Объясните, как вы понимаете термины «бюджетное уст­ройство» и «бюджетная система».

4. Дайте краткий исторический обзор развития бюджетной системы в России.

5. Назовите и охарактеризуйте основные этапы развития бюджетной системы СССР.

6. Назовите российских и советских ученых и их работы, посвященные государственному бюджету.

ГЛАВА 2. Бюджетное устройство Российской Федерации

2.1 Основы бюджетного устройства и построения бюджетной системы

Основы бюджетного устройства Российской Федерации определяются Конституцией страны и ее государственным устройством как федера­тивной республики, субъектами Федерации которой являются рес­публики в составе Российской Федерации, края, области, автономные округа.

В соответствии с Конституцией РФ (статьи 71 и 132) и Бюд­жетным кодексом РФ (статья 10) бюджетная система Россий­ской Федерации состоит из трех уровней:

• федерального бюджета и бюджетов государственных вне­бюджетных фондов;

• бюджетов субъектов Российской Федерации (региональных бюджетов) и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов;

• местных бюджетов.

Бюджетная система Российской Федерации включает: федеральный бюджет, 21 республиканский бюджет республик в составе РФ, 55 краевых и областных бюджетов и бюджета городов Москвы и Санкт-Петербурга, один областной бюджет автономной области, 10 окружных бюджетов, автономных округов и около 29 тысяч местных бюджетов (районные, городские, поселковые и сельские бюджета).

Схему консолидированного бюджета Российской Федерации иллюстрирует рис. 2.1.

Бюджеты, входящие в бюджетную систему Российской Фе­дерации, самостоятельны и не включаются друг в друга, т. е. бюджета субъектов Российской Федерации не включаются в федеральный бюджет, а местные бюджеты не включаются в ре­гиональные бюджета.

Принципы функционирования бюджетной системы Российской Федерации следующие:

•   единство бюджетной системы;

•   разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы;

•   самостоятельность бюджетов разных уровней;

•   полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюджетов государственных внебюджетных фондов;

•   сбалансированность бюджета;

•   эффективность и экономность использования бюджетных средств;

•   общее покрытие расходов бюджета;

•   гласность;

•   достоверность бюджета;

•   адресность и целевой характер использования бюджетных средств.

1. Единство бюджетной системы означает единство правовой базы, денежной системы, форм бюджетной документации, принципов бюджетного процесса, санкций за нарушения бюд­жетного законодательства, а также единый порядок финансиро­вания расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы, ве­дения бухгалтерского учета средств федерального бюджета, ре­гиональных бюджетов и местных бюджетов.

2. Разграничение доходов и расходов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации — это закрепление (полностью или частично) соответствующих видов доходов и полномочий по осуществлению расходов за органами власти Российской Феде­рации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления.

3. Важнейшим является принцип самостоятельности всех бюджетов:

1) право законодательных (представительных) органов госу­дарственной власти и органов местного самоуправления на каж­дом уровне бюджетной системы самостоятельно осуществлять бюджетный процесс;

2) наличие собственных источников доходов бюджетов каж­дого уровня бюджетной системы, определяемых в соответствии с законодательством Российской Федерации;

3) законодательное закрепление регулирующих доходов бюдже­тов, полномочий по формированию доходов соответствующих бюджетов;

4) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять направления расхо­дования средств соответствующих бюджетов;

5) право органов государственной власти и органов местного самоуправления самостоятельно определять источники финан­сирования дефицитов соответствующих бюджетов;

6) недопустимость изъятия доходов, дополнительно получен­ных в ходе исполнения законов (решений) о бюджете, сумм превышения доходов над расходами бюджетов и сумм экономии по расходам бюджетов.

4. Полнота отражения доходов и расходов бюджетов, бюдже­тов государственных внебюджетных фондов означает, что все до­ходы и расходы бюджетов, бюджетов государственных внебюд­жетных фондов и иные обязательные поступления подлежат от­ражению в бюджетах, бюджетах государственных внебюджетных фондов в обязательном порядке и в полном объеме. Все государ­ственные и муниципальные расходы подлежат финансированию за счет бюджетных средств, средств государственных внебюд­жетных фондов, аккумулированных в бюджетной системе Рос­сийской Федерации.

5. Сбалансированность бюджета — каждый бюджет должен быть сбалансирован, т. е. объем предусмотренных бюджетом рас­ходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюдже­та и поступлений из источников финансирования его дефицита.

6. Эффективность и экономность использования бюджетных средств означает, что при составлении и исполнении бюджетов органы власти и получатели бюджетных средств должны исхо­дить из необходимости достижения заданных результатов с ис­пользованием определенного бюджетом объема средств.

7. Общее покрытие расходов означает, что все расходы бюд­жета должны покрываться общей суммой доходов из источников финансирования его дефицита.

8. Гласность — это обязательное опубликование в открытой печати утвержденных бюджетов и отчетов об их исполнении, полнота представления информации о ходе исполнения бюдже­тов, а также доступность иных сведений по решению законода­тельных (представительных) органов государственной власти, органов местного самоуправления; обязательная открытость для общества и средств массовой информации процедур рассмотре­ния и принятия решений по проектам бюджетов, в том числе по вопросам, вызывающим разногласия либо внутри законодатель­ного (представительного) органа государственной власти, либо между законодательным (представительным) и исполнительным органами государственной власти.

9. Достоверность бюджета означает надежность показателей прогноза социально-экономического развития соответствующей территории и реалистичность расчета доходов и расходов бюджета

10. Адресность и целевой характер бюджетных средств — бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей бюджетных средств с обозначением направления их на финансирование конкретных целей.

2.2. Сущность финансово-бюджетного федерализма

Конституцией Российской Федерации 1993 г. закреплено фе­деративное устройство нашего государства, которое основано на государственной целостности, единстве системы государствен­ной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации.

Субъектами Российской Федерации являются республики в со­ставе Российской Федерации, края, области, автономные округа, автономная область, города Москва и Санкт-Петербург.

В соответствии с Конституцией РФ разграничены предметы ведения и полномочия между органами государствен­ной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, в том числе в области бюджета. Ка­ждый субъект Федерации имеет свой бюджет, средства которого предназначены для обеспечения задач и функций, отнесенных к предметам его ведения. В статье 15 Бюджетного кодекса он назван региональным   бюджетом.   Административно-территориальные (муниципальные) образования, составляющие территорию субъ­екта Федерации согласно Конституции РФ, имеют свои бюджеты. Бюджет субъекта Федерации (региональный бюджет) и свод бюджетов муниципальных образований (местных бюджетов) со­ставляют консолидированный бюджет субъекта Федерации. В свою очередь свод региональных и местных бюджетов составляют территориальные бюджеты.

Федеративное устройство России, разграничение прав и полномочий между центром и субъектами Федерации являются предпосылкой финансово-бюджетного федерализма.

Финансово-бюджетный федерализм — это разделение полномочий между центральными органами власти, властями субъектов Федера­ции и органами местного самоуправления в области финансов, в ча­стности, в бюджетной сфере.

Финансово-бюджетный федерализм реализуется главным об­разом в ходе бюджетного процесса при мобилизации бюджетных доходов и расходовании бюджетных средств.

Финансово-бюджетный федерализм базируется на следую­щих основных принципах:

1) законодательном разграничении полномочий по расходам между органами власти всех уровней управления;

2) обеспечении соответствующих органов власти необходи­мыми финансовыми ресурсами для выполнения ими возложен­ных на них функций;

3) обеспечении вертикального и горизонтального выравни­вания доходов всех звеньев бюджетной системы;

4) наличии единых для каждого звена бюджетной системы формализованных прозрачных и всем понятных методов регули­рования бюджетов;

5) самостоятельности и равноправии каждого бюджета, вхо­дящего в бюджетную систему, которые выражаются в самостоя­тельности бюджетного процесса, в том числе в определении на­правлений использования бюджетных средств, подконтрольности исполнения бюджета соответствующим представительным органом власти и т.д.

Быстрому развитию финансово-бюджетного федерализма в Российской Федерации способствовало принятие ряда феде­ральных законов.

1. В соответствии с Законом «Об основах бюджетного устрой­ства и бюджетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. субъектам Федерации не устанавливаются размеры доходов и расходов, они имеют право самостоятельно определять направ­ления использования бюджетных средств.

2. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Фе­дерации» от 27 декабря 1991 г. разделил все налоги на федераль­ные, региональные и местные, закрепив их за соответствующи­ми бюджетами.

3. Важным этапом в развитии финансово-бюджетного феде­рализма стал Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формулированию и использованию внебюджетных фондов предста­вительных и исполнительных органов государственной власти рес­публик в составе Российской Федерации, автономной области, ав­тономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» от 15 апреля 1993 г., в котором впервые в истории бюджета России был за­фиксирован важнейший принцип формирования местных бюд­жетов, основанный на расчете минимального бюд­жет а , т. е. объема доходов местного бюджета, покрывающего гарантируемые соответствующими вышестоящими органами власти минимально необходимые расходы. В свою очередь, ми­нимальные расходы местных бюджетов должны рассчитываться на основе минимальных социальных и финансовых норм, т. е. показателей минимально необходимой обеспеченности населе­ния важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и другими услугами.

4. В 1994 г. в соответствии с Указом Президента РФ №2268 в механизм финансово-бюджетного федерализма вводится новая форма перераспределения средств между федеральными и ре­гиональными бюджетами — передача средств из федерального бюджета региональным бюджетом путем формирования фонда финансовой поддержки регионов и расчета размера выделяемых средств на основе специально разработанной формулы. Этот метод стал также использоваться и во взаимоотношениях между регио­нальными и местными бюджетами. Применение его способству­ет объективизации межбюджетного распределения средств.

Следует отметить, что процесс создания финансово-бюджетного федерализма в России не закончился. Предстоит решение ряда проблем:

1) полномочия всех уровней власти по расходам должны полностью соответствовать имеющимся у них полномочиям по доходам;

2) передача расходов с бюджетов верхнего уровня на бюджеты нижнего уровня должна быть полностью компенсирована одновременно передаваемыми доходами;

3) должны быть устранены встречные финансовые потоки, когда доходы, создаваемые на территории, изымаются в бюджет вышестоящего уровня, а затем в виде финансовой помощи, до­таций и субвенций передаются вниз;

4) следует максимально сократить использование такой фор­мы межбюджетных отношений, как средства, передаваемые по взаимным расчетам.

С этой целью следует:

• более четко разграничить бюджетные полномочия между различными уровнями власти;

• фиксировать в федеральных и региональных законода­тельных актах согласованные пропорции в совместных налогах;

• создать более эффективный механизм корректировки дис­пропорций в формировании территориальных бюджетов;

• создать механизм межбюджетных отношений, основан­ный на принципах прозрачности, гласности, равенстве возможностей получения помощи и льгот для всех терри­торий;

• внедрить в практику формирования территориальных бюджетов нормативно-расчетные методы, основанные на разработке исполнительными органами власти и утвер­ждении представительными органами власти минималь­ных государственных социальных стандартов, социальных и финансовых норм.

2.3. Межбюджетные отношения

Все бюджеты, входящие в бюджетную систему страны, взаи­мосвязаны в рамках межбюджетных отношений.

Межбюджетные отношения — это отношения между органами госу­дарственной власти Российской Федерации, органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, связанные с формированием и исполнением соот­ветствующих бюджетов.

Межбюджетные отношения основываются на следующих принципах:

• распределения и закрепления расходов бюджетов по оп­ределенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничения (закрепления на постоянной основе и распределения по временным нормативам) регулирующих доходов по уровням бюджетной системы Российской Фе­дерации;

• равенства бюджетных прав субъектов Российской Феде­рации, равенства бюджетных прав муниципальных обра­зований;

• выравнивания уровней минимальной бюджетной обеспе­ченности субъектов Российской Федерации, муници­пальных образований;

• равенства всех бюджетов Российской Федерации во взаи­моотношениях с федеральным бюджетом, равенства ме­стных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации.

В соответствии с этими принципами отдельные виды бюд­жетных расходов могут передаваться из федерального бюджета в бюджеты субъектов РФ и из бюджетов субъектов РФ — в мест­ные бюджеты.

В основе процесса распределения расходов и доходов между звеньями бюджетной системы заложен принцип равенства бюд­жетов субъектов РФ во взаимоотношениях с федеральным бюджетом и местных бюджетов с региональными бюджетами, который предполагает использование единой методики расчета нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных и муниципальных услуг, нормативов расчета финансовой помощи территориальным бюджетам, а также единый порядок уплаты федеральных и региональных налогов.

Бюджетным кодексом РФ (ст.48) установлено, что при рас­пределении налоговых доходов по уровням бюджетной системы налоговые доходы бюджетов субъектов РФ должны составлять не менее 50% от суммы доходов консолидированного бюджета РФ.

Во второй половине 90-х годов примерное распределение средств между отдельными звеньями бюджетной системы в Российской Фе­дерации характеризовалось следующими данными (табл. 2.1).

Таблица 2.1. Распределение средств между звеньями бюджетной системы РФ (%)

Федеральный бюджет РФ                                                       45-55

Консолидированные бюджеты субъектов РФ из них:         55-45

Бюджеты субъектов РФ (региональные бюджеты)           20-25

Местные бюджеты в том числе:                                           25-20

Городские бюджеты                                                                16-20

Районные бюджеты                                                                 7,5-8

Поселковые бюджеты                                                             0,5-0,7

 

Распределение главных бюджетных налогов между звеньями бюджетной системы иллюстрирует табл. 2.2.

Таблица 2.2. Распределение основных налогов между Федеральным, региональными и местными бюджетами России (%)

	Наименование налога	Федеральный бюджет	Региональные бюджеты	Местные бюджеты
1. 2. 3.	Налог на прибыль НДС Акцизы	33 66 84	40 21 13	27 13 3
4.	Подоходный налог с физических лиц	9	24	67
5.	Налог на имущество с физиче­ских лиц	—	4	96
6.	Налог на имущество юридиче­ских лиц	—	44	56
7.	Плата за недра	19	43	38
8.	Земельные налоги и арендная плата за землю	26	25	49
9.	Транспортный налог	—	51	49

 

Для обеспечения расходов территориальных бюджетов (республиканских, республик в составе Российской Федерации, краевых, областных, окружных, местных) они должны иметь со­ответствующие доходы.

Доходы территориальных бюджетов состоят из собственных и регулирующих.

Собственные доходы бюджетов — виды доходов, закрепленные на по­стоянной основе полностью или частично за соответствующими бюджетами законодательством Российской Федерации.

Это налоговые доходы, закрепленные за соответствующими бюджетами, бюджетами государственных внебюджетных фондов законодательством Российской Федерации, и неналоговые дохо­ды, определенные нормативными актами, а также безвозмезные перечисления.

Собственные доходы составляют меньшую часть доходов территориальных бюджетов. Для финансового обеспечения вы­полнения возложенных на региональные и местные органы вла­сти функций, экономического и социального развития террито­рий, сбалансированности территориальных бюджетов им из бюджетов вышестоящего уровня в порядке бюджетного регули­рования передаются регулирующие доходы.

Регулирующие доходы бюджетов — это федеральные и региональные налоги и иные платежи, по которым устанавливаются нормативы от­числений (в процентах) в бюджеты субъектов Российской Федерации или местные бюджеты на очередной финансовый год, а также на долговременной основе (не менее чем на три года) по разным видам таких доходов.

В соответствии со ст. 48 Бюджетного кодекса РФ нормативы отчислений определяются законом о бюджете того уровня бюд­жетной системы Российской Федерации, который передает ре­гулирующие доходы.

К регулирующим доходам территориальных бюджетов отно­сятся также трансферты — средства, поступающие из федераль­ного и региональных фондов финансовой поддержки регионов, размер которых рассчитывается по установленным правительст­вом методике и формуле.

Кроме отчислений от федеральных и региональных налогов, средств, поступающих из фондов финансовой поддержки для сбалансирования территориальных бюджетов, используются до­тации, субвенции и субсидии.

Дотация — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов.

Субвенция — это средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы или юридическому лицу на безвоз­мездной и безвозвратной основах для осуществления целевых расходов.

В соответствии со ст. 78 Бюджетного кодекса в случае неце­левого использования субвенций и субсидий и нарушения сро­ков их использования сумма их может быть востребована орга­нами власти, выдавшим эти средства.

Субсидия — это бюджетные средства, передаваемые бюджету другого уровня, юридическому или физическому лицам на усло­виях долевого финансирования целевых расходов.

Нужно отметить, что дотация, субвенция и субсидия как ме­тоды наделения финансовыми ресурсами территориальных бюд­жетов несовершенны. Эти источники бюджетов лишены стиму­лирующих свойств, они создают у местных администраций иж­дивенческое настроение. Такая практика передачи средств не способствует развитию хозяйственной инициативы местных ад­министраций, снижает их воздействие на экономические про­цессы на территории и уменьшает на этой основе возможности перевыполнения доходной части их бюджетов, ослабляет финан­совый контроль.

Тем не менее, отмечая все негативные стороны дотаций, суб­венций и субсидий, полностью исключить их как методы наде­ления территориальных бюджетов необходимыми средствами нельзя. При формальном подходе к решению проблемы ликви­дации дотации этих бюджетов и передаче им в больших разме­рах отчислений от неустойчивых источников доходов их поло­жение может быть ухудшено. Это приведет к постоянным кассо­вым разрывам и необходимости многократного обращения за ссудами из вышестоящих бюджетов. В целом это осложнит фи­нансирование плановых мероприятий.

Поэтому не везде и не всегда следует стремиться к замене дотаций, субвенций и субсидий любыми средствами. Они необ­ходимы в тех населенных пунктах, где в силу сложившихся ус­ловий и проводимой политики в области охраны окружающей среды, наличия исторических памятников и других причин, экономический потенциал не может быть расширен в таких размерах, чтобы обеспечить территориальное формирование до­ходов. Местные же источники не в состоянии обеспечить по­крытие необходимых расходов. Примером могут служить города и поселки-курорты, города — исторические и архитектурные заповедники, научные центры и др. Субвенции же следует выда­вать целевым назначением на определенные мероприятия, на осуществление которых на местах не хватает средств.

Помимо отчислений от государственных доходов и налогов, трансфертов, дотаций, субсидий и субвенций, значительным ис­точником формирования доходной базы территориальных бюд­жетов являются средства, полученные из других бюджетов. В по­рядке взаимных расчетов часть средств передается из выше­стоящего бюджета в нижестоящий. Следует отметить, что при этом большая часть оседает в нижестоящих бюджетах. Так, если в 1997 г. в территориальные бюджеты поступило из федераль­ного бюджета 22263 млрд. руб., то передано федеральному бюд­жету 214 млрд. руб. Следовательно, 22049 млрд. руб. осело в до­ходах территориальных бюджетов.

В значительной степени этот вид доходов в последние деся­тилетия заменял прямую дотацию. Из всех регулирующих дохо­дов этот источник наименее пригоден для обеспечения террито­риальных бюджетов финансовыми ресурсами. Если отчисления от государственных доходов и налогов, трансферты, дотации, субвенции и субсидии заранее планируются в доходах этих бюд­жетов, то средства, передаваемые им в процессе исполнения бюджета, ставят их в еще большую зависимость от вышестоящих бюджетов.

Общую схему собственных и регулирующих доходов терри­ториальных бюджетов можно представить в следующем виде (рис. 2.2).

2.4. Методы бюджетного регулирования и способы распределения доходов между бюджетами

Методы распределения доходов между бюджетами менялись в ходе развития бюджетной системы России.

Модели распределения доходов. Для бюджетной системы дорево­люционной России типичной была модель распределения доходов между бюджетами, которую можно назвать горизонтальной. Она ха­рактеризуется тем, что государственный бюджет и территори­альные бюджеты (земские, городские) находились как бы в од­ной плоскости, за каждым бюджетом были закреплены свои на­логи и сборы. При этом финансовая помощь территориальным бюджетам из государственного бюджета была затруднена, так как территориальные бюджеты не входили в государственный бюджет и для такой помощи не было правовых основ. В этих условиях действовала следующая модель формирования терри­ториальных бюджетов:

Р=Д,

где Р - размер доходов;

Д — размер собственных доходов.

Размер бюджетных доходов предопределял размер расходов.

Такая система распределения доходов действовала во многих странах вплоть до середины XX в. С одной стороны, эта система обеспечивала в значительной мере финансовую независимость территориальных органов власти всех уровней, так как территори­альные бюджеты формировались за счет собственных налогов. Однако по мере роста бюджетных расходов на общественные ну­жды (образование, здравоохранение, благоустройство населенных пунктов) собственные доходы территориальных бюджетов не мог­ли обеспечивать эти расходы. В то же время не было достаточно действенного и законодательно установленного механизма оказа­ния государством финансовой помощи территориям. Все это от­рицательно отражалось на состоянии территориальных бюджетов, местном хозяйстве, социальном развитии общества.

Первый шаг в устранении этих недостатков распределения бюджетных доходов был сделан в СССР в 1931 г., когда бюджеты союзных республик были включены в государственный бюд­жет СССР, а работниками Наркомата финансов была создана новая модель распределения общегосударственных доходов. Эту модель можно назвать веерной. Суть ее заключалась в том, что несмотря на существование закрепленных за каждым бюджет­ным звеном налогов, вводился механизм долевых отчислений в территориальные бюджеты от общегосударственных доходов и налогов. В соответствии с принимаемыми законодательными актами сумма мобилизуемого на территории налога по утвер­жденным этими актами нормативам распределялась между цен­тральным бюджетом (союзный бюджет), региональными бюджетами (республиканскими, краевыми, областными) и местными бюджетами (городскими, районным, поселковыми и сельскими).

Следовательно, в территориальные бюджеты помимо собст­венных доходов стали поступать регулирующие доходы. На ме­стные бюджеты было возложено финансирование подавляющей части общегосударственных расходов, связанных с жизнеобеспе­чением населения (образования, здравоохранения, жилищно-коммунального хозяйства, местной и пищевой промышленности и др.). В свою очередь это предопределило изменение принципа формирования местных бюджетов. Размер местного бюджета стал определяться величиной расходов на местное хозяйство. Для обеспечения этих расходов из вышестоящего бюджета выделялся необходимый объем регулирующих доходов. Таким образом, ме­стные бюджеты стали формироваться по следующей модели:

Р=Дс+Др,

где Р — размер расходов;

Дс — размер собственных доходов;

Др - размер регулирующих доходов.

Преимущества этой модели в том, что 1) достигается единст­во источников всех бюджетов, а следовательно, заинтересован­ность и ответственность органов власти всех уровней в развитии экономики на территории как налогообразующей базы; 2) созда­ется механизм оказания финансовой помощи территориям; 3) правительство страны имеет реальные рычаги для регулирования экономического и социального развития территорий.

Преимущества этой модели были настолько очевидны, что она стала применяться позднее во многих странах, в том числе в государствах с рыночной экономикой.

Практически эта модель используется в России в настоящее время и в первую очередь во взаимоотношениях региональных и местных бюджетов.

Вместе с тем такой способ распределения средств между бюджетами имеет ряд недостатков: 1) низка доля собственных доходов территориальных бюджетов; 2) велик элемент субъек­тивности верхних уровней власти при определении величины отчислений от налогов в нижестоящие бюджеты, а следователь­но, существует и зависимость от них; 3) такая система способст­вовала развитию иждивенчества отдельных территорий, стре­мившихся больше получить средств из вышестоящих бюджетов, не прилагая усилия к развитию территориальной экономики; 4) велики встречные и неоправданные потоки движения финансо­вых ресурсов сначала с территории в вышестоящий бюджет, а затем снова в нижестоящий; 5) это ведет и к централизации средств в вышестоящем бюджете, к ущемлению территориаль­ных потребностей, к остаточному финансированию социальной сферы и тем самым к противостоянию между центром и терри­ториями.

Работы по совершенствованию механизма распределения средств между бюджетами. Большой вклад в эту работу внес На­учно-исследовательский финансовый институт (НИФИ) Мини­стерства финансов, в котором многолетние исследования, свя­занные с укреплением местных бюджетов, вел Г.Б. Поляк. В 70— 80-е годы им были разработаны, обоснованы и в дальнейшем реализованы такие меры по совершенствованию межбюджетных отношений, как использование в качестве регулирующего ис­точника платежей из прибыли предприятий союзного подчине­ния, а также введение долговременных, т. е. утвержденных на несколько лет, нормативов отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогов.

С переходом к формированию местных бюджетов на основе долговременных нормативов отчислений от общегосударствен­ных доходов актуальной стала проблема расчета величины этих нормативов, а следовательно, объективизации всего бюджетного планирования, которое должно было опираться на научно обос­нованные показатели. Для расчета таких нормативов необходи­мо было решение ряда задач.

Прежде всего Г.Б. Поляк предложил разработку системы долговременных социальных нормативов, определяющих уро­вень обеспеченности населения набором благ и услуг. Эти нор­мативы предлагалось рассчитывать дифференцированно для ка­ждого региона с учетом плановых показателей их развития и уровней обеспеченности населения, достигнутых в каждом ре­гионе.

Затем на основе социальных нормативов должны были быть рассчитаны финансовые нормативы бюджетных расходов на со­держание социально-культурных учреждений и коммунально-бытовых предприятий.

Далее предлагалась следующая модель формирования мест­ных бюджетов.

С помощью социальных и финансовых нормативов должна была определяться нижняя граница размера затрат, которые могли быть произведены в регионах. Сверх этого уровня расхо­ды могли быть произведены при условии изыскания в регионах дополнительных ресурсов. Финансирование мероприятий, свя­занных с экономическим и социальным развитием в регионах, предлагалось осуществлять в меру выполнения планов поступ­ления средств в региональные бюджеты и в пределах имеющих­ся у местных органов власти средств, без оказания им помощи из вышестоящих бюджетов. Другими словами, расходная часть местного бюджета должна была определяться на основе плано­вых показателей развития региона и на базе социальных и фи­нансовых нормативов затрат в расчете на одного жителя. Темпы роста этих расходов не должны были превышать темпы роста доходов, аккумулируемых в государственный бюджет на терри­тории региона.

Для повышения роли и ответственности местных органов власти за результаты экономического и социального развития им предлагалось предоставить права самим определять направ­ления использования бюджетных средств, а в целях повышения заинтересованности в более эффективном использовании средств оставлять в их распоряжении неиспользованные ассиг­нования. Кроме того, для усиления гарантированности расходов местных бюджетов, а также для укрепления финансовой базы местной администрации и обеспечения стабильности финанси­рования плановых мероприятий в рамках местных бюджетов всех уровней надо было создать резервные фонды.

Таким образом, на основе механизма бюджетного регулиро­вания, дифференцированных нормативов отчислений от обще­государственных доходов и платежей в местные бюджеты от прибыли предприятий вышестоящего подчинения обеспечивался гарантированный минимум доходов местных бюджетов. Тем са­мым гарантировалась в определенной мере социальная защи­щенность населения каждой административно-территориальной единицы.

Для привлечения дополнительных финансовых ресурсов на общерегиональные цели предусматривалось создание внебюд­жетных фондов экономического и социального развития с от­крытием для них в банках отдельных счетов и субсчетов для фи­нансирования целевых программ и отдельных мероприятий.

Для углубления хозрасчетных отношений и развития прин­ципа самофинансирования регионов к вопросу о формировании их бюджетов Г.Б. Поляк предлагал подойти с принципиально новой позиции. Он считал, что целесообразно отказаться от раз­деления доходов местных бюджетов на собственные и отчисле­ния от доходов вышестоящих бюджетов и перейти к территори­альному принципу формирования и распределения государст­венных бюджетных доходов.

Для технического осуществления этого принципа им в 1986 г. была разработана, а затем представлена на обсуждение Научно-методологического совета Министерства финансов СССР модель формирования территориальных бюджетов, которая позже получила условное название «котловая» или «одноканальная» и была включена в концепцию перевода на новые принципы хо­зяйствования ряда регионов.

Суть этой модели заключается в следующем. Все платежи в бюджет предприятий и организаций союзного, республикан­ского и местного подчинения, государственные и местные на­логи, все бюджетные доходы, мобилизуемые в регионе, должны направляться на открытый в каждом районе, городе общий счет государственного бюджета СССР. С этого счета по утвержден­ным Верховным Советом СССР долговременным нормативам банк распределяет средства между союзным бюджетом и бюдже­том союзной республики независимо от воли предприятий и органов управления всех уровней. Для нижестоящих бюджетов норматив утверждается Верховным Советом союзной республи­ки, сессиями областного, районного Совета народных депутатов.

Следовательно, каждое предприятие, каждый гражданин вы­ступали плательщиками одновременно в союзный, республикан­ский и местный бюджеты. Союзный бюджет и каждый террито­риальный бюджет должны были получать свою долю от общей суммы средств, поступивших в государственный бюджет СССР на территории региона, т. е. от территориальных бюджетных до­ходов (ТБД).

С внедрением такого принципа распределения ТБД теряло смысл и разделение предприятий на союзные, республиканские и местные.

Формирование территориального бюджета на основе указан­ного принципа теснее связывало его с результатами экономиче­ского развития региона, позволяло уже на этапе бюджетного планирования соизмерять размер территориальных доходов с доходами территориального бюджета, реальнее планировать рас­ходы бюджета, определять направления выявления резервов в региональной экономике. Повышались заинтересованность и ответственность союзных, республиканских и местных органов власти за конечные результаты экономического развития всех предприятий, территорий, так как источником всех бюджетов будет общий ТБД.

В ходе перестройки механизма формирования бюджетов должен был быть решен ряд вопросов, в том числе и такой: ко­му должен быть установлен пятилетний норматив отчислений от ТБД? Предлагались следующие варианты:

1) норматив отчислений в процентах от общей суммы ТБД устанавливается для территориального бюджета, оставшаяся часть направляется в вышестоящие бюджеты;

2) по установленным нормативам в процентах от общей сум­мы ТБД средства направляются в вышестоящие бюджеты, ос­тавшаяся часть — в местный бюджет;

3) в каждый из вышестоящих бюджетов направляется твердо зафиксированная абсолютная сумма ТБД, оставшаяся часть — в местный бюджет.

Далее предлагалось, что для повышения ответственности и заинтересованности нижестоящих территорий в конечных ре­зультатах хозяйственной деятельности всех предприятий более приемлемыми были второй и третий варианты, когда территори­альные бюджеты формировались бы на основе остаточного принципа распределения ТБД после внесения в вышестоящие бюджеты сумм в виде своеобразного налога с территории.

Третий вариант интересен был не только для нижестоящих территорий, которым он давал максимальные возможности для выявления внутрирегиональных резервов, но и для вышестоя­щих, так как фиксированный норматив обеспечивал гарантиро­ванные объемы средств их бюджетов.

Необходимо было также определить, единый или дифферен­цированные нормативы следует применять. Если установить еди­ный для всех территорий норматив формирования бюджетов, то в силу сложившихся уровней экономического и социального разви­тия у части территорий бюджет, сформированный по этому нор­мативу, мог быть меньше достигнутого, а у части — больше. Для устранения этих противоречий предлагалось несколько путей:

1) возможно выделение из вышестоящих бюджетов дотаций и субвенций тем территориям, в бюджете которых будет недос­таточно средств для финансового обеспечения социальных нор­мативов;

2) территории, у которых в результате применения единого норматива отчислений от территориального дохода будет выяв­лено в процессе планирования бюджетов средств больше, чем необходимо для удовлетворения социальных нормативов, долж­ны перечислить эти средства в вышестоящий бюджет;

3) для регулирования бюджетов союзных республик предла­галось создание межреспубликанского фонда финансовой по­мощи. Формироваться он мог за счет отчислений от территори­ального дохода каждой республики. Для всех республик устанав­ливался единый норматив отчислений в этот фонд от ТБД. Вы­деление республикам средств из этого фонда определялось Вер­ховным Советом СССР с учетом не только потребности каждой республики, но и ее вклада в национальный доход страны. Средства, спланированные республикой по единому нормативу отчислений от ТБД и превышающие ее потребность для удовле­творения по социальным нормативам, перечислялись в межрес­публиканский фонд.

Определение для всех республик единых нормативов отчис­лений от ТБД в союзный бюджет и в межреспубликанский фонд и распределение последнего на основе решений Верховного Со­вета СССР создавали бы более здоровую обстановку в экономи­ческих взаимоотношениях союзных республик, так как устанав­ливались равные обязанности всех республик в формировании союзного бюджета и межреспубликанского фонда. Распределе­ние межреспубликанского фонда Верховным Советом СССР де­лало процесс бюджетного планирования более демократичным и гласным, позволяло снизить влияние субъективных факторов на формирование территориальных бюджетов. Этот же принцип должен был использоваться в республиках для формирования нижестоящих бюджетов.

Предлагалось также составление двух территориальных бюд­жетов — бюджета эксплуатационных расходов и инвестицион­ного бюджета. Социальные нормативы в первую очередь долж­ны были гарантировать поступление средств в бюджет для фи­нансирования эксплуатационных расходов, т. е. средств, необхо­димых для содержания уже действующих предприятий и учреж­дений. Инвестиционный же бюджет должен был формироваться в значительной мере за счет ресурсов, полученных сверх гаран­тированного минимума, т. е. средств, зависящих от конечных результатов хозяйственной деятельности в регионе.

Разработанная Г. Б. Поляком модель формирования местных бюджетов была использована как один из вариантов совершен­ствования в порядке эксперимента финансово-бюджетного ме­ханизма при подготовке концепций перевода на принципы са­моуправления и самофинансирования Московской, Крымской, Курганской областей, Хакасской автономной области, городов Кировограда, Евпатории и др.

Однако с распадом СССР эта работа была прекращена. В 90-е годы некоторые элементы этой модели (объем территориальных бюджетных доходов, численность населения территории) были использованы при разработке механизма совершенствования межбюджетных отношений.

Контрольные вопросы

1. Назовите уровни бюджетной системы РФ. На основании каких законов осуществляется эта классификация?

2. Охарактеризуйте принципы функционирования бюджет­ной системы РФ.

3. Объясните термин «финансово-бюджетный федерализм».

4. Как вы понимаете: а) региональный бюджет, б) местный бюджет, в) территориальный бюджет?

5. Перечислите основные принципы финансово-бюджетного федерализма.

6. Какие законодательные акты способствовали развитию финансово-бюджетного федерализма?

7. Как вы понимаете термин «межбюджетные отчисления»?

8. Охарактеризуйте а) группу собственных б) группу регули­рующих доходов территориальных бюджетов.

9. Назовите и кратко охарактеризуйте модели распределения доходов.

ГЛАВА 3. Бюджетные права федеральных и территориальных органов власти и управления

3.1. Бюджетное право

Бюджетное устройство страны, функционирование бюджетной сис­темы, компетенции органов власти всех уровней в области бюджета регламентируются законодательством о бюджетных правах.

Бюджетное право — это совокупность юридических норм, регули­рующих бюджетное устройство страны и бюджетный процесс, то есть порядок формирования и исполнения всех бюджетов, входящих в бюджетную систему государства, а также компетенцию всех органов власти в бюджетной сфере.

Процесс формирования и исполнения бюджетов осуществля­ется в соответствии с бюджетными правоотношениями, т. е. уре­гулированными нормами права общественными отношениями, к которым относятся отношения, возникающие между субъектами бюджетных правоотношений в ходе составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов всех уровней бюджетной системы, контроля за их исполнением, осуществления государ­ственных и муниципальных заимствований, регулирования госу­дарственного и муниципального долга.

Конституция страны — основополагающий акт бюджетного права.

В Конституции Российской Федерации 1993 г. заложены ос­новы бюджетных прав федеральных, региональных и местных органов власти, которые сформулированы с учетом федератив­ного устройства государства.

В соответствии со cm. 5 Конституции РФ федеративное устрой­ство Российской Федерации основано на государственной целост­ности и разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и орга­нами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Предметы ведения в области бюджета очерчены в cm. 71 Конституции РФ, где зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития.

В cm. 72 Конституции РФ записано, что установление общих принципов налогооблажения в Российской Федерации находит­ся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В cm. 1 «Протокола к Договору о раз­граничении предметов ведения и полномочий между федераль­ными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации» зафиксировано, что к со­вместному ведению относится и установление общих принципов бюджетной системы Российской Федерации.

В cm. 75 Конституции РФ отмечено, что система налогов, взимаемых в федеральный бюджет, и общие принципы налого­обложения в Российской Федерации устанавливаются федераль­ными законами.

В развитие основных положений в области бюджетного пра­ва, зафиксированных в Конституции РФ, издаются специальные законодательные акты. В их числе следует отметить:

• Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюд­жетного процесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. № 1734-1;

• Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по фор­мированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государст­венной власти республик в составе РФ, автономной об­ласти, автономных округов, краев, областей, городов Мо­сквы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправ­ления» от 15 апреля 1993 г. №4807;

• Федеральный закон «О финансовых основах местного са­моуправления» от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ;

• Бюджетный кодекс РФ от 31 июня 1998 г. № 145-ФЗ.

В этих актах определены бюджетные права представительных и исполнительных органов власти всех уровней, обеспечиваю­щие им создание финансовой базы для выполнения возложен­ных на них функций по управлению страной и соответствую­щими территориями, проведению внутренней и внешней поли­тики, управлению экономическими и социальными процессами.

Наиболее важным и емким из законодательных актов, из­данных в 90-е годы в области бюджетного права, является Бюд­жетный кодекс РФ, в котором установлены общие принципы бюджетного законодательства, правовые основы функциониро­вания бюджетной системы Российской Федерации, правовые положения субъектов бюджетных правоотношений, порядок ре­гулирования межбюджетных отношений, а также определены основы бюджетного процесса в Российской Федерации. Бюд­жетный кодекс законодательно зафиксировал компетенцию и полномочия органов власти всех уровней в бюджетной сфере.

3.2. Бюджетные права органов государственной власти РФ

Бюджетные компетенции и полномочия федеральных орга­нов государственной власти закреплены в Конституции РФ и вышеперечисленных законодательных актах.

К ведению Российской Федерации в области регулирования бюджетных правоотношений относятся:

• установление общих принципов организации и функцио­нирования бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение налогов и других доходов между уровнями бюджетной системы, а также распределение в порядке межбюджетного регулирования доходов федерального бюджета между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации;

• определение основ составления и рассмотрения проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации, утверждение отчетов об их исполнении и осуществление контроля за их исполнением;

• определение основ формирования доходов, осуществле­ния расходов из бюджетов всех уровней бюджетной сис­темы Российской Федерации;

• определение основ осуществления государственных и му­ниципальных заимствований, а также основ управления государственным и муниципальным долгом;

• установление порядка составления и рассмотрения про­екта федерального бюджета, утверждения и исполнения федерального бюджета, осуществления контроля за его исполнением, составления отчетности об исполнении и утверждения отчетов об исполнении федерального бюд­жета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• составление и рассмотрение проекта федерального бюд­жета, утверждение и исполнение федерального бюджета, осуществление контроля за его исполнением и утвержде­ние отчетов об исполнении федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов;

• установление федеральными законами порядка осуществле­ния заимствований Российской Федерации, субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправле­ния, управления долгом Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

• осуществление государственных заимствований Россий­ской Федерации и предоставление кредитов иностранным государствам, а также управление государственным дол­гом Российской Федерации;

• установление порядка формирования доходов федераль­ного бюджета и бюджетов государственных внебюджет­ных фондов;

• осуществление расходов федерального бюджета и бюдже­тов государственных внебюджетных фондов;

• установление порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюд­жета бюджетам субъектов Российской Федерации и мест­ным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из федерального бюджета бюджетам субъектов Россий­ской Федерации и местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджет­ных кредитов;

• установление минимальных государственных социальных стандартов, норм и нормативов финансовых затрат на единицу предоставленных государственных или муници­пальных услуг;

• утверждение бюджетной классификации Российской Фе­дерации;

• установление единых форм бюджетной документации и отчетности для бюджетов всех уровней бюджетной систе­мы Российской Федерации;

• формирование, обеспечение погашения и обслуживание внешнего долга, определение перечня и порядка осуще­ствления государственных внешних заимствований;

• определение перечня и порядка формирования государствен­ных внебюджетных фондов, управление их деятельностью;

• установление оснований и порядка привлечения к ответ­ственности за нарушение бюджетного законодательства Российской Федерации.

Бюджетным кодексом РФ регламентируются также полномо­чия федеральных органов власти в сфере формирования бюджет­ных доходов и средств целевых бюджетных фондов.

Установлено, что новые виды доходов, их отмена или изме­нение возможны только путем внесения соответствующих изме­нений в налоговое законодательство Российской Федерации. Федеральные органы законодательной власти могут также уста­навливать новые виды неналоговых доходов, отменять или из­менять действующие после представления федеральными орга­нами исполнительной власти своего заключения и только путем внесения изменений в Бюджетный кодекс.

Федеральные органы исполнительной власти предоставляют неналоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в федеральный бюджет в соот­ветствии с налоговым законодательством Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсро­чек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных плате­жей, определенных федеральным законом о федеральном бюд­жете на очередной финансовый год.

К ведению федеральных органов относится разграничение бюджетных доходов и расходов между федеральным и региональ­ными бюджетами.

Разграничение налогов и сборов между бюджетами регламен­тируется:

• Законом РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» от 27 июля 1991 г. №146-ФЗ (гл.2, ст.13—15),

• Бюджетным кодексом РФ от 31 июля 1998 г. №145-ФЗ, (раздел II, гл.7—9).

Разграничение расходов между звеньями бюджетной системы регламентируется Бюджетным кодексом РФ (раздел III, гл.11). Расходы разделяются на ассигнования, финансируемые исклю­чительно из федерального, региональных и местных бюджетов, и на расходы, совместно финансируемые из бюджетов феде­рального, региональных и местных.

Бюджетным кодексом РФ определяется порядок формирова­ния и распределения целевых бюджетных фондов (ст.54). Доходы федеральных целевых бюджетных фондов обособленно учиты­ваются в доходах федерального бюджета по ставкам, установ­ленным налоговым законодательством Российской Федерации, и распределяются между федеральными целевыми бюджетными фондами и территориальными целевыми бюджетными фондами по нормативам, определенным федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год.

Органы государственной власти субъектов Российской Феде­рации наделены бюджетными правами в соответствии с:

• Законом РФ «Об основах бюджетных прав...» от 15 апреля 1993 г. №4807-1;

• Законом РФ «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным ок­ругом, городам Москве и Санкт-Петербургу» от 15 июля 1992 г. №3303-1;

• Бюджетным кодексом РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе издавать свои зако­нодательные акты, регламентирующие бюджетные правоотно­шения на подведомственной территории.

В области регулирования бюджетных правоотношений к ве­дению субъектов Российской Федерации относятся:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов бюджетов субъектов Российской Федерации, ут­верждения и исполнения региональных бюджетов, осу­ществления контроля за их исполнением и утверждения отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федерации;

• составление и рассмотрение проектов бюджетов Россий­ской Федерации и консолидированных бюджетов субъек­тов Российской Федерации, утверждение и исполнение бюджетов субъектов Российской Федерации, осуществле­ние контроля за их исполнением и утверждение отчетов об исполнении бюджетов субъектов Российской Федера­ции и бюджетов территориальных государственных вне­бюджетных фондов;

• распределение доходов от региональных налогов и сбо­ров, иных доходов субъектов Российской Федерации ме­жду бюджетом субъекта Российской Федерации и мест­ными бюджетами;

• определение порядка направления в бюджет субъекта Российской Федерации доходов от использования собст­венности субъекта Российской Федерации, доходов от налогов и сборов субъекта Российской Федерации, иных доходов бюджета субъекта Российской Федерации;

• разграничение полномочий по осуществлению расходов между бюджетом субъекта Российской Федерации поряд­ка и условий предоставления финансовой помощи бюд-жетам субъектов Российской Федерации;

• определение порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд из бюджета субъекта Российской Федерации местным бюджетам;

• установление порядка и условий предоставления бюджет­ных кредитов;

• определение перечня и порядка осуществления государ­ственных внутренних заимствований субъектов Россий­ской Федерации;

• осуществление государственных внутренних и внешних за­имствований субъекта Российской Федерации и управление государственным долгом субъекта Российской Федерации.

Представительные органы субъектов Российской Федерации вправе вводить региональные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и вводить налоговые льготы в пределах прав, предоставленных налоговым законодательством Россий­ской Федерации.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации могут предоставлять налоговые кредиты, отсрочки и рас­срочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджета субъектов Российской Федерации в пределах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек и рассрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных законами субъектов Российской Федерации о бюджете. Вместе с тем органы исполнительной власти субъектов Российской Феде­рации вправе предоставлять отсрочки или рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в бюджеты субъектов Российской Федерации в части суммы федерального налога или сбора, поступающей в бюджет субъекта Российской Федерации, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам бюджета субъекта Российской Федерации перед федеральным бюджетом и соблюдении предельного размера дефицита бюдже­та субъекта Российской Федерации и размера государственного долга субъекта Российской Федерации, установленных Бюджет­ным кодексом РФ.

3.3. Бюджетные права органов местного самоуправления

Правовой основой функционирования местных бюджетов в Российской Федерации являются законодательные акты, издан­ные в 1991—1997 гг.

1. В Конституции РФ (ст. 132) зафиксировано, что органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утвер­ждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы.

2. В Законе «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г. №1550-1) вопросам местного самоуправления посвящен отдельный раздел. В нем определен состав финансовых ресурсов местного самоуправления, которые формируются за счет бюд­жетных и внебюджетных средств, кредитных ресурсов, валютных средств местных органов самоуправления.

В Законе зафиксированы важные положения о том, что ме­стные органы власти самостоятельно разрабатывают, утверждают и исполняют свои бюджеты, при этом вмешательство выше­стоящих органов в бюджетный процесс не допускается.

В целях социальной защищенности населения в Законе за­креплено за местными органами власти право на минимальный размер местных бюджетов в части текущих расходов.

Впервые в Законе записано, что для определения общего объема финансовых ресурсов, созданных и используемых на со­ответствующей территории, местными органами власти состав­ляется территориальный сводный финансовый баланс. При этом государственные и общественные органы, предприятия, учреждения и организации представляют в местные органы власти сведения, необходимые для его составления.

Впервые в Законе признано право местных органов на соз­дание и использование внебюджетных фондов финансовых ре­сурсов, а также валютных фондов, на объединение финансовых ресурсов местных органов власти и предприятий для финанси­рования общерегиональных мероприятий.

Новые права даны местным органам власти в распределении и использовании своих финансовых ресурсов. Местным органам предоставлены права:

• самостоятельно определять направления использования средств местных бюджетов;

• в пределах имеющихся у них средств увеличивать сверх централизованно устанавливаемых норм расходы на со­держание жилищно-коммунального хозяйства, учрежде­ний здравоохранения, народного образования, социаль­ного обеспечения, правоохранительных органов;

• устанавливать дополнительные льготы и пособия для усиления помощи отдельным категориям населения; об­разовывать резервные фонды.

3. В Законе «Об основах бюджетных прав и прав по формирова­нию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в со­ставе РФ, автономных областей, автономных округов, краев, об­ластей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» конкретизированы и развиты права местных органов власти в области финансово-бюджетных отношений. В общих положениях Закона сформулированы новые понятия ми­нимальных социальных и финансовых норм, средней финансовой обеспеченности, принципы самостоятельности бюджетов, регули­рования финансовых отношений. В нем отражены вопросы:

• определение уровня закрепления доходов, который дол­жен быть не менее 70% доходной части минимальных бюджетов;

• порядок предоставления и использования дотаций и суб­венций;

• принципы определения и утверждения нормативов от­числений от регулирующих налогов;

• распределение доходов между различными видами бюд­жетов.

В Законе регламентируется бюджетный процесс. В отдельном разделе даны общие принципы составления, рассмотрения про­ектов бюджетов и утверждения бюджетов. Закон определяет права местных органов власти при рассмотрении разногласий по формированию их бюджетов. Впервые зафиксировано положе­ние об образовании при рассмотрении разногласий согласитель­ных комиссий из представителей вышестоящих и нижестоящих органов власти. В Законе регламентируется также исполнение бюджета, контроль за использованием внебюджетных и валют­ных фондов, определены гарантии бюджетных прав местных органов власти, их ответственность за принятые ими решения по бюджетным вопросам, а также их право обращаться в арбит­ражный суд в случае нарушения вышестоящим органом власти их бюджетных прав.

4. Вопросы, касающиеся местных финансов, отражены в За­коне «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». В этом законе все налоги, входящие в налоговую систему Россий­ской Федерации, разделены на три группы:

• федеральные налоги;

• налоги республик в составе Российской Федерации, кра­ев, областей, автономных областей, автономных округов;

• местные налоги.

Установлена компетенция каждого органа власти, в том числе и местных органов власти, по отношению к соответствующим нало­гам, т. е. право этих органов вводить на подведомственной террито­рии налоги, устанавливать ставки налогов, предоставлять платель­щикам налоговые льготы, контролировать взимание налогов и т.д.

5. В Законе «О субвенциях республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Мо­скве и Санкт-Петербургу» определены права территорий на по­лучение финансовой помощи в виде целевых субвеций из выше­стоящих бюджетов и внебюджетных фондов, общие условия предоставления и использования субвенций; ответственность за соблюдение этих условий.

6. Дальнейшим шагом в развитии финансово-бюджетных прав местных органов самоуправления стал Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ). В Законе зафиксировано:

1) федеральные органы государственной власти, органы го­сударственной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают муниципальным образованиям (городам, районам, по­селкам, селам) минимальные местные бюджеты;

2) минимально необходимые расходы местных бюджетов ус­танавливаются законами субъектов Российской Федерации на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

3) доходная часть минимальных бюджетов обеспечивается путем закрепления на долговременной основе федеральным за­коном и законами субъектов Российской Федерации доходных источников.

Закон устанавливает, что финансовые средства, необходимые для осуществления органами местного самоуправления отдель­ных государственных полномочий, ежегодно предусматриваются соответственно в федеральном бюджете и в бюджетах субъектов Российской Федерации. Кроме того, увеличение расходов или уменьшение доходов местных бюджетов, возникшие в результате решений, принятых федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Россий­ской Федерации, компенсируются органами, принявшими ре­шения. Решения этих органов реализуются органами местного самоуправления в пределах, переданных им в качестве компен­сации средств.

В соответствии с этим Законом население непосредственно путем местного референдума, на собраниях (сходах) граждан или представительные органы местного самоуправления с учетом мнения населения могут предусматривать разовое добровольное внесение жителями средств для финансирования местных меро­приятий.

7. Важным этапом в формировании законодательных основ местных финансов стал вышедший 25 сентября 1997 г. Федераль­ный Закон «О финансовых основах местного самоуправления» (№126-ФЗ). Закон регламентирует порядок формирования и ис­пользования финансовых ресурсов местного самоуправления; финансовых взаимоотношений органов местного самоуправле­ния с органами государственной власти, субъектами хозяйство­вания и финансово-кредитными институтами; разграничения доходов и расходов между бюджетами.

В статье Закона «Местные финансы» впервые определены со­став местных финансов и принципы их формирования. Местные финансы включают средства местных бюджетов, местные вне­бюджетные и валютные фонды, средства, мобилизуемые на фи­нансовом рынке. Формирование и использование местных фи­нансов основывается на принципах самостоятельности этих фи­нансов, государственной финансовой поддержки, гласности формирования и использования финансовых ресурсов.

Важным положением, впервые устанавливаемым Законом, является новый принцип формирования местных бюджетов, суть которого заключается в том, что формирование этих бюджетов основывается на государственных минимальных социальных стан­дартах и социальных нормах.

В Законе определяется участие органов государственной вла­сти в развитии местных финансов, выражающееся в регулирова­нии местных бюджетов; распределении средств, выделяемых для финансирования федеральных и региональных программ между муниципальными образованиями.

Особое внимание в Законе уделяется процессу формирова­ния и исполнения местных бюджетов как основной финансовой базы муниципальных образований. В разделе, посвященном ме­стным бюджетам, устанавливается, что каждое муниципальное образование имеет право на собственный бюджет и получение в процессе бюджетного регулирования средств за счет источников федерального бюджета и региональных бюджетов.

Исходя из необходимости внесения существенных измене­ний в распределение налогового потенциала, создаваемого тру­дом населения муниципальных образований, в Закон включены статьи, в которых регламентируются вопросы формирования до­ходной части местных бюджетов, их взаимоотношений с феде­ральным и региональными бюджетами.

8. Вопросы местных бюджетов нашли отражение в ст. 15 Налого­вого кодекса РФ, где установлены виды местных налогов и сборов.

9. Компетенция органов местного самоуправления в бюд­жетной сфере определена в ст. 9 Бюджетного кодекса, в которой к ведению органов местного самоуправления в регулировании бюджетных правоотношений отнесено:

• установление порядка составления и рассмотрения про­ектов местных бюджетов, утверждения и исполнения ме­стных бюджетов, осуществления контроля за их исполне­нием и утверждения отчетов об исполнении местных бюджетов;

• составление и рассмотрение проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов, осуществление контроля за их исполнением и утверждение отче­тов об исполнении местных бюджетов;

• определение порядка направления в местные бюджета до­ходов от использования муниципальной собственности, ме­стных налогов и сборов, иных доходов местных бюджетов;

• определение порядка и условий предоставления финан­совой помощи и бюджетных ссуд из местных бюджетов;

• предоставление финансовой помощи и бюджетных ссуд

из местных бюджетов;

• определение порядка осуществления муниципальных за­имствований;

• осуществление муниципальных заимствований и управ­ление муниципальным долгом.

Бюджетным кодексом РФ также определены полномочия органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов. При этом представительные органы мест­ного самоуправления могут вводить местные налоги и сборы, устанавливать размеры ставок по ним и устанавливать льготы по их уплате в пределах прав, предоставленных им налоговым за­конодательством Российской Федерации.

Органы местного самоуправления вправе предоставлять на­логовые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате налогов и иных обязательных платежей в местные бюджеты в соответствии с налоговым законодательством Российской Федерации в преде­лах лимитов предоставления налоговых кредитов, отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей, определенных правовыми актами. Однако органы местного самоуправления могут определять порядок предоставления отсрочек по уплате налогов и иных обязательных платежей в части сумм федераль­ных налогов или сборов, поступающих в местные бюджеты, только при отсутствии задолженности по бюджетным ссудам местного бюджета перед бюджетами других уровней бюджетной системы Российской Федерации и соблюдении предельного размера дефицита местного бюджета и размера муниципального долга, установленных Бюджетным кодексом.

Большое значение в бюджетных правоотношениях имеет на­личие прав у территориальных представительных и исполни­тельных органов власти при рассмотрении разногласий по от­дельным показателям их бюджетов. В соответствии со статьей 20 Закона «Об основах бюджетных прав...» 1993 г. они имеют право вносить свои предложения по изменению и уточнению проектируемых вышестоящим органом власти показателей своих бюджетов. В случае их отклонений вышестоящий исполнитель­ный орган власти обязан совместно с заинтересованным испол­нительным органом составить протокол об имеющихся разно­гласиях. Протокол должен содержать обоснования предложений и обоснование отказа. Для рассмотрения возникающих в связи с отказом разногласий представительный орган образует согласи­тельную комиссию, которая рассматривает спорные вопросы. Окончательное решение принимается вышестоящим представи­тельным органом власти.

Не менее важными в бюджетном процессе являются гарантии бюджетных прав территориальных органов власти.

Эти вопросы также зафиксированы в Законе «Об основах бюджетных прав...». В частности, в ст. 25 Закона определено, что если в ходе исполнения бюджета вышестоящий орган власти при­нимает решение, приводящее к уменьшению доходов или увели­чению расходов бюджета нижестоящего теориториального уровня, то недостающие в связи с этим для сбалансирования минималь­ного бюджета средства компенсируются вышестоящим органом власти, принявшим решение, за счет средств его бюджета.

Такая же ответственность вышестоящего органа власти на­ступает при нанесении ущерба нижестоящему бюджету от при­нятия им решения с нарушением своей компетенции.

В случае непредставления вышестоящим органам власти ис­ходных данных, необходимых для составления проекта бюджета в установленный срок, нижестоящий представительный орган власти может утвердить свой бюджет исходя из нормативов от­числений от регулирующих доходов, утвержденных на текущий год, и в пределах видов доходов, предусмотренных законами Российской Федерации для поступления в соответствующий бюджет.

Ответственность за нарушение бюджетного законодательства установлена в Бюджетном кодексе РФ (ч. IV). В ст. 283 перечис­лены основания для применения мер принуждения за наруше­ние бюджетного законодательства. В их числе:

• неисполнение закона (решения) о бюджете;

• нецелевое использование бюджетных средств;

• неперечисление бюджетных средств получателям бюд­жетных средств;

• неполное перечисление бюджетных средств получателям бюджетных средств;

• несвоевременное перечисление бюджетных средств полу­чателям бюджетных средств;

• несвоевременное зачисление бюджетных средств на сче^а получателей бюджетных средств;

• несвоевременное представление отчетов и других сведе­ний, связанных с исполнением бюджета;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о бюджетных ассигнованиях;

• несвоевременное доведение до получателей бюджетных средств уведомлений о лимитах бюджетных обязательств;

• несоответствие бюджетной росписи закону (решению) о бюджете;

• несоответствие уведомлений о бюджетных ассигнованиях, уведомлений о лимитах бюджетных обязательств утвер­жденным расходам и бюджетной росписи;

• несоблюдение обязательности зачисления доходов бюджетов, доходов бюджетов государственных внебюджетных фондов и иных поступлений в бюджетную систему Рос­сийской Федерации;

• несвоевременное исполнение платежных документов на перечисление средств, подлежащих зачислению на счета бюджета и государственных внебюджетных фондов;

• несвоевременное представление проектов бюджетов и от­четов об исполнении бюджетов; отказ подтвердить при­нятые бюджетные обязательства, кроме оснований, уста­новленных Бюджетным кодексом;

• несвоевременное подтверждение бюджетных обязательств, несвоевременное осуществление платежей по подтвер­жденным бюджетным обязательствам;

• финансирование расходов, не включенных в бюджетную роспись;

• финансирование расходов в размерах, превышающих размеры, включенные в бюджетную роспись, и утвер­жденные лимиты бюджетных обязательств;

• несоблюдение нормативов финансовых затрат на оказа­ние государственных или муниципальных услуг;

• несоблюдение предельных размеров дефицитов бюдже­тов, государственного или муниципального долга и рас­ходов на обслуживание государственного или муници­пального долга, установленных Бюджетным кодексом;

•   открытие счетов бюджета в кредитных организациях при наличии на соответствующей территории отделений Бан­ка России;

•   иные основания в соответствии с Бюджетным кодексом и федеральными законами.

За нарушение бюджетного законодательства Бюджетным ко­дексом предусматриваются следующие санкции:

•   предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджет­ного процесса;

•   блокировка расходов;

•   изъятие бюджетных средств;

•   приостановление операций по счетам в кредитных орга­            низациях;

•   наложение штрафа;

•   начисление пени;

• иные меры в соответствии с Бюджетным кодексом и фе­деральными законами.

Правом применения санкций обладают руководители орга­нов Федерального казначейства. Они имеют право:

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, используемых не по целевому назначению;

• списывать в бесспорном порядке суммы бюджетных средств, подлежащих возврату в бюджет, срок возврата которых истек;

• списывать в бесспорном порядке суммы процентов (платы) за пользование бюджетными средствами, предос­тавленными на возвратной основе, срок уплаты которых наступил;

• взыскивать в бесспорном порядке пени за несвоевремен­ный возврат бюджетных средств, предоставленных на возвратной основе, просрочку уплаты процентов за поль­зование бюджетными средствами, предоставленными на возвратной основе, в размере одной трехсотой действую­щей ставки рефинансирования Банка России за каждый день просрочки;

• выносить предупреждение руководителям органов испол­нительной власти, органов местного самоуправления и получателей бюджетных средств о ненадлежащем испол­нении бюджетного процесса;

• составлять протоколы, являющиеся основанием для на­ложения штрафов;

• взыскивать в бесспорном порядке пени с кредитных органи­заций за несвоевременное исполнение платежных докумен­тов на зачисление или перечисление бюджетных средств в размере одной трехсотой действующей ставки рефинансиро­вания Банка России за каждый день просрочки;

• приостанавливать операции по счетам в кредитных орга­низациях сроком до одного месяца.

Действия органов и должностных лиц органов Федерального казначейства могут быть обжалованы в установленном порядке.

* * *

Финансовое право и в его составе бюджетное право являются важ­ной частью как юридической, так и финансовой науки и практики.

Наиболее крупные работы по этой проблематике издали:

• А.М. Гурвич. Бюджетное право по законодательству РСФСР (1918);

• С.А. Котляревский. Бюджетное право РСФСР (1925);

• М.Д. Загряцков. Бюджетное право местных Советов (1927);

• С.Д. Крылов. Бюджетное право СССР (1928);

• Е.А. Ровинский, О.Н. Горбунова. Бюджетные права местных Со­ветов депутатов трудящихся (1972);

• М. И. Пискотин. Советское бюджетное право (1971);

• В.В. Бесчеревных. Развитие советского бюджетного права (1975);

• Н.И. Химичева. Субъекты советского бюджетного права (1979).

Большой вклад в подготовку законодательных актов по бюджетным правам государственных и местных органов власти внесли заслуженные деятели науки, профессора В.П.Дьяченко, К.Н. Плотников, Г. Б. Поляк, В.М. Родионова, профессора Л. П. Павлова, К.Ф. Шеремет, М.Н. Ходорович.

Контрольные вопросы

1.  Как вы понимаете термин «бюджетное право»?

2.  Охарактеризуйте основополагающий акт бюджетного права.

3.  Какие законодательные акты определяют бюджетные права органов власти всех уровней?

4.  Какие вопросы бюджетного права отражены в Бюджетном кодексе РФ?

5. Назовите бюджетные права а) органов государственной власти РФ и б) органов местного самоуправления.

6. Охарактеризуйте гарантии бюджетных прав территориаль­ных органов власти.

ГЛАВА 4. Бюджеты Российской Федерации

4.1. Консолидированный бюджет

Понятие консолидированный бюджет было включено в Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного про­цесса в РСФСР» от 10 октября 1991 г. в связи с упразднением Государственного бюджета Российской Федерации, в который входили все звенья бюджетной системы России.

В ст. 8 этого Закона зафиксировано, что единство бюджет­ной системы обеспечивается не только единой правовой базой, единством бюджетной классификации и документации, но и представлением необходимой статистической и бюджетной ин­формации для составления консолидированных бюджетов. В ст. 165 Бюджетного кодекса РФ также отмечается обязанность Ми­нистерства финансов РФ составлять отчет об исполнении кон­солидированного бюджета Российской Федерации.

Консолидированный бюджет Российской Федерации — это свод бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации. Консолидированный бюджет Российской Федерации включает феде­ральный бюджет и консолидированные бюджеты субъектов Россий­ской Федерации. В свою очередь консолидированный бюджет субъек­та Российской Федерации включает региональный бюджет, т. е. бюд­жет субъекта Российской Федерации, и местные бюджеты.

Консолидированные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации не рассматриваются и не ут­верждаются законодательными (представительными) органами власти всех уровней. Эти бюджеты являются в первую очередь статистическим сводом бюджетных показателей, ха­рактеризующим агрегированные данные по доходам и расходам, источникам поступления средств и направлениям их использо­вания по территории в целом Российской Федерации и отдель­ных субъектов Российской Федерации.

1. Показатели консолидированных бюджетов используются в бюджетном планировании. В частности, при определении величины нормативов отчислений от регулирующих налогов в бюджеты субъектов Российской Федерации и размеров дотаций в расчет принимаются объемы консолидированных бюджетов ад­министративно-территориальных образований.

2. Важна роль показателей консолидированных бюджетов и при анализе формирования и использования централизованного финансового фонда страны, т. е. суммы всех финансовых ресур­сов, поступающих в бюджетную систему. Так, используя показа­тель консолидированного бюджета Российской Федерации, оп­ределяют степень централизации финансовых ресурсов, созда­ваемых в стране и отражаемых в сводном финансовом балансе государства.

3. Без расчета показателей консолидированных бюджетов не­возможно сводное финансовое планирование, так как многие показатели сводного финансового баланса государства и терри­ториальных сводных финансовых балансов берутся из консоли­дированных бюджетов. В доходной части баланса используются следующие бюджетные данные: налог на добавленную стоимость и акцизы, подоходный налог с физических лиц, налог на иму­щество, налоги на внешнюю торговлю, внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической деятельности, средства бюджетных целевых фондов, отчисления на воспроиз­водство минерально-сырьевой базы, доходы от государственной собственности или деятельности, включая доходы от продажи имущества. Расходная часть сводного финансового баланса включает следующие бюджетные показатели: затраты на госу­дарственные инвестиции, расходы на социально-культурные ме­роприятия, финансируемые за счет бюджета, государственные дотации, расходы на воспроизводство минерально-сырьевой ба­зы, расходы на науку из бюджета, расходы на оборону, расходы на содержание органов государственной власти, правоохрани­тельных органов, судов прокуратуры, расходы по внешнеэконо­мической деятельности, образование резервных фондов и др.

4. Большую роль играют показатели консолидированных бюджетов в перспективном планировании в целом и перспек­тивном финансовом планировании в частности. При разработке прогнозов экономического и социального развития государства, территорий используются финансовые показатели, в основе ко­торых показатели консолидированных бюджетов.

Разработка экономико-математических моделей прогнозиро­вания бюджетов также основана на данных консолидированных бюджетов. Для расчета финансовых ресурсов на перспективу ис­следуются корреляционные связи между объемами доходов кон­солидированных бюджетов и такими переменными, как ВВП, национальный доход, объем валовой продукции промышленно­сти, сельского хозяйства.

5. Показатели консолидированных бюджетов используются также при расчетах, характеризующих различные виды обеспе­ченности жителей страны, территорий, например, бюджетные расходы на одного жителя на медицинское обслуживание, обра­зование и другие среднедушевые бюджетные доходы. В свою очередь среднебюджетные показатели являются критериями для сравнительного анализа состояния отдельных территорий. Пока­затели консолидированного бюджета страны используются для сравнения с аналогичными показателями других государств.

Объем консолидированного бюджета Российской Федерации в 1997 г., состав его показателей характеризуют данные табл. 4.1.

Таблица 4.1. Доходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 1997 г. (в ценах 1997 г.)

Статьи дохода	млрд. руб.	% к итогу
1. Налоговые доходы 1.1. Налог на прибыль 1.2. Подоходный налог с физических лиц 1.3. Налог на добавленную стоимость 1.4. Акцизы 1.5. Налоги на имущество 1.6. Платежи за использование природных ресурсов 1.7. Налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономи­ческие операции 1.8. Прочие налоги, сборы и пошлины 2. Неналоговые доходы 2.1. Доходы от государственной собственности или от деятельности 2.2. Доходы от продажи принадлежавшего государству имущества 2.3. Доходы от реализации государственных запасов 2.4. Доходы от внешнеэкономической деятельности 2.5. Прочие неналоговые доходы 3. Безвозмездные перечисления        4. Поступления от целевых бюджетных фондов        Итого доходов	594105 104870 75235 182812 64407 47743 37174   27177 28791 63950   9643   23427 5316 11584 11933 9514 45065       712635	83,4 14,7 10,6 25,7 9,0 6,7 5,2   3,8 4,0 9,0   1,3   3,3 0,7 1.6 1.7 1,3 6,3       100

                                                    

Как следует из таблицы, в бюджетных доходах РФ главенст­вуют налоговые доходы (более 80%). Наиболее весомыми доходами бюджета являются косвенные налоги — налог на добавленную стоимость и акцизы (около 35%). Если к ним прибавить импорт­ные и экспортные пошлины, то их доля возрастает до 40%.

Налоги, связанные с производством (налог на прибыль, до­ход, прирост капитала), относительно невелики и составляют примерно 15% всех бюджетных доходов. Даже если к ним при­бавить налоги на имущество предприятии, то в совокупности эти доходы составляют не более 22%.

Главная причина превалирования в бюджете косвенных на­логов — резкий спад производства и снижение прибыли. В то же время высокий уровень государственных расходов вызывает необходимость привлечения в бюджет доходов за счет косвен­ного обложения.

Неналоговые доходы бюджета не превышают 10%. В их числе наиболее значительны поступления от целевых бюджетных фондов (6%) и доходы от продажи принадлежащего государству имущества (3%). Бывшие когда-то весомым источником доходы от внешнеэко­номической деятельности составляют примерно лишь 1,5%.

Следует отметить, что в консолидированный бюджет Россий­ской Федерации мобилизуется примерно 42—43% всех финансо­вых ресурсов, создаваемых в государстве.

Бюджетные расходы Российского государства можно просле­дить по данным табл. 4.2.

Таблица 4.2. Расходы консолидированного бюджета Российской Федерации в 1997 г. (в ценах 1997 г.)

Направление расходов	млрд. руб.	% к итогу
1	2	3
1. Государственное управление 2. Международная деятельность 3. Национальная оборона 4. Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности 5. Фундаментальные исследования и содействие науч­но-техническому прогрессу      6. Промышленность, энергетика и строительство 7. Сельское хозяйство и рыболовство        8. Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия          9. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика  10. Развитие рыночной инфраструктуры   11. Жилищно-коммунальное хозяйство                  12. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных си­туаций и последствий стихийных бедствий          13. Образование                    14. Культура и искусство                  15. Средства массовой информации                       16. Здравоохранение и физическая культура          17. Социальная политика                 18. Обслуживание государственного долга           19. Пополнение государственных запасов и резервов 20. Прочие расходы              21. Мобилизационная подготовка экономики       22. Расходы целевых бюджетных фондов              Всего расходов	29013 2625 81377   59060   11512 50244 31077   4068   23501 1183 112554   7521 112594 13934 3405 77103 63503 41369 9464 67594 708 36071 839489	3,5 0,3 9,7   7,0   1,4 6,0 3,8   0,4   2,9 0,1 13,4   0,9 13,4 1,6 0,4 9,2 7,6 4,9 1,1 8,1 0,1 4,2 100

 

Как видим, 2/3 бюджетных ассигнований составляют непро­изводительные расходы, в их числе расходы на управление и правоохранительную деятельность — более 10%, оборону — 10%, обслуживание государственного долга — 5%, социально-культурные расходы — более 30%.

Расходы же, связанные с развитием отраслей народного хозяй­ства, составляют 1/3 всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации, в том числе на промышленность, энерге­тику и строительство направляется примерно 6%, сельское хозяй­ство и рыболовство — 4%, транспорт, дорожное хозяйство, связь —3%, жилищно-коммунальное хозяйство — 13%.

Все это свидетельствует о кризисе и снижении роли государ­ства в экономическом процессе.

4.2. Федеральный бюджет Российской Федерации

Основные функции управления государством возложены на центральные органы власти. Для выполнения ими их обязанно­стей, для финансового обеспечения общегосударственных меро­приятий формируется централизованный финансовый фонд — федеральный бюджет. В ст. 71 Конституции РФ зафиксировано, что в ведении Российской Федерации находятся федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды ре­гионального развития.

Через федеральный бюджет осуществляется процесс распределения и перераспределения внутреннего валового продукта и созданного на­ционального дохода страны между отраслями народного хозяйства, регионами и социальными слоями населения. На федеральный бюд­жет возложено финансирование общегосударственных органов власти и управления, мероприятий, связанных с обеспечением обороноспо­собности государства, развитием науки, подготовки высококвалифи­цированных специалистов.

Средства федерального бюджета являются главным источни­ком финансирования структурной перестройки экономики, кон­версии предприятий военно-промышленного комплекса, развития перспективных направлений в сфере производства, пионерного освоения новых территориально-производственных комплексов.

Большую роль играет федеральный бюджет в поддержании и развитии искусства, культуры, средств массовой информации.

Для решения этих задач федеральный бюджет в соответствии с Законом РСФСР «Об основах налоговой системы» 1991 г. и На­логовым кодексом Российской Федерации 1998 г. наделен феде­ральными налогами и неналоговыми доходами.

Доходы федерального бюджета

1. К налоговым доходам федерального бюджета относятся:

• федеральные налоги и сборы, перечень и ставки которых определяются налоговым законодательством Российской Федерации, а пропорции их распределения в порядке бюджетного регулирования между бюджетами разных уровней бюджетной системы Российской Федерации ут­верждаются федеральным законом о федеральном бюдже­те на очередной финансовый год;

• таможенные пошлины, таможенные сборы и иные тамо­женные платежи;

• государственная пошлина в соответствии с законодатель­ством Российской Федерации;

2. К неналоговым доходам федерального бюджета относятся:

• доходы от использования имущества, находящегося в го­сударственной собственности, доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, находящимися в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

• доходы от продажи имущества, находящегося в государ­ственной собственности, — в порядке и по нормативам, которые установлены федеральными законами и другими нормативными правовыми актами органов государствен­ной власти Российской Федерации;

• часть прибыли унитарных предприятий, созданных Рос­сийской Федерацией, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей, — в размерах, устанавли­ваемых Правительством Российской Федерации;

• прибыль Банка России — по нормативам, установленным федеральными законами;

• доходы от внешнеэкономической деятельности;

• доходы от реализации государственных запасов и резервов.

Состав и структуру доходов федерального бюджета характе­ризуют данные табл. 4.3.

Таблица 4.3. Федеральный бюджет Российской Федерации за 1997 г.

Наименование показателя	млрд руб	% к общей сумме
I. Налоговые доходы	262580	76,2
в том числе
1 Налог на прибыль	35675	10,6
2 Подоходный налог с физических лиц	1750	0,5
3 Налог на добавленную стоимость	128718	37,4
4 Акцизы	51854	15,1
5 Налоги на имущество	582	0,1
6 Платежи за использование природных ре­сурсов	7424	2,2
7 Налоги на внешнюю торговлю и внешне­экономические операции	27178	7,9
II. Неналоговые доходы	42670	12,4
из них-
1 Доходы от продажи принадлежащего госу­дарству имущества	18781	5,4
2. Доходы от внешнеэкономической деятель­ности	11551	3,3
3 Доходы от реализации государственных за­пасов	5316	1,5
III. Поступления от целевых бюджетных фондов
	38913	11.4
Итого доходов	344379	100

 

Главным источником доходов федерального бюджета явля­ются налоговые доходы (76%). Наиболее весомые налоги — на­лог на добавленную стоимость и акцизы — более 40% всех дохо­дов бюджета, налог на прибыль составляет лишь 10%, налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции — около 8%, в их числе главное место занимают импортные пошлины.

Вторую группу составляют неналоговые доходы — 12%. В их числе: доходы от государственной собственности, от продажи принадлежащего государству имущества, от реализации государ­ственных запасов, от внешнеэкономической деятельности.

Третья группа — поступления от целевых бюджетных фондов -11% (Федеральный дорожный фонд, Федеральный экологиче­ский фонд, Фонд развития таможенной системы и др.).

Кроме перечисленных выше налоговых и неналоговых дохо­дов, для покрытия бюджетного дефицита используются внутрен­ние и внешние заимствования. В числе заимствований на внут­реннем финансовом рынке следует отметить привлечение средств по государственным краткосрочным облигациям (ГКО), облигациям государственного сберегательного займа (ОГСЗ), облигациям государственных нерыночных займов (ОГНЗ). В 1997 г. эти источники поступили в бюджет в сумме 63222 млрд. руб. Внешними заимствованиями являются кредиты междуна­родных финансовых организаций, кредиты иностранных госу­дарств, иностранных коммерческих банков и фирм. В 1997 г. по этим источникам поступило 62923 млрд. руб.

Расходы федерального бюджета

1. В соответствии с действующим в Российской Федерации законодательством исключительно из федерального бюджета финансируются следующие виды расходов:

• обеспечение деятельности Президента Российской Феде­рации, Федерального Собрания Российской Федерации, Счетной палаты Российской Федерации, Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, феде­ральных органов исполнительной власти и их территори­альных органов;

• функционирование федеральной судебной системы;

• осуществление международной деятельности в общефеде­ральных интересах (финансовое обеспечение реализации межгосударственных соглашений и соглашений с между­народными финансовыми организациями, международ­ного культурного, научного и информационного сотруд­ничества федеральных органов исполнительной власти, взносы Российской Федерации в международные органи­зации, другие расходы в области международного сотруд­ничества);

• национальная оборона и обеспечение безопасности госу­дарства, осуществление конверсии оборонных отраслей промышленности;

• фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу;

• государственная поддержка железнодорожного, воздуш­ного и морского транспорта;

• государственная поддержка атомной энергетики;

• ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и сти­хийных бедствий федерального масштаба;

• исследование и использование космического пространства;

• содержание учреждений, находящихся в федеральной собственности или в ведении органов государственной власти Российской Федерации;

• формирование федеральной собственности;

• обслуживание и погашение государственного долга Рос­сийской Федерации;

• компенсация государственным внебюджетным фондам расходов на выплату государственных пенсий и пособий, других социальных выплат, подлежащих финансирова­нию в соответствии с законодательством Российской Фе­дерации за счет средств федерального бюджета;

• пополнение государственных запасов драгоценных метал­лов и драгоценных камней, государственного материаль­ного резерва;

• проведение выборов и референдумов Российской Федерации;

• федеральная инвестиционная программа;

• обеспечение реализации решений федеральных органов государственной власти, приведших к увеличению бюд­жетных расходов или уменьшению бюджетных доходов бюджетов других уровней;

•   обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

•   финансовая поддержка субъектов Российской Федерации;

•   официальный статистический учет и др.

2. Кроме того, средства федерального бюджета используются для финансирования мероприятий регионального и местного значе­ния, включаемых в целевые региональные и местные программы.

По согласованию с региональными и местными органами власти совместно за счет средств федерального бюджета, средств бюджетов субъектов Российской Федерации и средств местных бюджетов финансируются следующие виды расходов:

• государственная поддержка отраслей промышленности, строительства и строительной индустрии, сельского хо­зяйства, автомобильного и речного транспорта, связи и дорожного хозяйства, метрополитенов;

• обеспечение правоохранительной деятельности;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• научно-исследовательские, опытно-конструкторские и проектно-изыскательские работы, обеспечивающие науч­но-технический прогресс;

• обеспечение социальной защиты населения;

• обеспечение охраны окружающей природной среды, ох­раны и воспроизводства природных ресурсов, обеспече­ние гидрометеорологической деятельности;

• обеспечение предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий межре­гионального масштаба;

• развитие рыночной инфраструктуры;

• обеспечение развития федеративных и национальных от­ношений;

• обеспечение деятельности избирательных комиссий субъ­ектов Российской Федерации в соответствии с законода­тельством Российской Федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации;

• финансовая помощь другим бюджетам;

• прочие расходы, находящиеся в совместном ведении Рос­сийской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Состав и структуру расходов федерального бюджета за 1997 г. представляет табл. 4.4.

Таблица 4.4. Расходы федерального бюджета

Российской Федерации за 1997 (в ценах 1997 г.)

Направление расходов	Сумма млрд. руб.	% к итогу
1. Государственное управление	10128	2,3
2. Международная деятельность	2625	0,6
3. Национальная оборона	81377	18,6
4. Правоохранительная деятельность и обеспечение безо­пасности	45228	10,4
5. Промышленность, энергетика, строительство	30251	6,9
6. Сельское хозяйство и рыболовство	9882	2,2
7. Фундаментальные научные исследования	10886	2,5
8. Охрана окружающей среды и природных ресурсов	2594	0,6
9. Транспорт, дорожное хозяйство, связь	3973	0,9
10. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуа­ций и последствий стихийных бедствий	6702	1,5
11. Образование	16451	3,8
12. Культура и искусство	2878	0,7
13. Здравоохранение	9798	2,2
14. Социальная политика	30841	7,1
15. Обслуживание государственного долга	41370	9,5
16. Прочие расходы	101251	23,3
в том числе:
Финансовая помощь другим уровням власти	65261	14,9
17. Расходы целевых бюджетных фондов	30315	6,9
Итого расходов	436550	100

 

Спецификой федерального бюджета является финансирова­ние за счет этого бюджета общегосударственных расходов на оборону, международную деятельность, фундаментальные науч­ные исследования. Через федеральный бюджет проходит финан­сирование 100% общегосударственных расходов на оборону и международную деятельность, 93% — на фундаментальные на­учные исследования, 76% — на правоохранительную деятель­ность, 89% — на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий.

Наибольший объем средств в расходах федерального бюдже­та занимают ассигнования на национальную оборону, вместе с расходами на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности они составляют примерно 1/3 всех бюджетных расходов.

Второе место (14%) занимают расходы на социально-культурные мероприятия. В объеме общегосударственных расходов на высшее образование средства федерального бюджета пре­вышают 90%, профессионально-техническое и среднее специ­альное образование — примерно 50%, на социальную политику — около 50%, культуру и искусство более — 20%.

Третье место в расходах федерального бюджета занимают все возрастающие ассигнования на обслуживание государственного долга (более 9%).

Затраты на поддержку отраслей народного хозяйства состав­ляют примерно 8% всех расходов. В то же время в общегосудар­ственных расходах на промышленность, энергетику, строитель­ство, расходы федерального бюджета превышают 40%, на сель­ское хозяйство — свыше 30%.

Федеральный бюджет является важным инструментом меж­регионального перераспределения общегосударственных средств. За счет федеральных налогов формируется Фонд финансовой поддержки регионов, из федерального бюджета субъектам Рос­сийской Федерации выделяются дотации и субвенции. В 1997 г. в виде трансфертов, дотаций и субвенций, средств, перечисленных по взаимным расчетам, регионы получили около 70 трлн. руб.

4.3. Региональные бюджеты

Региональные бюджеты — центральное звено территориальных бюд-жетов. Они предназначены для финансового обеспечения задач, воз­ложенных на государственные органы управления субъекта Россий­ской Федерации.

В современных условиях все в большей степени региональ­ные органы власти призваны обеспечить комплексное развитие регионов, пропорциональное развитие производственной и не­производственной сфер на подведомственных территориях. Зна­чительно возрастает их координационная функция в экономиче­ском и социальном развитии территорий.

В последнее десятилетие наблюдается регионализация эконо­мических и социальных процессов. Все в большей мере функ­ции регулирования этих процессов переходят от центральных уровней государственной власти к региональным. Поэтому роль региональных бюджетов усиливается, а сфера их использования расширяется.

Через региональные бюджеты государство активно проводит экономическую политику. На основе предоставления регио­нальным органам власти средств для увеличения их бюджетов осуществляется финансирование промышленности, сельского хозяйства, строительства и содержания дорог, охраны окружаю­щей среды. При этом круг финансируемых мероприятий расши­ряется.

С помощью региональных бюджетов государство осуществ­ляет выравнивание уровней экономического и социального раз­вития территорий, которые в результате исторических, геогра­фических, военных и других условий отстали в своем экономи­ческом и социальном развитии от других районов страны. Для преодоления такой отсталости разрабатываются региональные программы, финансируемые из региональных бюджетов.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ доходы регио­нальных бюджетов формируются за счет собственных и регули­рующих доходов.

Собственные доходы включают следующие региональные на­логи и сборы:

• налог на имущество предприятий;

• налог на недвижимость;

• дорожный налог;

• транспортный налог;

• налог с продаж;

• налог на игорный бизнес;

• региональные лицензионные сборы.

К собственным доходам относятся также доходы от исполь­зования имущества, находящегося в собственности субъектов РФ, и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными уч­реждениями, находящимися в ведении органов государственной власти субъектов РФ.

Регулирующие доходы включают отчисления от федеральных налогов и сборов, распределенных к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определен­ным федеральным законом о федеральном бюджете на очеред­ной финансовый год, а также дотаций, субвенций, субсидий и трансфертов, полученных за счет средств федерального бюджета.

Состав доходов региональных бюджетов характеризует табл. 4.5.

Таблица 4.5. Региональные бюджет Российской Федерации за 1997 год (в ценах 1997 г.)

Наименование показателя	млрд. руб.	% к общей сумме
I. Налоговые доходы	164550	64,7
1. Налог на прибыль	42616	16,8
2. Подоходный налог с физических лиц	23899	9,4
3. Налог на добавленную стоимость	32760	12,9
4. Акцизы	9416	3,7
5. Налог на имущество предприятий	22602	8,9
6. Платежи за использование природных ресурсов	17781	6,9
II. Неналоговые доходы	15158	6,0
в том числе:
1. Доходы от государственной собственности или от деятельности	2878	1,1
2. Доходы от продажи принадлежавшего государству имущества	3843	1.5
III. Безвозмездные перечисления в том числе	74450	29,3
1. От других уровней власти	60717	23,9
из них:
Дотации	237	0,1
Субвенции	2400	0,9
Средства, перечисляемые по взаимным расчетам	22260	8,7
Трансферты	35638	14,0
2. От целевых бюджетных фондов	5769	23
Итого доходов	254158	100

 

В доходах региональных бюджетов превалируют поступления от регулирующих источников (более 70%), в том числе отчисле­ния от федеральных налогов составляют более 40%, а поступле­ния в виде дотаций, субвенций, трансфертов — более 25%.

Таким образом, собственные доходы составляют менее 30%. Из них наиболее весомыми являются: налог на имущество предприятий — примерно 9%, доходы от государственной собственности — 1,1%, доходы от продажи принадлежащего субъектам РФ имущества — 1,5%, поступления от целевых бюджетных фондов — 2,8%.

Основные направления использования средств региональных бюджетов:

• обеспечение функционирования органов законодательной (представительной) и исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

• обслуживание и погашение государственного долга субъ­ектов Российской Федерации;

• проведение выборов и референдумов субъектов Россий­ской Федерации;

•   обеспечение реализации региональных целевых программ;

•   формирование государственной собственности субъектов Российской Федерации;

• осуществление международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации;

• содержание и развитие предприятий, учреждений и орга­низаций, находящихся в ведении органов государствен­ной власти субъектов Российской Федерации;

• обеспечение деятельности средств массовой информации субъектов Российской Федерации;

• оказание финансовой помощи местным бюджетам;

• обеспечение осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых на муниципальный уровень;

• компенсация дополнительных расходов, возникших в ре­зультате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, приводящих к увеличению бюджетных расходов или уменьшению бюд­жетных доходов местных бюджетов. Состав и структуру расходов региональных бюджетов харак­теризует табл. 4.6.

Таблица 4.6. Расходы региональных бюджетов за 1997 г. (в ценах 1997 г.)

Направление расходов	млрд. руб.	% к итогу
1. Государственное управление	6598	3,4
2. Правоохранная деятельность и обеспечение безопасности	9732	4,8
3. Фундаментальные исследования и содействие науч­но-техническому прогрессу	617	0,3
4. Промышленность, энергетика и строительство	16127	8,0
5. Сельское хозяйство и рыболовство	15363	7,6
6. Охрана окружающей среды и природных ресурсов, гидрометеорология, картография и геодезия	1269	0,6
7. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	10173	5,1
8. Жилищно-коммунальное хозяйство	33922	16,9
9. Предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуа­ций и последствий стихийных бедствий	561	0,2
10. Образование	20898	10,4
11. Культура и искусство	4841	2.4
12. Здравоохранение и физическая культура	25577	12,7
13. Социальная политика	1452	0,7
14. Прочие расходы	47952	23,9
в том числе:
Финансовая помощь другим уровням власти	243	0,1
Расходы целевых бюджетных фондов	5756	2,9
Итого расходов	200838	100

 

Как видим, главное место (около 40%) в расходах занимают ассигнования на народное хозяйство (промышленность, энерге­тика, строительство, сельское хозяйство и рыболовство, транс­порт, дорожное хозяйство, связь, жилищно-коммунальное хо­зяйство), на втором месте — расходы на социально-культурные мероприятия (образование, культура и искусство, здравоохране­ние и физическая культура, социальная политика) — более 25%; расходы на управление и содержание правоохранительных орга­нов составляют примерно 8%.

Следует отметить, что региональные бюджеты являются наи­более весомым источником бюджетного финансирования расхо­дов на сельское хозяйство и рыболовство (48% всех расходов консолидированного бюджета Российской Федерации), на транспорт, дорожное хозяйство и информатику — 43% расходов.

Велика роль региональных бюджетов в финансировании промышленности, энергетики и строительства — более 32% рас­ходов  консолидированного  бюджета  России,  жилищно-коммунального хозяйства — 30%, здравоохранения — 33%, куль­туры и искусства — 34%.

Развитие производительных сил, рост производства новых видов химической и биологической продукции, химизация сель­ского хозяйства, увеличение числа городов и городского населе­ния усиливают нагрузку на природу, приводят к резким нару­шениям природной среды. Это отрицательно сказывается на ус­ловиях жизни населения и требует, в свою очередь, увеличения затрат общества на поддержание необходимого состояния окру­жающей среды. Поэтому одной из постоянно возрастающих ста­тей расходов региональных бюджетов являются ассигнования на охрану окружающей среды, через которые проходит примерно 40% бюджетных расходов на эти цели.

До недавнего времени почти все финансирование охраны окружающей среды производилось за счет средств ведомств и предприятий. Но с переходом предприятий и организаций на самоокупаемость наблюдается тенденция к снижению участия предприятий в природоохранных мероприятиях, так как это ве­дет к удорожанию продукции и ухудшению их финансового со­стояния. Кроме того, следует отметить, что ведомственное фи­нансирование охраны окружающей среды зачастую недостаточно эффективно, поскольку мероприятия не всегда скоординирова­ны, а средства распыляются.

В этих условиях возрастает роль бюджетного финансирова­ния, в том числе за счет региональных бюджетов. Все в большей степени по каналам этих бюджетов будут финансироваться ме­роприятия по развитию систем водоснабжения и канализации, мусоропереработке и захоронению бытовых отходов, защите водных, лесных, земельных ресурсов от результатов хозяйствен­ной деятельности.

4.4. Местные бюджеты

Местное самоуправление — обязательный компонент демокра­тического государственного строя. Оно осуществляется самим на­селением через свободно избранные им представительные органы. Для выполнения функций, возложенных на местные представи­тельные и исполнительные органы, они наделяются определен­ными имущественными и финансово-бюджетными правами.

Финансовой базой местных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты, распоряжаться передан­ными в их ведение предприятиями и получать от них доходы.

Местные бюджеты — один из главных каналов доведения до населе­ния конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными группами на­селения. Из этих бюджетов в известной мере финансируется и разви­тие отраслей производственной сферы, в первую очередь местной и пищевой промышленности, коммунального хозяйства, объем продук­ции и услуги которых также являются важным компонентом обеспе­чения жизнедеятельности населения.

Экономическая сущность местных бюджетов проявляется в их назначении. Они выполняют следующие функции:

• формирование денежных фондов, являющихся финансо­вым обеспечением деятельности местных органов власти;

• распределение и использование этих фондов между от­раслями народного хозяйства;

• контроль за финансово-хозяйственной деятельностью предприятий, организаций и учреждений, подведомст­венных этим органам власти.

Важное значение имеют местные бюджеты в осуществлении общегосударственных экономических и социальных задач — в первую очередь в распределении государственных средств на со­держание и развитие социальной инфраструктуры общества. Эти средства проходят через систему местных бюджетов, включаю­щих более 29 тысяч городских, районных, поселковых и сель­ских бюджетов. Осуществление государством социальной поли­тики требует больших материальных и финансовых ресурсов.

В основе распределения общегосударственных денежных ре­сурсов между звеньями бюджетной системы заложены принци­пы самостоятельности местных бюджетов, их государственной финансовой поддержки. Исходя из этих принципов доходы ме­стных бюджетов формируются за счет собственных и регулирующих источников доходов.

Доходную часть местных бюджетов характеризуют данные табл. 4.7.

Таблица 4.7. Доходы местных бюджетов Российской Федерации за 1997 г.

Наименование показателя	млрд. руб	% к общей сумме
I. Налоговые доходы	164974	64,3
в том числе:
1. Налог на прибыль	26579	10,3
2. Подоходный налог с физических лиц	49586	19,3
3. Налог на добавленную стоимость	21334	8,3
4. Акцизы	3137	1,2
5. Налог на имущество физических лиц	442	0,2
6. Налог на имущество предприятии	24012	9,3
7 Платежи за использование природных ресурсов	11969	4,6
II. Неналоговые доходы	6122	2,3
в том числе:
Доходы от государственной собственности или от деятельности	2132 2	0,8
Доходы от продажи принадлежавшего государству имущества	803	0,3
III. Безвозмездные перечисления	85665	33,3
в том числе:
1. От других уровней власти	78230	30,5
Дотации	35896	14,0
Субвенции	12922	5,0
Средства, перечисляемые по взаимным расчетам	28869	11,2
Трансферты	543	0,2
2. От целевых бюджетных фондов	383	0,1
Итого доходов	256761	100

 

Собственные доходы не являются основными источниками формирования местных бюджетов. В 1997 г. их удельный вес составил 23%. В состав собственных доходов местных бюджетов входят:

Местные налоги и сборы:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследство или дарение;

• местные лицензионные сборы.

В свою очередь, земельный налог включает: 1) земельный на­лог и арендную плату за земли сельскохозяйственного назначе­ния, включая сельскохозяйственные угодья в составе лесного фонда; 2) земельный налог и арендную плату за земли несель­скохозяйственного назначения; 3) доходы от централизации средств земельного налога и арендной платы за земли сельско­хозяйственного назначения, земли городов и других населенных пунктов; 4) возмещение потерь сельскохозяйственного произ­водства, связанных с изъятием сельскохозяйственных угодий.

Доходы от приватизации (собственности, принадлежащей муниципальным образованиям), в том числе:

• доходы от приватизации объектов государственной и му­ниципальной собственности;

• доходы от продажи земли;

• доходы от продажи квартир гражданам.

Средства обязательного медицинского страхования, средства внебюджетных и отраслевых фондов.

Местные органы власти заинтересованы в собственных ис­точниках доходов. Они позволяют шире проявлять хозяйствен­ную инициативу, добиваться увеличения платежей в бюджет.

Постоянно увеличивающиеся расходы местных бюджетов при недостаточном росте объема собственных доходов вызывали необходимость наделения средствами этих бюджетов. Это осу­ществлялось главным образом за счет регулирующих источни­ков, т. е. средств, поступивших из источников вышестоящих бюджетов.

В число главных регулирующих доходов местных бюджетов входят отчисления:

• от налога на добавленную стоимость;

• от акцизов;

• от налога на прибыль (доход) предприятий;

• от подоходного налога с физических лиц.

Нормативы отчислений регулирующих доходов утверждаются вышестоящими территориальными органами власти в зависимо­сти от общей суммы расходов местного бюджета и объема его собственных доходов.

По объему и экономическому значению ведущее положение в доходах местных бюджетов занимают отчисления от регули­рующих налогов. Их роль заключается не только в обеспечении финансовыми ресурсами местных органов власти, но и в повы­шении их заинтересованности в мобилизации средств в выше­стоящий бюджет, в повышении эффективности производства на подведомственной им территории.

Существующая система регулирования местных бюджетов имеет ряд достоинств. Она позволяет обеспечить необходимыми средствами местные бюджеты независимо от производительно­сти местных источников, создает предпосылки к выравниванию уровней развития отдельных территориальных единиц, стимули­рует местные органы власти к выполнению планов мобилизации федеральных и региональных налогов.

В то же время используемый метод регулирования местных бюджетов имеет недостатки. Основной из них — наличие эле­ментов субъективности при формировании регулирующих дохо­дов местных бюджетов, что выражается в не всегда объективном установлении величины нормативов отчислений от регулирую­щих налогов и выборе их состава. Этот недостаток будет устра­нен с введением в практику бюджетного планирования государ­ственных минимальных социальных и финансовых норм. Речь идет о том, чтобы разработать и утвердить нормы минимальной обес­печенности каждого жителя набором социальных благ, в том числе по народному образованию, здравоохранению, жилищно-коммунальному обслуживанию и т. д.

Эти нормы должны быть дифференцированы по отдельным регионам страны с учетом климатических, исторических, этни­ческих особенностей и уровня обеспеченности населения этими услугами.

Развитие экономического потенциала страны, увеличение населения, расширение процесса урбанизации являются основ­ными факторами увеличения числа и объема местных бюджетов.

Рост местных бюджетов непосредственно связан с процессом урбанизации, следовательно, расширением социальной инфраструктуры. В общем объеме местных бюджетов постоянно уве­личивается удельный вес городских и поселковых бюджетов.

Рост городских поселений, увеличение числа городских жи­телей, рост крупных городов, где бюджетные расходы на одного жителя в пять-семь раз выше, чем в малых городах, влекут за собой увеличение расходов городских бюджетов, темпы роста которых опережают темпы роста звеньев местных бюджетов.

Расходная часть местных бюджетов наиболее ярко отражает последствия экономических и социальных процессов в стране. Главные стороны деятельности местных органов власти — раз­работка и осуществление планов экономического и социального развития на подведомственной им территории. Увеличение чис­ла поселений, особенно в новых районах освоения, осуществле­ние мероприятий по развитию жилищно-коммунального хозяй­ства и улучшению благоустройства населенных мест, влекут расширение расходов местных бюджетов. Возрастание расходов связано с новым строительством и с повышением уровня затрат на содержание объектов жилищно-коммунального и культурно-бытового назначения.

В соответствии с Бюджетным кодексом РФ исключительно из местных бюджетов финансируются следующие функциональ­ные виды расходов:

• содержание органов местного самоуправления;

• формирование муниципальной собственности и управле­ние ею;

• организация, содержание и развитие учреждений образо­вания, здравоохранения, культуры, физической культуры и спорта, средств массовой информации, других учреж­дений, находящихся в муниципальной собственности или в ведении органов местного самоуправления;

• содержание муниципальных органов охраны обществен­ного порядка;

• организация, содержание и развитие муниципального жилищно-коммунального хозяйства;

• муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;

• благоустройство и озеленение территорий муниципаль­ных образований;

• организация утилизации и переработки бытовых отходов (за исключением радиоактивных);

• содержание мест захоронения, находящихся в ведении муниципальных органов;

• организация транспортного обслуживания населения и учреждений, находящихся в муниципальной собственно­сти или в ведении органов местного самоуправления;

• обеспечение противопожарной безопасности;

• охрана окружающей природной среды на территориях муниципальных образований;

• реализация целевых программ, принимаемых органами местного самоуправления;

• обслуживание и погашение муниципального долга;

• целевое дотирование населения;

• содержание муниципальных архивов;

• проведение муниципальных выборов и местных референ­думов.

Направление использования средств местных бюджетов харак­теризуют данные табл. 4.8.

Таблица 4.8. Расходы местных бюджетов в 1997 г. (в ценах 1997 г.)

Наименование показателя	млрд. руб.	% к итогу
1. Государственное управление	12287	4,4
2. Правоохранительная деятельность и обеспечение безо­пасности	4100	1,4
3. Промышленность, энергетика и строительство	3866	1,5
4. Сельское хозяйство и рыболовство	5832	2,1
5. Транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика	9355	3,3
6. Жилищно-коммунальное хозяйство	78632	28,0
7. Образование	75245	26,8
8. Культура и искусство	6216	2,2
9. Здравоохранение и физическая культура	41728	14,9
10. Социальная политика	31209	11,1
11. Прочие расходы	11814	4,2
12. Расходы целевых бюджетных фондов	340	0,1
Итого расходов	280624

 

Главным направлением использования средств местных бюджетов являются расходы, связанные с жизнеобеспечением человека. Это расходы на социально-культурные мероприятия, составляющие более половины всех расходов, и на жилищно-коммунальное хозяйство — примерно треть всех расходов. Сле­дует отметить, что в расходах консолидированного бюджета Российской Федерации на жилищно-коммунальное хозяйство сред­ства местных бюджетов составляют 70%, на образование — 67% (на дошкольное воспитание — 83%, начальное и общее среднее образование — 87%), на здравоохранение и физическую культуру — 55%, социальную политику — 49%, культуру и искусство — 45%.

Роль местных бюджетов в финансировании отраслей народ­ного хозяйства скромнее. Тем не менее, в общебюджетных рас­ходах на промышленность, энергетику и строительство средства местных бюджетов составляют 8%, сельского хозяйства и рыбо­ловства — 19%, транспорта, дорожного хозяйства, связи — 40%.

Структура расходов отдельных видов местных бюджетов не одинакова и зависит от объема хозяйства и подведомственности его территориальным органам различного уровня. Так, город­ским и районным органам власти подчинена подавляющая часть предприятий жилищно-коммунального хозяйства и поэтому удельный вес ассигнований на народное хозяйство в расходах этих бюджетов наиболее значителен и превышает 40%. В веде­нии же поселковых и сельских органов власти находятся в ос­новном социально-культурные учреждения, в этих бюджетах по­давляющая часть расходов приходится на финансирование соци­ально-культурных мероприятий.

Одним из главных направлений использования финансовых ресурсов должно быть финансирование развития местной произ­водственной базы как основы для получения в будущем собст­венных доходов.

Местным органам подведомственна подавляющая часть со­циально-культурных учреждений и в первую очередь учрежде­ний народного образования и здравоохранения. Поэтому в рас­ходах местных бюджетов значительно преобладают расходы на социально-культурные мероприятия. Если в городских бюджетах они составляют от 30 до 50% всех расходов, то в районных, по­селковых и сельских бюджетах — от 60 до 80%.

В расходах местных бюджетов на социально-культурные ме­роприятия наиболее быстрыми темпами растут затраты на здра­воохранение, просвещение и науку, что связано с развитием се­ти медицинских учреждений и расширением научных и проект­ных работ, финансируемых из этих бюджетов по проблемам гра­достроительства, комплексного развития административно-тер­риториальных единиц, автоматизированных систем управления местным хозяйством и т. д.

Развитие урбанизации проявляется в ускоренных темпах роста, расходов местных бюджетов на финансирование народ­ного хозяйства. Эти расходы имеют тенденцию к увеличению в связи с ростом и усложнением местного хозяйства, расширени­ем жилищно-коммунального строительства, повышением стоимости основных фондов коммунального хозяйства и уров­ня его технического оснащения. Рост территории населенных пунктов ведет к удлинению коммуникаций, к увеличению экс­плуатационных расходов. Преимущественный рост крупных городов, где расходы в расчете на одного жителя выше, — также важный фактор роста расходов местных бюджетов. Не следует игнорировать и тот факт, что с развитием урбанизации повы­шаются потребности жителей малых городов, поселков и сель­ских поселений, где все в больших масштабах развивается ком­мунальное хозяйство, и т. д.

Одной их актуальных проблем является улучшение благоуст­ройства наших городов и сел. Этому должно способствовать бо­лее рациональное использование выделяемых на эти цели бюд­жетных ассигнований. Необходимо ликвидировать монополии действующих в городах служб, которые нередко создают види­мость работы, занимаются приписками объемов выполненных работ, получая из городских бюджетов не заработанные средст­ва. Целесообразно разбить городские территории на участки и сдавать подряды на их обслуживание на конкурсной основе ме­жду городскими специализированными организациями по бла­гоустройству, жэковскими организациями. Конкурсность и со­стязательность между ними не только будут содействовать эко­номии средств, но и повысят качество работ по городскому благоустройству.

Контрольные вопросы

1. Объясните термин «консолидированный бюджет Россий­ской Федерации».

2. Объясните, для каких целей используются показатели консолидированного бюджета.

3. Охарактеризуйте доходы и расходы консолидированного бюджета.

4. Охарактеризуйте основные функции федерального бюджета.

5. Перечислите налоговые и неналоговые доходы федераль­ного бюджета.

6. Какие расходы финансируются исключительно из феде­рального бюджета?

7. Как формируются доходы региональных бюджетов? Назо­вите направления использования средств региональных бюджетов.

8. Какие функции выполняют местные бюджета?

9. Охарактеризуйте систему регулирования местных бюджетов.

10. Представьте состав доходов местных бюджетов схемой.

11.Назовите основные направления расходов местных бюд­жетов.

12. Каковы основные направления повышения эффективно­сти использования бюджетных средств?

ГЛАВА 5. Бюджетная классификация

5.1. Назначение бюджетной классификации

По составу, источникам, направлениям использования и другим признакам бюджетные доходы и расходы разнообразны. В целях обеспечения планирования и учета доходов и расходов в рамках единой бюджетной системы страны они классифицируются.

Бюджетная классификация представляет собой группировку бюджет­ных доходов и расходов по однородным признакам, расположенным и зашифрованным в установленном порядке.

Характер группировок и принципы их построения опреде­ляются социально-экономическим содержанием бюджетных до­ходов и расходов, структурой народного хозяйства и системой управления. Регламентация источников доходов и определение целей бюджетных затрат — обязательное условие функциониро­вания и эффективности всего бюджетного процесса. Это, в ча­стности, достигается группировкой доходов и расходов бюджета на условиях, обеспечивающих возможность объединения ряда отдельных видов поступлений и затрат, позволяет осуществлять финансовый контроль в народном хозяйстве и обеспечивать со­блюдение бюджетной дисциплины.

В основе бюджетной классификации лежит такая группиров­ка показателей, которая дает представление о социально-экономическом, ведомственном и территориальном разрезе формирования доходов и направлении средств, их составе и структуре. Ясность и четкость группировок — важнейшие требо­вания, предъявляемые к бюджетной классификации.

1) Умелое использование данных, сгруппированных по эле­ментам бюджетной классификации, позволяет видеть реальную картину движения бюджетных ресурсов и активно влиять на ход экономических и социальных процессов.

2) Сопоставление плановых и отчетных данных, сравнение и анализ соответствующих показателей дают возможность делать обоснованные выводы и предложения о формировании и ис­пользовании бюджетных фондов, сосредоточении основных де­нежных ресурсов на ключевых направлениях экономического и социального развития.

3) Детализация, группировка доходов и расходов облегчают проверку включаемых в бюджет данных, сопоставление смет од­нородных ведомств, учреждений территориальных бюджетов за несколько лет, определение динамики поступлений и удельного веса различных доходов и расходов или степени удовлетворения каких-либо потребностей.

4) Классификация создает условия для объединения смет и бюджетов в общие своды, облегчает их рассмотрение и эконо­мический анализ, упрощает контроль за исполнением бюджета, за полной и своевременной аккумуляцией средств, за использо­ванием их по целевому назначению. Она дает возможность со­поставлять доходы с расходами по отчетам об исполнении бюд­жета, что способствует соблюдению финансовой дисциплины, экономному расходованию средств, контролю за выполнением финансовых планов.

5) В условиях самостоятельности всех звеньев бюджетной системы классификация дает основу для единого методо­логического подхода к составлению и исполнению всех видов бюджетов, для сравнимости бюджетных показателей в отрасле­вом и территориальном разрезе.

Бюджетная классификация обязательна для всех уч­реждений и организаций и строится в соответствии с требова­ниями, определенными бюджетным законодательством Россий­ской Федерации.

По мере развития методов управления бюджетная классифи­кация изменяется и совершенствуется.

В СССР до 1991 г. в бюджетной практике использовались две классификации:

• классификация доходов и расходов союзного бюджета и республиканских бюджетов союзных республик;

• классификация доходов и расходов республиканских бюджетов автономных республик и местных бюджетов.

Наличие двух классификаций объяснялось особенностями в доходной и расходной частях местных бюджетов, а также осо­бенностями порядка кассового исполнения местных бюджетов учреждениями Госбанка СССР (по этим бюджетам в банке ве­лись только текущие приходно-расходные счета).

Несмотря на частные отличия, общие основы единой систе­мы группировок обеспечивали возможность свода всех бюджетов в единый Государственный бюджет СССР.

5.2. Схемы бюджетной классификации

Бюджетная классификация 1991 г. объединяла в одном доку­менте однородные группировки доходов и расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и отражала изменения в пла­нировании, исполнении и учете бюджетных доходов и расходов.

Классификация 1991 г. была построена на принципах при­менения смешанных видов группировок:

1) расходы бюджета планировались и учитывались по ведомст­вам в соответствии с их финансовыми планами и сметами, где рас­ходы распределялись по назначениям и направлениям (народное хозяйство, социально-культурные мероприятия, управление, обо­рона и т. д.). При этом каждое ведомство было распорядителем определенных кредитов;

2) для доходов ведомственные различия несущественны, по­скольку ведомства не являются их распорядителями. Поэтому к доходам применим принцип предметной классификации, т. е. каждое министерство, ведомство, объединение или предприятие вносит установленные ему платежи (налог с оборота, налог на прибыль и т. д.).

В основе классификации была заложена следующая схема:

• раздел (тип дохода и направление расхода),

• глава (министерство, ведомство);

• параграф (отрасль промышленности, организация, меро­приятие, вид расхода, вид дохода);

• статья (в расходах — конкретное направление средств).

Изменения, произошедшие в бюджетной практике и связан­ные с изменениями в системе государственного устройства и управления, с самостоятельностью всех видов бюджетов, расши­рением прав органов государственного и местного управления в составлении и исполнении своих бюджетов, изменением в до­ходной и расходной частей бюджетов, а также расшифровкой отдельных статей доходов и расходов, потребовали введения но­вой бюджетной классификации.

Важнейшими требованиями к новой классификации были простота, наглядность и более четкое отражение источников до­ходов бюджета и направлений расходования средств. Необходи­мо было дать более подробную расшифровку подразделений классификации, особенно в части расходования средств. Важной задачей новой классификации было обеспечение международной сопоставимости состава и структуры показателей доходной и расходной частей бюджета, их истинное содержание (в первую очередь это относилось к показателям бюджетных расходов).

Бюджетная классификация 1997 г. была утверждена Феде­ральным законом «О бюджетной классификации Российской Федерации» (от 15 августа 1996 г. №115-ФЗ).

Согласно этому Закону бюджетная классификация включает:

1) классификацию доходов бюджетов Российской Федерации;

2) функциональную классификацию расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

3) экономическую классификацию расходов бюджетов Рос­сийской Федерации;

4) классификацию источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации;

5) классификацию источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета;

6) классификацию видов государственных внутренних долгов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;

7) классификацию видов государственного внешнего долга и внешних активов Российской Федерации;

8) ведомственную классификацию расходов федерального бюджета.

1. Классификация доходов бюджетов Российской Федерации является группировкой доходов бюджетов всех уровней и основывается на за­конодательных актах Российской Федерации, определяющих источ­ники формирования доходов бюджетов всех уровней.

Группы доходов состоят из статей доходов, объединяющих кон­кретные виды доходов по источникам и способам их получения.

Все бюджетные доходы объединены в четыре группы.

Группа «Налоговые доходы» (код 10000) включает следующие подгруппы:

• прямые налоги на прибыль (доход), прирост капитала (код 10100);

• налоги, взимаемые в зависимости от фонда оплаты труда (код 10200);

• налоги на товары и услуги, лицензионные и регистраци­  онные сборы (код 10300);

• налоги на имущество (код 10400);

• платежи за пользование природными ресурсами (код 10500);

• налоги на внешнюю торговлю и внешнеэкономические операции (код 10600);

• прочие налоги, пошлины и сборы (код 10700).

В  свою очередь, подгруппы подразделяются на конкретные виды налогов, сборов и платежей. Например, налоги на имуще­ство включают:

• налоги на имущество юридических лиц (код 10401);

• налоги на имущество предприятий (код 10402);

• налоги с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения (код 10403);

•   налоги на операции с ценными бумагами (код 10404).

Группа «Налоговые доходы» (код 2000):

• доходы от имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности или деятельности (код 20100);

• доходы от продажи имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности (код 20200);

• доходы от реализации государственных запасов (код 20300);

• доходы от реализации земли и нематериальных активов (код (20400);

• поступления капитальных трансфертов из негосударственных источников (код 20500);

• административные платежи и сборы (код 20600);

• штрафные санкции, возмещение ущерба (код 20700);

• доходы от внешнеэкономической деятельности (код 20800);

• прочие неналоговые доходы (код 20900).

Группа «Безвозмездные перечисления» (код 30000), в том числе:

•   от нерезидентов (код 30100);

•   от бюджетов других уровней (код 30200);

•   от государственных внебюджетных фондов (код 30300);

•   от государственных организаций (код 30400);

• от наднациональных организаций (код 30500).

Группа «Перечисления от государственных бюджетных фондов» (код 31000), в том числе:

•   дорожный фонд (код 31100);

•   экологический фонд (код 31200).

2. Функциональная классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней, отражающей направление финансов на выполнение основных функ­ций государства.

Первый уровень этой классификации составляют следующие разделы:

•   государственное управление и местное самоуправление (код 0100);

•   судебная власть (код 0200);

•   международная деятельность (код 0300);

•   национальная оборона (код 0400);

•   правоохранительная деятельность и обеспечение безопас­ности (код 0500);

•   фундаментальные исследования и содействие научно-   техническому прогрессу (код 0600);

•   промышленность, энергетика и строительная индустрия (код 0700);

•   сельское хозяйство и рыболовство (код 0800);

•   охрана окружающей природной среды и природных ре­сурсов, гидрометеорология, картография и геодезия,         стандартизация и метеорология (код 0900);

•   транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатика     (код 1000);

•   развитие рыночной инфраструктуры (код 1100);

•   жилищно-коммунальное хозяйство, градостроительство (код 1200);

•   предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий (код 1300);

•   образование (код 1400);

•   культура и искусство, кинематография (код 1500);

•   средства массовой информации (1600);

•   здравоохранение и физическая культура (код 1700);

•   социальная политика (код 1800);

•   обслуживание и погашение государственного долга (код 1900);

•   пополнение государственных запасов и резервов (код 2000);

•   региональное развитие (код 2100);

•   утилизация и ликвидация вооружений, включая выпол­нение международных договоров (код 2200);

•   прочие расходы (код 3000).

Второй уровень классификации — подразделы, конкретизи­рующие направление бюджетных ассигнований на осуществление деятельности государственных и местных органов власти в опреде­ленной области.

Например, раздел «Жилищно-коммунальное хозяйство, гра­достроительство» (код 1200) имеет следующие подразделы:

• жилищное строительство (код 1201);

• жилищное хозяйство (код 1202);

• коммунальное хозяйство (код 1203);

• архитектура и градостроительство (код 1204);

• прочие структуры коммунального хозяйства (код 1205).

3. Экономическая классификация расходов бюджетов Российской Федерации является группировкой расходов бюджетов всех уровней по экономическому содержанию.

Классификация включает следующие разделы:

• текущие расходы (код 100000);

• капитальные расходы (код 200000);

• предоставление кредитов за вычетом погашения (код 300000).

Разделы делятся на подразделы:

• закупка товаров и оплата услуг (код 110000);

• выплата процентов (код 120000);

• субсидии и текущие трансферты (код 130000);

• капитальные вложения в основные фонды (код 240000);

• создание государственных запасов и резервов (код 250000);

• приобретение земли и нематериальных активов (код 260000);

• капитальные трансферты (270000);

• предоставление бюджетных ссуд (код 280000).

В свою очередь подразделы включают виды расходов, подраз­деляемые на статьи затрат.

Распределение бюджетных расходов по экономическому со­держанию на четыре уровня можно проиллюстрировать на при­мере капитальных расходов:

 

 

 

 

 

 

4. Классификация источников внутреннего финансирования дефицитов бюджетов Российской Федерации является группировкой заемных средств, привлекаемых Правительством Российской Федерации, ор­ганами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для финансирования соответствующих бюджетов.

Классификация имеет трехступенчатую схему по­строения. Это можно продемонстрировать на следующем примере:

 

 

 

 

5. Классификация источников внешнего финансирования дефицита федерального бюджета является группировкой заемных средств, при­влекаемых Правительством Российской Федерации для финансиро­вания дефицита федерального бюджета.

Классификация имеет двухступенчатую схему. На­пример:

 

  

 

 

6. Классификация видов государственных внутренних долгов Россий­ской Федерации и субъектов Российской Федерации — это группи­ровка долговых обязательств Правительства Российской Федерации и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Это одноступенчатая классификация. Каждому показателю, включенному в классификацию, присвоен порядко­вый номер, например:

 

 

 

7. Классификация видов государственного внешнего долга и государ­ственных внешних активов Российской Федерации — это группиров­ка государственных внешних обязательств, осуществляемых Прави­тельством Российской Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Классификация имеет двухступенчатую схему по­строения. Например:

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

8 . Ведомственная классификация расходов федерального бюджета представляет собой группировку расходов, отражающую распределе­ние бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из фе­дерального бюджета, а в рамках их бюджетов — по целевым статьям и видам расходов.

Первый уровень этой классификации — перечень прямых получателей средств из федерального бюджета. Это министерства, ведомства, организации, каждой из которых присвоен свой код.

Второй уровень этой классификации — классификация целевых статей расходов федерального бюджета, отражающая финансирование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из федерального бюджета по опре­деленным разделам и подразделам функциональной классифи­кации расходов бюджетов Российской Федерации.

Например:

• Содержание депутатов Государственной Думы и их по­мощников;

• Обеспечение деятельности Конституционного Суда РФ;

• Закупки вооружения и военной техники;

• Проведение статистических обследований и переписей и др.

Третий уровень классификации — классификация видов расходов федерального бюджета, детализирующая направление финансирования по целевым статьям. Например:

• Денежное содержание членов Верховного Суда РФ;

• Эксплуатация и ремонт зданий и сооружений;

• Капитальное строительство;

• Техническое оснащение;

• Информационное обеспечение и т. д.

Распределение расходов федерального бюджета по целевым статьям и видам расходов по прямым получателям средств из федерального бюджета можно проиллюстрировать на следующем примере:

Российская академия медицинских наук	(код 423)
Государственная поддержка Российской академии меди­цинских наук:	(код 1701)
содержание аппарата Академии
содержание подведомственных структур
прочие расходы
Проведение фундаментальных исследований	(код 0601)
Проведение медицинских исследований	(код 1703)
Государственная поддержка учреждений здравоохранения системы Российской академии медицинских наук:	(код 1701)
больницы, родильные дома, клиники
поликлиники, амбулатории, диагностические центры
централизованные закупки лекарственных средств
и медицинского оборудования
прочие расходы
Государственные инвестиции	(код 1701)
непрограммная часть Федеральной инвестиционной программы
Научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы	(код 1703)

Представительными органами субъектов Российской Феде­рации местного самоуправления утверждаются ведомственные классификации бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов, которые являются группировкой расходов региональных и мест­ных бюджетов, отражающей распределение бюджетных ассигно­ваний по прямым получателям средств из соответствующих бюджетов в соответствии с организацией системы органов ис­полнительной власти субъектов Российской Федерации и мест­ного самоуправления.

Контрольные вопросы

1. Как вы понимаете термин «бюджетная классификация»?

2. Объясните назначение бюджетной классификации.

3. Охарактеризуйте бюджетную классификацию 1991 г.

4. Представьте бюджетную классификацию 1997 г. схемой.

5. Дайте определения: а) классификации доходов бюджетов РФ, б) функциональной классификации расходов бюдже­тов РФ, в) экономической классификации расходов бюд­жетов РФ.

РАЗДЕЛ II. Бюджетный процесс

ГЛАВА 6. Бюджетное планирование

6.1. Финансово-бюджетная политика и бюджетный процесс

Выполнение государством возложенных на него функций связа­но с наличием у него необходимых финансовых ресурсов, а это в свою очередь требует концентрации в бюджете части денеж­ных средств, создаваемых в государстве. В ходе мобилизации в бюджет этих средств и их использования возникают финансовые отношения между государством, налогоплательщиками и полу­чателями бюджетных ассигнований. Эти отношения строятся в соответствии с финансово-бюджетной политикой, разрабаты­ваемой и осуществляемой органами власти. Финансово-бюджетная политика включает действия государственных и тер­риториальных органов власти в налоговой, денежно-кредитной, ценовой и других областях финансов.

Финансово-бюджетная политика — это совокупность действий и ме­роприятий, проводимых органами власти, по использованию финан­совых отношений для выполнения ими своих функций и управлению бюджетной системой.

Финансово-бюджетная политика предполагает определение целей и задач в области финансов, разработку механизма моби­лизации денежных средств в бюджет, выбор направлений ис­пользования бюджетных средств, управление финансами и бюд­жетной системой, организацию с помощью финансово-бюджетных инструментов регулирования экономических и социальных процессов.

Финансово-бюджетная политика осуществляется главным образом в ходе работ, производимых органами власти по моби­лизации средств в бюджет и их использованию, т. е. в ходе бюд­жетного процесса.

Совокупность действий исполнительных и представительных органов власти по разработке и осуществлению финансово-бюджетной поли­тики и управлению бюджетной системой и есть бюджетный процесс.

Финансово-бюджетная политика государства ежегодно опре­деляется в Бюджетном послании Президента Российской Федера­ции Правительству Российской Федерации. На территориальном уровне она определяется решениями соответствующих органов власти. Эта политика реализуется в деятельности финансовых и налоговых органов, органа денежно-кредитного регулирования (Банк России), контрольно-счетных органов (контрольно-счетные палаты Российской Федерации и субъектов Российской Федера­ции, другие контрольные органы исполнительной власти).

В Российской Федерации бюджетный период, т. е. время со­вершения процесса исполнения бюджета, установлен с 1 января по 31 декабря, следовательно, он совпадает с календарным го­дом. Продолжительность бюджетного процесса значительно больше бюджетного периода, так как в бюджетный процесс включается время, необходимое для бюджетного планирования, последующего бюджетного контроля и других действий.

Органы, наделенные в соответствии с законодательством бюд­жетными полномочиями, т. е. правами и обязанностями участни­ков бюджетного процесса, осуществляют бюджетный процесс. Такими полномочиями наделены:

• органы представительной и исполнительной власти;

• финансовые и налоговые органы;

• органы денежно-кредитного регулирования и органы го­сударственного финансового контроля;

• главные распорядители бюджетных средств и распоряди­тели бюджетных средств;

• государственные целевые внебюджетные фонды.

Представительные органы власти рассматривают и утвер­ждают проекты бюджетов и отчетов об их исполнении.

Исполнительные органы власти осуществляют сводное фи­нансовое планирование, составление проектов бюджетов, внесе­ние проектов бюджетов на рассмотрение представительных ор­ганов власти, исполнение бюджетов, анализ и контроль за ис­полнением бюджетов.

Банк Российской Федерации совместно с Правительством России разрабатывает и представляет на рассмотрение Государ­ственной Думы основные направления денежно-кредитной по­литики государства, обслуживает денежные счета Казначейства Российской Федерации, счета государственных целевых вне­бюджетных фондов, счета территориальных бюджетов.

Главный распорядитель бюджетных средств — это орган исполни­тельной власти, первый прямой получатель бюджетных средств, имеющий право распределять средства между распорядителями и по­лучателями бюджетных средств. Он готовит роспись бюджетных рас­ходов по распорядителям бюджетных средств и бюджетополучателям, доводит до них уведомления о бюджетных назначениях, утверждает им сметы доходов и расходов, изменяет в случае необходимости рас­пределение средств между статьями утвержденной для них сметы, осуществляет контроль за рациональным, целевым использованием бюджетополучателем бюджетных средств.

Распорядитель бюджетных средств — это орган исполнительной вла­сти, распределяющий средства между бюджетополучателями, он дово­дит до них уведомления о бюджетных ассигнованиях, утверждает сме­ты доходов и расходов бюджетополучателей, контролирует целевое использование ими бюджетных средств.

Бюджетополучатель (бюджетное учреждение) — это организация, соз­данная органом исполнительной власти для осуществления функций некоммерческого характера (управление, оборона, социально-культурные мероприятия и др.) и финансируемая в сметном порядке из бюджета или внебюджетных фондов.

Контрольно-счетные органы (Счетная Палата Российской Федерации, контрольно-счетные палаты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований) осуществляют кон­троль за исполнением соответствующих бюджетов и внебюджет­ных фондов, проводят внешний аудит отчетов об исполнении бюджетов и внебюджетных фондов.

Все перечисленные выше органы власти и учреждения явля­ются участниками бюджетного процесса. Бюджетный процесс включает:

• сводное финансовое планирование и прогнозирование;

• составление, рассмотрение и утверждение проекта бюджета;

• исполнение бюджета в течение бюджетного года;

• анализ и контроль исполнения бюджета.

6.2. Сводное финансовое планирование

Кругооборот внутреннего валового продукта совершается в материально-вещественной и стоимостной форме. В ходе оборо­та валового продукта в стоимостной форме возникают финансо­вые отношения по поводу создания, распределения, перераспре­деления и потребления финансовых ресурсов. Управление про­цессами создания, распределения, перераспределения и потреб­ления финансовых ресурсов осуществляется с помощью финан­сового планирования, объектом которого являются фонды денеж­ных средств. Благодаря финансовому планированию обеспечи­вается сбалансированность народнохозяйственных, межотрасле­вых пропорций, определяются пути рационального использова­ния трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Финансовое планирование на общегосударственном и терри­ториальных уровнях обеспечивается системой финансовых планов, которые увязываются с материальными и трудовыми балансами в стоимостном выражении. Каждый финансовый план решает задачи организации и управления финансами в конкретном зве­не управления.

В систему финансовых планов входят:

• перспективные финансовые планы;

• сводные финансовые балансы, составляемые на общего­сударственном и территориальных уровнях управления.

Перспективное финансовое планирование на всех уровнях вла­сти осуществляется в целях:

• обеспечения координации экономического и социального развития и финансовой политики;

• прогнозирования объемов финансовых ресурсов, необхо­димых для обеспечения планируемых мероприятий;

• прогнозирования финансовых последствий реформ, про­грамм;

• определения возможности реализации различных мер в области финансов.

Перспективный финансовый план разрабатывается на основе показателей прогноза экономического и социального развития государства. В нем содержатся данные о возможностях бюджета по мобилизации доходов и финансированию расходных статей бюджета. Этот план составляется на три года по укрупненным показателям бюджета. План ежегодно корректируется на показа­тели уточненного прогноза социально-экономического развития государства.

Сводный финансовый баланс — это баланс финансовых ресурсов, созданных и использованных в государстве или на определенной тер­ритории. Сводный финансовый баланс охватывает средства всех бюджетов, внебюджетных целевых фондов и предприятий, располо­женных на соответствующей территории.

В нашей стране сводные финансовые балансы на общегосу­дарственном уровне стали составляться в 30-х годах. Большой вклад в теорию и методологию составления таких балансов вне­сли Н.М. Валуйский, В.А. Галанов, А.М. Ляндо, Н.С. Марголин, B.C. Павлов, В.Г. Пансков, Г.Я. Шахова.

Составление сводного финансового баланса является подго­товительным этапом разработки адресного финансового плана, т. е. бюджета. Сводный финансовый баланс государства позво­ляет увязать материальные и финансовые пропорции в народ­ном хозяйстве, скоординировать показатели всех звеньев финан­сово-кредитной системы; обеспечить проверку сбалансирован­ности прогноза экономического и социального развития госу­дарства, определить источники финансирования мероприятий, намеченных этим прогнозом; выявить резервы дополнительных финансовых ресурсов; произвести прогнозные финансовые рас­четы; разработать направления финансовой политики.

Сводный финансовый баланс государства разрабатывается в Министерстве экономики РФ с участием Министерства финан­сов РФ на основе макроэкономических показателей. Схему ос­новных показателей сводного финансового баланса, составляе­мого на общегосударственном уровне, иллюстрирует табл. 6.1.

Таблица 6.1. Структура сводного финансового баланса (общегосударственный уровень)

Доходы

Расходы

1. Прибыль 2. Налог на добавленную стоимость и акцизы 3. Подоходный налог с физических лиц 4. Налоги на имущество 5. Средства для образования Фонда социального страхования. Пенсион­ного фонда. Фонда страховой медици­ны и Фонда занятости 6. Средства других бюджетных целевых фондов 7. Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы 8. Амортизационные отчисления 9. Доходы от государственной собст­венности или деятельности, включая доходы от продажи госимущества 10. Налоги на внешнюю торговлю, внешнеэкономические операции и доходы от внешнеэкономической дея­тельности 11. Прочие доходы Итого доходов

1. Затраты на государственные инве­стиции, включая погашение кредитор­ской задолженности (кроме военного строительства) 2. Расходы на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы 3. Государственные дотации 4. Расходы предприятий за счет при­были, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, а также за счет амортизации 5. Расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет бюджета, а также внебюджетных фон­дов (без капитальных вложений) 6. Расходы на науку за счет бюджета 7. Расходы за счет средств других бюд­жетных целевых фондов 8. Расходы на оборону 9. Расходы на содержание правоохра­нительных органов, судов и прокура­туры (без капитальных вложений) 10. Расходы на содержание органов государственной власти (без капиталь­ных вложений) 11. Расходы по внешнеэкономической деятельности 12. Расходы на образование резервных фондов 13. Прочие расходы Всего расходов

 

Территориальное сводное финансовое планирование. Если сводное финансовое планирование на общегосударственном уровне базируется на разработанной в нашей стране методоло­гии и многолетнем опыте, то составление сводного финансового баланса территорий началось сравнительно недавно. Хотя пер­вые попытки подготовки сводных финансовых балансов в союз­ных республиках СССР были сделаны еще в 30-х годах, разраба­тываемые в них финансовые балансы охватили лишь финансо­вые ресурсы, создаваемые и используемые в хозяйстве, подве­домственном республиканским исполнительным органам власти.

Вопрос о разработке сводного финансового баланса, отра­жающего движение всех финансовых ресурсов на территории, стал ставиться экономистами лишь в 70-е годы. Существенный вклад в создание методологии разработки сводных финансовых балансов союзных республик внесли И.А. Аветисян, O.Д. Василик, Т.Т. Тулебаев.

Еще сложнее обстояло дело с разработкой сводного финан­сового баланса на областном, городском, районном уровнях. Только в середине 70-х годов в НИФИ Минфина СССР Г. Б. Поляк приступил к разработке методических основ состав­ления такого баланса. Подготовленные им впервые в нашей стране Методические рекомендации по составлению сводного финансового баланса города прошли экспериментальную апро­бацию в отдельных городах и послужили основой составления таких балансов для областного и районного уровня. В середине 80-х годов такие балансы стали составляться во всех автономных республиках, краях, областях и крупных городах СССР.

Необходимость разработки территориальных сводных фи­нансовых балансов обусловлена рядом факторов:

1) разработкой программ, предусматривающих объединение усилий территориальных органов власти и предприятий, распо­ложенных на их территории, по экономическому и социальному развитию;

2) значительными финансовыми затратами на осуществление таких программ. Для обеспечения финансовыми ресурсами меро­приятий, намеченных этими программами, необходимы коорди­нация и концентрация денежных средств бюджетной системы, средств ведомств и предприятий. Это, в свою очередь, требует разработки в регионе сводного финансового баланса;

3) необходимостью сведения воедино различных видов фи­нансовых планов: финансовых планов хозяйственных предпри­ятий и организаций, территориального бюджета, внебюджетных фондов и др., отражающих отдельные стороны и этапы распре­деления и перераспределения национального дохода, созданного и используемого на данной территории. Это позволяет иметь полную картину образования и использования всех финансовых ресурсов административно-территориальной единицы;

Основная задача территориального сводного финансового баланса — определение объемов финансовых ресурсов, созданных, поступивших и использованных в регионе (как централизован­ных, аккумулированных и перераспределяемых территориаль­ными бюджетами, так и децентрализованных, т. е. ресурсов предприятий, организаций и внебюджетных фондов).

Планирование финансовых ресурсов сопровождается анали­зом достигнутого уровня мобилизации и использования финан­совых ресурсов региона, выявлением степени соответствия этого уровня потребностям развития региона.

Информационной базой при разработке сводного финансо­вого баланса региона являются: данные территориальных эко­номических, финансовых, статистических органов, функцио­нальных подразделений территориальных органов власти, эко­номические нормативы и лимиты по основным показателям развития региона, показатели проектов планов экономического и социального развития территории, данные территориального бюджета, внебюджетных фондов, балансов доходов и расходов всех предприятий и организаций, расположенных на территории независимо от их ведомственной подчиненности.

Сводный финансовый баланс на территориальном уровне имеет следующий состав показателей (табл. 6.2).

Таблица 6.2. Структура сводного финансового баланса (территориальный уровень)

Доходы	Расходы
1. Прибыль	1. Затраты на инвестиции (кроме инве­стиций, осуществляемых за счет при­были, оставляемой в распоряжении предприятий), в том числе: за счет средств федерального бюджета; за счет средств региональных и ме­стных бюджетов;         за счет прочих источников
2. Налог на добавленную стоимость и акцизы	2. Расходы предприятий за счет прибы­ли, остающейся в их распоряжении после уплаты налога, а также за счет амортизации
3. Подоходный налог с физических лиц	3. Расходы на социально-культурные мероприятия, финансируемые за счет средств бюджета, а также внебюджет­ных фондов (без капитальных вложе­ний), из них: народное образование, профессио­нальная подготовка кадров, культура, искусство и средства мас­совой информации; здравоохранение и физкультура; социальное обеспечение; государственные пособия и компен­сационные выплаты населению
4. Налоги на имущество	4. Расходы на содержание предприятий и организаций жилищно-коммунального хозяйства за счет средств бюджета и внебюджетных фондов (без капиталь­ный вложений)
5. Доходы от приватизации и ком­мерческого использования объектов государственной и муниципальной собственности	5. Расходы на научно-исследовательские работы (без капитальных вложений)
6. Ресурсные платежи	6. Расходы на содержание правоохра­нительных органов (без капитальных вложений)
7. Региональные и местные налоги	7. Расходы на содержание органов го­сударственной власти и управления (без капитальных вложений)
8. Амортизационные отчисления	8. Текущие расходы на целевые про­граммы, в том числе: региональные; местные
9. Средства для образования государ­ственных и других специальных бюд­жетных и внебюджетных фондов — всего в том числе: Пенсионного фонда Фонда социального страхования Фонда страховой медицины Фонда занятости населения Дорожных фондов Экологических фондов Муниципальных фондов	9. Резервные фонды субъектов Россий­ской Федерации и муниципальных образований
10. Прочие налоги и доходы	10. Погашение долгосрочных кредитов, выданных на капитальные вложения
11. Долгосрочные кредиты для фи­нансирования капитальных вложений Итого доходов: Средства, выделяемые: 1. Из вышестоящих бюджетов, в том числе: дотации и субвенции средства Федерального фонда фи­нансовой поддержки регионов средства Фонда государственной финансовой поддержки завоза про­дукции (товаров) в районы Край­него Севера и приравненных к ним местностей 2. Из государственных и муници­пальных внебюджетных фондов Всего доходов	11. Прочие расходы Итого расходов: Взносы средств: 1. В вышестоящие бюджета — всего, в том числе: налог на добавленную стоимость акцизы налог на прибыль подоходный налог с физических лиц прочие 2. Отчисления в государственные и другие специальные бюджетные и вне­бюджетные фонды Всего расходов и использования средств

 

Составление территориального сводного финансового балан­са позволяет:

• достигнуть единства в экономическом и социальном раз­витии территории;

• точнее определить объемы финансовых ресурсов, имею­щихся в регионе и необходимых для выполнения меро­приятий, предусмотренных территориальной программой;

•   сбалансировать материальные и финансовые ресурсы,   используемые в регионе;

•   повысить качество бюджетного планирования;

• скоординировать использование финансовых ресурсов как территориальных органов, так и предприятий, распо­ложенных в регионе;

• концентрировать финансовые ресурсы на наиболее важ­ных в каждый конкретных период направлениях эконо­мического и социального развития территории;

• изыскать внутрирегиональные резервы для финансирова­ния мероприятий, намеченных территориальными про­граммами;

• наиболее эффективно использовать денежные средства, выделяемые государством для развития производства, со­циальной и производственной инфраструктуры в регионе;

• осуществлять действенный контроль за мобилизацией и использованием финансовых ресурсов;

• активнее воздействовать на формирование всех разделов территориальной программы;

• добиваться сочетания территориальных и ведомственных интересов.

Координация и концентрация средств в регионе, повышение эффективности их использования положительно отражаются на финансовом планировании, содействуют уменьшению потребно­сти в финансовых ресурсах, выделяемых из бюджета.

6.3. Бюджетное прогнозирование

Со сводным финансовым планированием тесно связано бюджетное прогнозирование.

Важнейшее условие успешного ведения хозяйства — посто­янное совершенствование методов его управления. Управлять — значит предвидеть. В связи с этим возрастает роль перспектив­ного планирования, а значит и научного прогнозирования. Прогнозирование параметров натуральных показателей должно сопровождаться прогнозом финансовых ресурсов, так как не­возможно качественное прогнозирование развития хозяйства без учета перспективы роста этих ресурсов.

В отличие от сводного финансового планирования осуществ­ляемого, как правило, на более длительный период, бюджетное прогнозирование является адресным и рассчитано на бюджет­ный период, т. е. не более чем на год. Но так как основная по­давляющая часть показателей сводного финансового баланса включает ряд бюджетных показателей, то при составлении пер­спективного сводного финансового баланса необходимо прово­дить прогнозные расчеты основных бюджетных показателей.

Под прогнозом развития бюджета подразумевается комплекс вероят­ностных оценок возможных путей развития его доходной и расходной частей.

Цель бюджетного прогнозирования — на основе сложивших­ся тенденций, конкретных социально-экономических условий и перспективных оценок разработать и обосновать оптимальные пути развития бюджета и на этой основе дать предложения по его укреплению. Своевременный учет результатов такого про­гнозирования является важным условием для принятия наиболее эффективных мер в финансовой политике государства, региона.

Расчет прогнозируемых бюджетных показателей основан на иных методологических подходах, нежели расчеты показателей годового бюджета. Если показатели годовых и квартальных бюджетов определяются на базе прямых расчетов экономических и финансовых параметров, то при определении прогнозных бюд­жетных показателей, как правило, такой возможности нет из-за отсутствия необходимых статистических и отчетных данных.

Финансово-бюджетное прогнозирование является сравнительно молодой отраслью финансовой науки. Ее развитие было связано с необходимостью составления сводных финансовых балансов на перспективу. Существенный вклад в разработку методов перспек­тивных финансовых расчетов внесли А. М. Волков, В.А. Галанов, Л.П. Евстигнеева, B.C. Павлов, Г.Б. Поляк, Г.Я. Шахова.

Бюджетное прогнозирование и в первую очередь прогнози­рование территориальных бюджетов связано с распространением в 70-е годы практики разработки перспективных комплексных планов экономического и социального развития территорий, в которых необходимо было производить прогнозные расчеты бюджетных показателей как основы планирования финансового обеспечения мероприятий, предусмотренных этими планами. Методология прогнозирования территориальных бюджетов впервые в нашей стране была разработана и апробирована в 1976 г. Г.Б. Поляком в ходе подготовки и реализации комплексных планов экономического и социального развития админист­ративно-территориальных единиц. Проблемы территориального бюджетного прогнозирования отражены также в работах С. К. Битокова, Н.М.Дементьевой, Т.Т. Тулебаева.

При разработке прогноза развития бюджета могут быть ис­пользованы различные методы.

1) Метод экстраполяции, т. е. составление перспективы исхо­дя из практики предшествующих периодов. Однако этот метод пригоден для прогнозирования лишь некоторых статей расходов и доходов бюджета, имеющих более или менее стабильный ха­рактер.

2) Метод экспертных оценок, т. е. прогноз, строящийся на ба­зе оценок, сделанных и обоснованных компетентными специа­листами в отдельных отраслях науки и народного хозяйства, также не лишен недостатков, поскольку имеет элемент субъек­тивизма.

3) Применение этих двух методов одновременно; при этом используются как объективные тенденции развития, так и мне­ния экспертов.

Одним из способов экстраполяции основных финансовых закономерностей могут быть линии регрессии, надежность кото­рых повышается при построении многошаговых корреляцион­ных моделей, ставящих прогнозируемые бюджетные показатели в зависимость от нескольких переменных. Поэтому работу над бюджетным прогнозом следует начать с выявления и изучения факторов (переменных величин), влияющих на формирование бюджета. К таким факторам следует отнести развитие произво­дительных сил страны и наличие общегосударственных финан­совых ресурсов, демографические изменения, развитие отраслей хозяйства и др.

Для расчетов основных показателей федерального бюджета на перспективу могут быть использованы корреляционные связи между объемом доходов федерального бюджета и двумя пере­менными: произведенным национальным доходом и валовой продукцией промышленности и сельского хозяйства, а также связь между этими показателями и налогом на прибыль. Коэф­фициенты корреляции показывают большую тесноту в изучае­мых связях, и это понятно: доходы бюджета формируются преж­де всего за счет национального дохода, а связь между налогом на прибыль и самой прибылью очевидна.

При прогнозировании объема ресурсов бюджета на перспек­тиву следует использовать глубокий экономический и cmamucmuческий анализ сложившихся тенденций, позволяющий в среднем с определенной степенью вероятности нивелировать влияние множества факторов, выявить наиболее общее в совокупности тенденций. Качественный анализ показал, что статистические модели, с помощью которых определяются ресурсы федераль­ного бюджета, дали хорошо согласовывающиеся данные, ка­сающиеся его объема на ближайшую перспективу.

Уравнения регрессии с указанными выше двумя переменны­ми величинами имеют линейный вид:

у = a₀ + а₁ x

где у     — объем ресурсов федерального бюджета;

х     — 1) произведенная в отраслях народного хозяйства продукция, 2) произведенный национальный доход;

a₀, a₁ — коэффициенты линии регрессии, определяющие ее конкретный вид на основе исходных данных.

При разработке этих моделей самостоятельную проблему представляет нахождение значений независимых переменных (национальный доход и произведенная продукция) в прогнози­руемом периоде. Для их определения используются прогнозные расчеты указанных общих экономических показателей. Эконо­мический анализ дополняется изучением темпов развития ис­следуемых показателей, их взаимными соотношениями, расче­тами среднегодовых темпов исследуемых явлений по годам, со­поставлением их развития с темпами других экономических ве­личин (производственными основными фондами, численностью населения и др.). Такой анализ необходим потому, что феде­ральный бюджет связан с реальными экономическими ситуа­циями и поэтому быстро реагирует на изменения в любой от­расли народного хозяйства, связан с политикой в области соци­альной защиты населения, изменениями в порядке финансиро­вания основных затрат государства и т.д.

Прогнозирование развития территориальных бюджетов основы­вается на других показателях. Так как рост населения и измене­ния его структуры оказывают непосредственное влияние на раз­витие всех отраслей местного хозяйства, а следовательно, на развитие территориальных бюджетов, большое внимание в прогнозировании уделяется анализу перспектив демографиче­ских изменений.

Демографическое прогнозирование позволяет определять на­правления использования средств, т. е. выявлять приоритеты в финансировании отраслей местного хозяйства.

1) Функциональная зависимость объема территориальных бюджетов от роста численности населения описывается уравне­ниями:

у = a₀ + а₁ x ;  у = aх³,

где у — объем территориальных бюджетов;

х — численность населения административно-территориальной единицы.

В первом случае использована линейная модель, во втором — параболическая. Коэффициенты корреляции этих уравнений по­казали большую тесноту в изучаемых связях. И это вполне по­нятно, так как размеры расходов территориальных бюджетов зависят в первую очередь от численности населения, для кото­рого эти расходы предназначены.

С помощью этих экономико-математических моделей можно рассчитывать не только размеры общих расходов территориаль­ных бюджетов, но и расходов на народное хозяйство, социаль­но-культурные мероприятия.

2) Можно также спрогнозировать величину расходов на про­свещение и здравоохранение. Для этих целей используется мно­гофакторная линейная модель:

у = ах₁ + ах₂,

где у — расходы на социально-культурные мероприятия;

x₁ — расходы на просвещение;

х₂ — расходы на здравоохранение.

Подобная модель может быть применена при расчете про­гнозных показателей расходов на содержание общеобразователь­ных школ, больниц и др.

В перспективе экономико-математический метод в сочета­нии с долгосрочными государственными минимальными соци­альными стандартами и нормами может найти широкое приме­нение в бюджетном прогнозировании, обеспечив ему более объ­ективную, научно разработанную основу.

6.4. Составление проектов бюджетов

Следующий этап бюджетного планирования — процесс составления проекта бюджета. Главная задача разработки проекта бюджета — определение объема денежных средств, централи­зуемых в бюджете с целью финансового обеспечения функций, возложенных на органы государственной власти и органы мест­ного самоуправления, и мероприятий, предусмотренных прогно­зом экономического и социального развития государства и тер­ритории.

Составление проекта бюджета является прерогативой Прави­тельства Российской Федерации, исполнительных органов вла­сти субъектов Российской Федерации и муниципальных образо­ваний. По их поручению проект бюджета разрабатывается Ми­нистерством финансов РФ и территориальными финансовыми органами.

Для составления проекта бюджета Министерство финансов РФ и территориальные финансовые органы должны быть обес­печены необходимой информационной базой, которая поступает им от соответствующего правительства, статистических, налого­вых органов и других учреждений. Главным источником инфор­мации для составления проекта бюджета служит прогноз социаль­но-экономического развития государства или территории, кото­рый в свою очередь разрабатывается на основе данных экономи­ческого и социального развития за отчетный период, тенденций развития на планируемый год и других показателей. При разра­ботке проекта бюджета учитываются также основные положения финансово-бюджетной политики, принятой на соответствующий плановый период.

Проект федерального бюджета разрабатывается Министерст­вом финансов РФ по поручению Правительства РФ. Работа над проектом бюджета начинается за двенадцать месяцев до начала планируемого года.

В задачу Министерства финансов входит разработка:

• проекта федерального бюджета;

• проектировок основных показателей федерального бюд­жета на среднесрочную перспективу, которые разрабаты­ваются на базе среднесрочной программы Правительства Российской Федерации, среднесрочного прогноза соци­ально-экономического развития России и сводного фи­нансового баланса;

• проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год.

В основу разработки проекта федерального бюджета закла­дываются направления планируемой финансово-бюджетной по­литики, определенной в Бюджетном послании Президента РФ Правительству Российской Федерации, и показатели разработанного Министерством экономики РФ прогноза социально-экономического развития России на планируемый год, уточненных параметров среднесрочного прогноза социально-экономического развития России, показателей сводного финансового баланса. Кроме того, используются показатели денежной программы, составляемой Центральным банком Российской Федерации, и показатели долгосрочных федеральных целевых программ, перечень кото­рых определяется Правительством РФ на основе долгосрочных и среднесрочных прогнозов социально-экономического развития страны.

1) На первой стадии формирования проекта бюджета феде­ральными органами исполнительной власти разрабатываются сценарные условия экономического и социального развития на пла­нируемый год, в которых отражены главные макроэкономиче­ские показатели и материалы для уточнения параметров средне­срочного прогноза экономического и социального развития страны.

После одобрения Правительством РФ этих сценарных усло­вий Министерство финансов РФ разрабатывает основные харак­теристики доходов и расходов федерального бюджета на плани­руемый год и проектирования размеров основных доходов и расходов федерального бюджета на среднесрочную перспективу. Кроме того, рассматриваются предложения о минимальных раз­мерах оплаты труда и пенсий, порядке индексации заработной платы работников бюджетной сферы и пенсий в планируемом году и на среднесрочную перспективу.

Все эти материалы и расчеты направляются на рассмотрение Правительства РФ. После их принятия Правительством они могут быть представлены в Совет Федерации и Государственную Думу по их запросу.

Затем Министерство финансов РФ направляет основные ха­рактеристики по доходам и расходам федерального бюджета фе­деральным органом исполнительной власти, а также доводит до органов исполнительной власти субъектов Российской Федера­ции методику формирования межбюджетных отношений Рос­сийской Федерации с субъектами Российской Федерации на плановый год и среднесрочную перспективу.

2) На второй стадии разработки федерального бюджета феде­ральными органами исполнительной власти производится рас­пределение предельных объемов бюджетных средств по показа­телям бюджетной классификации, а также адресное распределение финансовых ресурсов между главными распорядителями бюджетных средств. При этом Министерство экономики РФ оп­ределяет федеральные целевые программы, подлежащие финан­сированию, и согласовывает объемы их финансирования в пла­новом году и в среднесрочной перспективе.

Для проведения работы по составлению проекта бюджета в Министерстве финансов РФ используются материалы, расчеты и обоснования, поступающие от субъектов Российской Федера­ции, министерств и ведомств Российской Федерации. Эти мате­риалы сначала анализируются специалистами, закрепленными за соответствующими министерствами. В ходе анализа уточняются расчеты показателей финансовых планов министерств, бюджетов территорий, выявляются возможности мобилизации дополни­тельных доходов и экономии расходов. Затем расчеты с внесен­ными поправками рассматриваются у руководителей департа­ментов Министерства, а затем направляются в бюджетный де­партамент, который рассматривает представленные расчеты, вносит в них в случае необходимости поправки и направляет на решение руководства Министерства финансов РФ.

В случае, если у бюджетополучателей имеются разногласия по показателям бюджета, то несогласованные вопросы по этим показателям выносятся на рассмотрение Межведомственной пра­вительственной комиссии.

Все работы по подготовке и согласованию с федеральными органами исполнительной власти показателей проекта феде­рального бюджета и сопутствующих ему материалов (проектов законодательных актов и др.) должны быть завершены до 15 июля года, предшествующего планируемому.

После согласования всех бюджетных расчетов с ведомствами и субъектами Федерации бюджетный департамент Министерства финансов РФ составляет окончательный проект федерального бюджета, который представляется в Правительство Российской Федерации.

Проекты территориальных бюджетов составляются финансо­выми органами субъектов Российской Федерации и муници­пальных образований.

Для составления проектов бюджетов территориальные фи­нансовые органы имеют право на получение информации не только от территориальных органов исполнительной власти, но и от вышестоящих финансовых органов.

Финансовые органы субъектов Российской Федерации полу­чают из Министерства финансов РФ следующие материалы:

• предполагаемые изменения налогообложения;

• расходы, передаваемые в бюджеты субъектов РФ, и объе­мы передаваемых соответствующих средств;

• порядок формирования Фонда финансовой поддержки субъектов РФ и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче субъек­там РФ.

Финансовые органы муниципальных образований получают от финансовых органов субъектов Российской Федерации сле­дующие материалы:

• предполагаемые изменения отчислений по закрепленным за местными бюджетами доходам;

• порядок формирования регионального фонда финансовой поддержки муниципальных образований и распределение его средств;

• субвенции и дотации, предполагаемые к передаче мест­ным бюджетам.

Порядок организации и проведения работ по составлению проекта территориального бюджета аналогичен работам, прово­димым в Министерстве финансов РФ.

В ходе работы по составлению проекта бюджета в случае не­сбалансированности доходов и минимально необходимых расхо­дов территориальных бюджетов территориальный исполнитель­ный орган власти представляет в вышестоящий исполнительный орган власти необходимые расчеты для обоснования размеров нормативов отчислений от регулирующих доходов, дотаций, субвенций, перечня доходов и расходов, подлежащих передаче из вышестоящего бюджета, а также данные об изменении соста­ва объектов, подлежащих бюджетному финансированию.

Исполнительный орган субъекта Федерации и муниципаль­ного образования может вносить в вышестоящий исполнитель­ный орган власти предложения по изменению и уточнению про­ектируемых вышестоящим органом власти бюджетных нормати­вов и показателей. Разногласия по этим вопросам рассматрива­ются вначале в вышестоящем исполнительном органе власти. Результаты рассмотрения разногласий отражаются в составляе­мом протоколе, в котором содержатся обоснование предложе­ний и обоснование отказа. В случае необходимости решения этих вопросов на паритетных началах создается согласительная комиссия, решение которой доводится до сведения ниже­стоящих и вышестоящих органов власти. Окончательное ре­шение принимается вышестоящим представительным органом власти.

Кроме составления проекта бюджета на планируемый год, исполнительные органы власти субъектов Федерации и муници­пальных образований в целях составления консолидированного бюджета Российской Федерации, обеспечения единой финансо­во-бюджетной политики государства должны подготовить и представить в вышестоящий орган исполнительной власти сле­дующие документы и материалы:

• прогноз социально-экономического развития субъекта Российской Федерации и муниципального образования на очередной год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации и муниципального обра­зования на очередной год;

• прогноз сводного финансового баланса по территории субъекта Российской Федерации и муниципального обра­зования на очередной год;

• прогноз консолидированного бюджета субъекта Россий­ской Федерации на очередной год;

• адресную инвестиционную программу на очередной год;

• программу приватизации государственных предприятий на очередной год.

Дополнительно к этим материалам исполнительные органы субъектов Российской Федерации подготавливают:

• структуру внутреннего долга субъекта Российской Феде­рации и программу внутренних заимствований, преду­смотренных на планируемый год для финансирования дефицита бюджета субъекта Российской Федерации;

• программу предоставления гарантий исполнительного органа субъекта Российской Федерации на планируемый год;

• оценку ожидаемого исполнения бюджета субъекта Рос­сийской Федерации за текущий год.

Контрольные вопросы

1. Объясните термины: а) «финансово-бюджетная полити­ка», б) «бюджетный процесс».

2. Назовите органы, наделенные в соответствии с законода­тельством бюджетными полномочиями. В чем заключают­ся их права и обязанности?

3. Объясните роль и значение финансового планирования.

4. Что представляет собой система финансовых планов?

5. Охарактеризуйте сводный финансовый план: а) на феде­ральном уровне и б) территориальном уровне.

6. Как вы понимаете термин «бюджетное прогнозирование»?

7. Какие методы используются при разработке прогноза раз­вития бюджета? Дайте их сравнительную характеристику.

8. На каких показателях основано прогнозирование развития территориальных бюджетов?

ГЛАВА 7. Организация бюджетных процедур

7.1. Рассмотрение и утверждение проекта бюджета

Получив от финансовых органов проекты соответствующих бюджетов, органы исполнительной власти рассматривают и при необходимости вносят поправки и дополнения.

Правительство Российской Федерации до 15 августа года, предшествующего планируемому, рассматривает прогноз соци­ально-экономического развития России, проекты федерального бюджета и бюджетов государственных целевых фондов, проекты сводного финансового баланса и материалы, характеризующие финансово-бюджетную политику на планируемый год.

1. После изучения этих документов и работы с ними Прави­тельство вносит на рассмотрение Государственной Думы Феде­рального Собрания Российской Федерации проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год. Вместе с этим документом в Государственную Думу направляются:

• предварительные итоги социально-экономического раз­вития Российской Федерации за истекший период теку­щего года;

• прогноз социально-экономического развития Российской Федерации на планируемый год;

• основные направления бюджетной и налоговой политики на планируемый год;

• прогноз сводного финансового баланса по территории Российской Федерации на планируемый год;

• прогноз консолидированного бюджета Российской Феде­рации на планируемый год;

• основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального бюджета субъектов Российской Федерации в планируемом году;

• порядок индексации заработной платы работников бюд­жетной сферы на планируемый год;

• федеральные целевые программы и федеральные про­граммы по развитию регионов, предусмотренные к фи­нансированию из федерального бюджета на планируемый год;

• федеральная адресная инвестиционная программа на планируемый год;

• расчеты по статьям классификации доходов федерального бюджета, разделам и подразделам функциональной клас­сификации расходов и дефициту федерального бюджета на планируемый год;

• международные договора Российской Федерации, всту­пившие в силу для Российской Федерации и содержащие ее финансовые обязательства на планируемый год, вклю­чая нератифицированные международные договоры Рос­сийской Федерации о государственных внешних заимст­вованиях и государственных кредитах;

• программа государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерацией иностранным государ­ствам на планируемый год, структура внешнего долга Российской Федерации по видам задолженности и с раз­бивкой по отдельным государствам в планируемом году;

• структура государственного внутреннего долга Россий­ской Федерации и программа внутренних заимствований, предусмотренных на планируемый год для финансирова­ния дефицита федерального бюджета;

• программа предоставления гарантий Правительства Рос­сийской Федерации на планируемый год и отчет о предос­тавлении гарантий за истекший период текущего года;

• программа развития государственных казенных предпри­ятий и государственных унитарных предприятий.

Вместе с проектом федерального закона о федеральном бюд­жете на планируемый год Правительство Российской Федерации вносит в Государственную Думу проекты федеральных законов о бюджетах государственных федеральных внебюджетных фондов, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индек­сации и перерасчета государственных пенсий, о повышении ми­нимального размера оплаты труда, о приостановке или отмене федеральных законов, реализация которых требует осуществле­ния расходов, но не предусмотрена в федеральном бюджете на планируемый год. Если требуется внесение изменений и допол­нений в законодательные акты Российской Федерации о нало­гах, а также о тарифах страховых взносов в государственные внебюджетные фонды на планируемый год, то Правительство Российской Федерации одновременно с проектом федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год вносит про­екты соответствующих федеральных законов.

Кроме того, до 1 октября года, предшествующего планируе­мому, Правительство РФ представляет в Государственную Думу:

1) оценку ожидаемого исполнения федерального бюджета за текущий год и консолидированного бюджета Российской Феде­рации за отчетный год;

2) программу предоставления средств федерального бюджета на планируемый год на возвратной основе по каждому виду рас­ходов и отчет о предоставлении средств на возвратной основе за отчетный год и истекший период текущего года;

3) поквартальное распределение доходов и расходов феде­рального бюджета на планируемый год.

Центральный банк Российской Федерации до 1 октября те­кущего года представляет в Государственную Думу проект ос­новных  направлений  единой  государственной денежно-кредитной политики на планируемый год, предварительно со­гласованный с Президентом РФ и Правительством РФ.

2. Получив указанные выше документы и материалы, Совет Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации или в период парламентский каникул Председатель Го­сударственной Думы федерального Собрания Российской Феде­рации направляет его в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам.

Совет Государственной Думы утверждает также комитеты, ответственные за рассмотрение отдельных разделов и подразде­лов федерального бюджета. По каждому разделу расходов феде­рального бюджета назначается не менее двух ответственных ко­митетов, одним из которых является Комитет по бюджету.

Рассмотрение в комитетах Государственной Думы поступив­ших материалов по проекту бюджета проводится депутатами со­вместно с приглашаемыми для этой работы экономистами, уче­ными, представителями министерств, ведомств, территориаль­ных органов исполнительной власти, которые готовят заключе­ния по разделам проекта бюджета, вносят предложения по дохо­дам и расходам.

Совет Государственной Думы или в период парламентских каникул Председатель Государственной Думы на основании за­ключения Комитета по бюджету принимает решение о том, что проект федерального закона о федеральном бюджете на плани­руемый год принимается к рассмотрению Государственной Ду­мой либо подлежит возвращению в Правительство Российской Федерации на доработку. Проект федерального закона о феде­ральном бюджете на планируемый год может быть возвращен на доработку в Правительство Российской Федерации, если состав представленных материалов не соответствует требованиям зако­нодательных документов о бюджете. В случае необходимости доработанный законопроект со всеми необходимыми докумен­тами и материалами представляется в Государственную Думу Правительством Российской Федерации в десятидневный срок и вновь рассматривается Советом Государственной Думы.

3. Затем проект федерального закона о федеральном бюджете в течение трех дней направляется Советом Государственной Ду­мы Президенту Российской Федерации, в Совет Федерации Фе­дерального Собрания Российской Федерации, комитеты Госу­дарственной Думы, другим субъектам права законодательной инициативы для внесения замечаний и предложений, а также в Счетную палату Российской Федерации на заключение.

4. После рассмотрения проекта бюджета в комитетах он с замечаниями и предложениями депутатов выносится на обсуж­дение Государственной Думы, которая может обсуждать его в четырех чтениях.

1) При рассмотрении проекта федерального закона о феде­ральном бюджете на планируемый год в первом чтении Государственная Дума рассматривает концепцию и прогноз со­циально-экономического развития Российской Федерации, ос­новные направления бюджетной и налоговой политики, основ­ные принципы взаимоотношений федерального бюджета с бюджетами субъектов Российской Федерации, программу государст­венных внешних заимствований Российской Федерации и пре­доставления государственных кредитов Российской Федерации иностранным государствам на планируемый год в части источ­ников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального бюджета. Рассматриваются также основные показатели фе­дерального бюджета, в том числе: доходы федерального бюджета в разрезе групп, подгрупп и статей классификации доходов бюджетов Российской Федерации; распределение доходов от федеральных налогов и сборов между федеральным бюджетом и бюджетами субъектов Российской Федерации; размеры несба­лансированности (дефицит) федерального бюджета в абсолют­ных цифрах и в процентах к расходам федерального бюджета на очередной финансовый год и источники покрытия дефицита; общий объем расходов федерального бюджета в целом.

В течение 15 дней со дня внесения проекта федерального за­кона о федеральном бюджете на планируемый год комитеты Го­сударственной Думы готовят и направляют в Комитет по бюдже­ту заключения по проекту федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год с предложениями о принятии или об отклонении представленного законопроекта, а также предло­жения и рекомендации по вопросам, рассматриваемым в первом чтении. На основании заключений комитетов Государственной Думы по основным характеристикам федерального бюджета Ко­митет по бюджету готовит свое заключение по проекту феде­рального закона о федеральном бюджете на планируемый год, а также проект постановления Государственной Думы Федераль­ного Собрания Российской Федерации «О принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной фи­нансовый год в первом чтении» и представляет их на рассмотре­ние на пленарном заседании Государственной Думы.

На пленарном заседании Государственная Дума заслушивает доклад Правительства Российской Федерации и содоклады Ко­митета Государственной Думы по экономической политике и Комитета по бюджету и принимает решение о принятии или об отклонении указанного законопроекта. В случае принятия Госу­дарственной Думой законопроекта в первом чтении утверждают­ся основные показатели федерального бюджета.

В случае отклонения проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении Государственная Дума может:

• передать указанный законопроект в согласительную ко­миссию по уточнению основных характеристик феде­рального бюджета, состоящую из представителей Госу­дарственной Думы, Совета Федерации и Правительства Российской Федерации, для разработки согласованного варианта основных характеристик федерального бюджета исходя из рекомендаций, изложенных в заключении Ко­митета по бюджету, Комитета по экономической полити­ке и заключении Комитета Совета Федерации по бюдже­ту, налоговой политике, финансовому, валютному и та­моженному регулированию, банковской деятельности;

• вернуть указанный законопроект в Правительство Рос­сийской Федерации на доработку;

• поставить вопрос о доверии Правительству Российской Федерации.

В случае отклонения проекта федерального закона о феде­ральном бюджете в первом чтении и передачи его в согласитель­ную комиссию она в течение 10 дней разрабатывает вариант ос­новных показателей федерального бюджета, согласовывая эти по­казатели с внесенными на рассмотрение Государственной Думы законопроектами о внесении изменений и дополнений в законо­дательные акты о налогах, программой государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государ­ственных кредитов Российской Федерацией иностранным госу­дарствам на планируемый год в части источников внешнего фи­нансирования покрытия дефицита федерального бюджета.

После окончания работы согласительной комиссии Прави­тельство Российской Федерации вносит на рассмотрение Госу­дарственной Думы согласованные основные показатели феде­рального бюджета, а также законопроекты о внесении измене­ний и дополнений в законодательные акты о налогах, о разме­рах тарифов взносов в государственные федеральные внебюд­жетные фонды, о повышении минимального размера пенсии, о порядке индексации и перерасчета государственных пенсий, о повышении минимального размера оплаты труда. Позиции, по которым стороны не выработали согласованного решения, вно­сятся на рассмотрение Государственной Думы.

По итогам рассмотрения проекта федерального закона о феде­ральном бюджете в первом чтении принимается постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Фе­дерации «О принятии проекта федерального закона о федераль­ном бюджете на очередной финансовый год в первом чтении».

Если Государственная Дума не принимает решение по ос­новным характеристикам федерального бюджета по итогам работы согласительной комиссии, проект федерального закона о фе­деральном бюджете считается повторно отклоненным в первом чтении и Государственная Дума принимает одно из решений, указанных выше.

В случае отклонения проекта федерального закона о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год в первом чте­нии и возвращения его на доработку в Правительство Россий­ской Федерации оно в течение 20 дней дорабатывает указанный законопроект с учетом предложений и рекомендаций, изложен­ных в заключении Комитета по бюджету, Комитета по экономи­ческой политике и вносит проект федерального закона о феде­ральном бюджете на рассмотрение Государственной Думы по­вторно в первом чтении. При повторном внесении указанного законопроекта Государственная Дума рассматривает его в пер­вом чтении в течение 10 дней со дня его повторного внесения в Государственную Думу.

В случае отставки Правительства Российской Федерации в связи с отклонением проекта федерального закона о федераль­ном бюджете вновь сформированное Правительство Российской Федерации представляет новый вариант проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год не позднее 30 дней после сформирования.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государственная Дума рассматривает во вто­ром чтении в течение 15 дней со дня принятия указанного зако­нопроекта в первом чтении.

2) При рассмотрении проекта федерального закона о феде­ральном бюджете во втором чтении Государственная Дума утверждает расходы федерального бюджета по разделам функ­циональной классификации в пределах общего объема расходов федерального бюджета, утвержденного в первом чтении, размер Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Россий­ской Федерации и распределение его средств по субъектам Рос­сийской Федерации, общий объем бюджета развития и бюджета текущих расходов.

Субъекты права законодательной инициативы направляют в Комитет по бюджету поправки по расходам федерального бюд­жета, на основе которых Комитет по бюджету разрабатывает и вносит на рассмотрение Государственной Думы проект поста­новления Государственной Думы Федерального Собрания Рос­сийской Федерации о принятии проекта федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении и о распределении рас­ходов федерального бюджета по разделам функциональной клас­сификации, в том числе по бюджету развития и бюджету теку­щих расходов. Если Государственная Дума при рассмотрении этого законопроекта во втором чтении не поддерживает предло­жение Комитета по бюджету, она может рассмотреть на своем заседании альтернативные варианты сбалансированного распре­деления расходов федерального бюджета, предварительно рас­смотренные Комитетом по бюджету и имеющие заключение Правительства Российской Федерации.

В целях нормализации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации при рассмотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государст­венная Дума направляет в исполнительные и представительные органы субъектов Российской Федерации сведения о распреде­лении доходов от федеральных налогов и сборов в бюджета субъектов Российской Федерации, утвержденном при рассмот­рении проекта федерального закона о федеральном бюджете в первом чтении, а также сведения о размере Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и распределении его средств по субъектам Российской Федерации, утвержденных при рассмотрении указанного законопроекта во втором чтении.

Если Государственная Дума отклоняет проект федерального закона о федеральном бюджете во втором чтении, она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

3) Проект федерального закона о федеральном бюджете на планируемый год Государственная Дума рассматривает в третьем чтении в течение 25 дней со дня принятия указан­ного законопроекта во втором чтении.

Государственная Дума при рассмотрении в третьем чтении законопроекта рассматривает расходы федерального бюджета по подразделам функциональной классификации, всем уровням ведомственной классификации, федеральным целевым програм­мам, Федеральной адресной инвестиционной программе на пла­нируемый год в пределах расходов, утвержденных по разделам федерального бюджета во втором чтении; перечень защищенных статей федерального бюджета, программы предоставления га­рантий Правительства Российской Федерации на планируемый год, программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований Российской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Феде­рацией иностранным государствам.

Субъекты права законодательной инициативы направляют свои поправки по показателям федерального бюджета, рассмат­риваемым в третьем чтении, в Комитет по бюджету.

В течение десяти дней Комитет по бюджету проводит экс­пертизу поправок, готовит сводные таблицы поправок по разде­лам указанного законопроекта, рассматриваемых в третьем чте­нии, и направляет их в соответствующие профильные комитеты Государственной Думы. Дальнейшему рассмотрению подлежат исключительно поправки, прошедшие экспертизу в Комитете по бюджету и в Правительстве Российской Федерации.

Рассмотрение поправок по соответствующим подразделам функциональной классификации расходов федерального бюдже­та и всем уровням ведомственной классификации, перечню и объему расходов по федеральным целевым программам, Феде­ральной адресной инвестиционной программе на планируемый год, программе государственных внешних заимствований Рос­сийской Федерации и предоставления государственных кредитов Российской Федерации иностранным государствам, программам предоставления гарантий Правительства Российской Федерации и программам предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе по каждому виду расходов проводится на со­вместных заседаниях Комитета по бюджету и соответствующего профильного комитета Государственной Думы. Если сумма ас­сигнований по принятым поправкам по подразделам соответст­вующего раздела функциональной классификации превышает сумму ассигнований, утвержденную во втором чтении по данно­му разделу, указанные комитеты проводят раздельное рейтинговое голосование по этим поправкам.

На пленарном заседании Государственной Думы при рас­смотрении проекта федерального закона о федеральном бюджете в третьем чтении рассматриваются три блока поправок:

• поправки, поддержанные Комитетом по бюджету и соот­ветствующим профильным комитетом Государственной Думы;

• поправки, отклоненные Комитетом по бюджету и соот­ветствующим профильным комитетом Государственной Думы;

• поправки, поддержанные одним комитетом и отклонен­ные другим комитетом Государственной Думы.

Общая сумма ассигнований по поправкам, поддержанным комитетами Государственной Думы, не должна превышать сум­му расходов по соответствующему разделу функциональной классификации расходов федерального бюджета. Поправки, по которым имеются разногласия, выносятся на голосование на пленарном заседании Государственной Думы.

4) Государственная Дума рассматривает проект федерального закона о федеральном бюджете в четвертом чтении в те­чение 15 дней со дня принятия законопроекта в третьем чтении. При рассмотрении законопроекта в четвертом чтении рассмат­риваются поправки к законопроекту, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального бюджета.

На пленарном заседании Государственной Думы сначала рассматриваются поправки к законопроекту, утверждается по­квартальное распределение доходов, расходов и дефицита феде­рального бюджета, а затем законопроект ставится на голосова­ние в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон о федеральном бюджете в течение пяти дней со дня его принятия передается на рассмотрение Совета Федерации. После его рас­смотрения и принятия Советом Федерации Федеральный закон о федеральном бюджете на планируемый год передается на рас­смотрение Президента Российской Федерации для подписания и обнародования.

В случае непринятия проекта федерального закона о феде­ральном бюджете на планируемый год до 1 января очередного финансового года федеральные органы исполнительной власти имеют право производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам расходов, подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной класси­фикаций ежемесячно в размере одной трети фактически произ­веденных сумм расходов за четвертый квартал текущего года до принятия Федерального закона о федеральном бюджете на пла­нируемый год.

Государственная Дума может также принять Федеральный закон о финансировании расходов из федерального бюджета в первом квартале на планируемый год. В этом случае федеральные органы исполнительной власти производят расходование бюджетных средств в соответствии с указанным Федеральным законом.

Порядок рассмотрения и утверждения представительными органами территорий бюджетов субъектов федерации и местных бюджетов аналогичен рассмотренным выше процедурам.

7.2. Исполнение бюджета

Исполнение бюджета — это важнейший этап бюджетного процесса действия по мобилизации и использованию бюджетных средств, в процессе исполнения которых участвуют органы исполнительной власти, финансовые и налоговые органы, кредитные учреждения, юридические и физические лица—плательщики налогов в бюджет, получатели бюджетных средств.

Исполнение бюджета основано на следующих принципах:

1) единства кассы, предусматривающего зачисление всех по­ступающих доходов на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов с единого бюджетного счета;

2) обеспечения бюджетных расходов и платежей в пределах фактического наличия средств на едином бюджетном счете.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения ор­ганом представительной власти. В финансовых органах готовит­ся организационный план, в котором предусматриваются задачи подразделений каждого финансового органа по обеспечению выполнения бюджета. Далее проводится работа по покварталь­ному распределению бюджета, направленная на равномерную мобилизацию бюджетных доходов и бесперебойное обеспечение денежными средствами мероприятий, финансируемых из бюд­жета.

В финансовом органе на основании показателей бюджета со­ставляется бюджетная роспись доходов и расходов, которая утвер­ждается исполнительным органом власти.

Бюджетная роспись представляет собой документ, содержащий де­тальные показатели доходов, средств заимствований и расходов ут­вержденного бюджета в соответствии с действующей бюджетной классификацией по срокам бюджетного года в разрезе распорядите­лей и получателей бюджетных средств, и направляется для сведения в органы представительной власти и контрольно-счетные органы.

Роспись доходов и расходов составляется по каждому глав­ному распорядителю бюджетных средств и по всем разделам, главам и статьям бюджетной классификации. Она разрабатыва­ется на основании балансов доходов и расходов, смет расходов бюджетополучателей. Утвержденная роспись доходов и расходов бюджета — документ, регламентирующий взыскание платежей в бюджет и открытие кредитов для финансирования мероприятий, предусмотренных в бюджете.

Кассовое исполнение бюджета, т. е. операции со средствами на бюд­жетных счетах по зачислению доходов бюджета и платежам за счет бюджетных средств, осуществляется либо органом Федерального ка­значейства, либо уполномоченным банком, в котором открыт счет бюджета.

Исполнение бюджета по расходам означает обеспечение фи­нансирования мероприятий, предусмотренных росписью расхо­дов, и имеет ряд этапов.

1) Утверждение и доведение бюджетных ассигнований до рас­порядителей и получателей бюджетных средств. На основании бюджетной росписи в течение 20 дней со дня ее утверждения Финансовый орган и главные распорядители бюджетных ассиг­нований на период действия утвержденного бюджета доводят объемы ассигнований из бюджета вышестоящими распорядите­лями бюджетных средств до нижестоящих распорядителей и по­лучателей через Федеральное казначейство посредством пред­ставления утвержденного распределения средств федерального бюджета либо через уполномоченные банки (для местных бюд­жетов).

2) Принятие бюджетных обязательств бюджетополучателями.

Бюджетное обязательство — это оформленное бюджетополучателями право предъявления требования к бюджету. На основании доведен­ных до получателей бюджетных средств лимитов бюджетных обяза­тельств они имеют право принятия обязательств на осуществление расходов. Лимиты бюджетных обязательств формируются финансо­вым органом и доводятся до всех получателей бюджетных средств.

На основании уведомлений о выделенном лимите бюджет­ных обязательств получатель средств бюджета обладает правом осуществления закупок, начисления установленных денежных выплат, принятия иных обязательств бюджета. Принятие обяза­тельств при осуществлении закупок оформляется соответствующими договорами с поставщиками продукции, исполнителями работ и услуг.

3) Подтверждение и выверка исполнения бюджетных обяза­тельств. Расходование бюджетных средств не может быть про­изведено без завершения исполнения бюджетных обязательств. Бюджетополучатель обязан представлять в финансовый орган документы, подтверждающие реализацию бюджетных обяза­тельств.

4) Расходы и платежи по реализованным бюджетным обяза­тельствам. Расходование бюджетных средств осуществляется в форме списания денежных средств бюджетных счетов в целях исполнения платежных обязательств бюджетов в пользу юриди­ческих и физических лиц. Основанием для расходования бюд­жетных средств является платежный документ, оформленный в порядке, установленном финансовым органом. При этом объем расходуемых бюджетных средств не может превышать испол­ненных подтвержденных бюджетных обязательств. Сумма де­нежных средств, списанных с бюджетного счета в целях испол­нения платежного обязательства, представляет собой кассовый бюджетных расход.

В Российской Федерации с 1992 г. введено казначейское ис­полнение федерального бюджета. Для его осуществления в соста­ве Министерства финансов РФ образовано Федеральное казна­чейство.

Основные функции Федерального казначейства в бюджетном процессе государства:

• организация исполнения федерального бюджета;

• контроль за его исполнением;

• управление бюджетными доходами и расходами;

• регулирование межбюджетных отношений;

• финансовое исполнение внебюджетных фондов;

• управление и обслуживание государственного внешнего и внутреннего долгов Российской Федерации;

• осуществление учета и отчетности по движению средств федерального бюджета.

При казначейском исполнении федерального бюджета реги­страция поступлений, регулирование объемов и сроков приня­тия бюджетных обязательств, выдача разрешений на право осу­ществления расходов в рамках выделенных ассигнований, осу­ществление платежей от имени бюджетополучателей возлагают­ся на Федеральное казначейство.

Исполнение федерального бюджета осуществляется на основе:

• отражения Федеральным казначейством всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов;

• централизации в Федеральном казначействе всех поступ­лений в федеральный бюджет и платежей из федераль­ного бюджета;

• совершения Федеральным казначейством всех кассовых операций с использованием единого счета и управления этим счетом.

Кассовое исполнение федерального бюджета Российской Федерации возлагается на Федеральное казначейство.

Федеральному казначейству принадлежит право открытия и закрытия счетов федерального бюджета, а также определения их режима. Единый счет федерального бюджета - он же единый счет Федерального казначейства находится в Центральном банке Российской Федерации.

Таким образом, исполнение федерального бюджета по доходам включает:

• перечисление и зачисление доходов федерального бюдже­та на единый счет Федерального казначейства;

• распределение в соответствии с утвержденным федераль­ным бюджетом федеральных регулирующих налогов;

• возврат излишне уплаченных сумм доходов;

• учет доходов федерального бюджета и отчетность о дохо­дах федерального бюджета в соответствии с Бюджетной классификацией.

Исполнение расходов федерального бюджета предусматривает осуществление процедур санкционирования и финансирования этих расходов.

Санкционирование расходов федерального бюджета включает в себя:

• утверждение и доведение бюджетных ассигнований из федерального бюджета;

• утверждение и доведение лимитов обязательств феде­рального бюджета;

• принятие обязательств федерального бюджета;

• подтверждение платежных обязательств федерального бюд­жета.

Финансирование расходов федерального бюджета осуществля­ется Федеральным казначейством. Действия по финансированию расходов также включают разрешение на формирование платежного документа и осуществление самого платежа.

Федеральное казначейство может также осуществлять испол­нение территориальных бюджетов при заключении бюджетных соглашений между органами Федерального казначейства и тер­риториальными органами власти.

В ходе исполнения бюджета возможны изменения плановой величи­ны расходов. Изменение бюджетных ассигнований по сравнению с доведенными в уведомлении о бюджетных ассигнованиях для каждого бюджетополучателя может быть осуществлено введением режима сокращения   расходов бюджета главным распорядителем бюджетных средств в пределах его полномочий.

Одна из основных причин изменения бюджетных ассигнова­ний — невыполнение плана по доходам.

Если в процессе исполнения бюджета происходит снижение поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефи­цита, что приводит к неполному по сравнению с утвержденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 5%, то руководитель финансового органа вправе самостоя­тельно принять решение и ввести режим сокращения рас­ходов. При этом в решении о введении режима сокращения рас­ходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим со­кращения, а также размеры сокращения.

Если же в процессе исполнения бюджета происходит сниже­ние поступлений доходов бюджета или источников покрытия дефицита, что приводит к неполному по сравнению с утвер­жденным бюджетом финансированию расходов не более чем на 10%, то орган исполнительной власти вправе принять решение и ввести режим сокращения расходов. При этом в решении о вве­дении режима сокращения расходов должны быть указаны дата, с которой вводится режим сокращения, а также размеры сокра­щения. В этом случае сокращение расходов осуществляется в одной и той же пропорции для всех видов расходов и бюджетополучателей, а также объектов, включенных в адресную инве­стиционную программу.

Решения о сокращении расходов обнародуются в источнике официального опубликования нормативных актов либо доводят­ся до всеобщего сведения в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации или решений муниципальных образований. Уведомления распорядителей и получателей бюджетных средств о режиме сокращения расходов бюджета произ­водятся не позднее чем за 15 дней до даты его введения.

В случае, если в процессе исполнения бюджетов происходит снижение поступлений в бюджет, что может привести к непол­ному финансированию по сравнению с утвержденным бюдже­том более чем на 10% от годовых назначений, то исполнитель­ный орган власти должен представить представительному органу власти проект закона об изменениях и дополнениях в закон о бюджете. Представительный орган власти рассматривает указан­ный проект во внеочередном порядке в течение 10 дней. Если этот законопроект не принимается в указанный срок, то испол­нительный орган имеет право на пропорциональное сокращение расходов бюджета впредь до принятия законодательного реше­ния по данному вопросу.

При перевыполнении плана по доходам дополнительно по­лученные средства могут направляться финансовым органом на уменьшение размеров дефицита бюджета и на выплаты, сокра­щающие долговые обязательства бюджета, без внесения измене­ний и дополнений в закон (решение) о бюджете. При этом подготавливается и утверждается дополнительная бюджетная роспись. Во всех других случаях финансирование расходов сверх утвержденного бюджета осуществляется после внесения измене­ний и дополнений в утвержденный бюджет.

Главный распорядитель бюджетных средств также может пе­ремещать ассигнования между бюджетополучателями в пределах своей компетенции, но не более 5% от объема ассигнований, доведенных бюджетополучателю.

Бюджетные ассигнования для главного распорядителя бюд­жетных средств в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи и законе о бюджете бюджетных ас­сигнований не более чем на 10% от утвержденных бюджетных ассигнований.

В свою очередь бюджетные ассигнования для каждого от­дельного бюджетополучателя в расчете на финансовый год могут отличаться от утвержденных в росписи расходов и доходов бюд­жетных ассигнований не более чем на 15% от утвержденных бюджетных ассигнований.

Бюджетный учет и отчетность. В процессе исполнения бюд­жета все доходы, расходы, дефицит бюджета, а также все опера­ции регистрируются в бюджетном учете, организуемом и осуществляемом финансовыми органами. Бюджетный учет ведется на основе плана счетов бюджетного учета в обособленных регист­рах учета. Единая методология бюджетного учета устанавливает­ся Правительством Российской Федерации.

Финансовые органы осуществляют также бюджетную отчет­ность. Отчетность об исполнении бюджета может быть опера­тивной, ежеквартальной и годовой. Единая методология отчет­ности об исполнении бюджетов устанавливается Правительством Российской Федерации. Единство отчетности об исполнении бюджета основывается на единстве структуры, единообразии форм и показателей, сроков ее формирования и предоставления.

Финансовые органы готовят отчеты об исполнении соответ­ствующего бюджета на основании отчетов главных распорядите­лей бюджетных средств и бюджетополучателей.

Аудит исполнения бюджета. При рассмотрении отчета об ис­полнении бюджета в исполнительном органе субъекта Российской Федерации или местного самоуправления может назначаться внутренний аудит отчета об исполнении бюджета, осуществляе­мый органами Министерства финансов Российской Федерации согласно заключенным соглашениям между исполнительным ор­ганом субъекта Российской Федерации или местного самоуправ­ления и Министерства финансов Российской Федерации.

В установленном порядке финансовые органы представляют квартальные и годовой отчеты об исполнении бюджета в пред­ставительные органы власти. Годовой отчет об исполнении бюджета представляется в контрольно-счетный орган представи­тельного органа власти. Квартальные отчеты об исполнении бюджета подлежат утверждению высшим исполнительным орга­нам власти. Годовой отчет об исполнении бюджета подлежит утверждению представительным органом власти.

До начала рассмотрения отчета в представительном органе власти проводится внешний аудит исполнения бюджета, который осуществляется соответствующими контрольно-счетными орга­нами представительных органов.

Орган представительной власти принимает решение по отче­ту об исполнении бюджета после получения аудиторского за­ключения соответствующего контрольно-счетного органа.

Если в ходе внешнего аудита бюджета будет выявлено несо­ответствие исполнения утвержденному, росписи доходов и рас­ходов бюджета, бюджетным ассигнованиям, при условии, если не вводился режим сокращения расходов, соответствующий пред­ставительный орган имеет право принять решение об отклоне­нии отчета об исполнении бюджета. В случае отклонения отчета представительным органом власти исполнительный орган имеет право обратиться в Прокуратуру Российской Федерации для проверки обстоятельств нарушения бюджетного законодательст­ва и привлечения к ответственности виновных должностных лиц. Если законодательство субъектов Российской Федерации либо правовые акты местного самоуправления предусматривают ответственность исполнительного органа перед представитель­ным (досрочное прекращение полномочий, выражение недове­рия и другие), то представительный орган вправе возбудить про­цедуру привлечения к ответственности исполнительного органа либо его должностных лиц.

После утверждения отчетов об исполнении бюджетов исполни­тельные органы власти публикуют эти отчеты в открытой печати.

7.3. Бюджетный контроль

Контроль за исполнением бюджета — важный этап бюджетного про­цесса, осуществляемый представительными органами власти, Счетной Палатой Российской Федерации и контрольно-счетными палатами на местах, финансовыми и налоговыми органами.

Две формы контроля за исполнением бюджета. В Российской Федерации контроль за исполнением бюджета имеет две формы — парламентский и административный.

Парламентский контроль осуществляется соответствующими представительными органами. Он предполагает:

• право соответствующих представительных органов власти на получение от органов исполнительной власти необхо­димых сопроводительных материалов при утверждении бюджета;

• право соответствующих представительных органов власти на получение от органов, исполняющих бюджеты, опера­тивной информации об исполнении бюджета;

• право соответствующих представительных органов власти на утверждение (неутверждение) отчета об исполнении бюджета;

• право создавать собственные контрольно-счетные органы (Счетную палату Российской Федерации, контрольно-счетные палаты представительных органов власти субъек­тов Российской Федерации и местного самоуправления), для проведения внешнего аудита бюджетов;

• право вынесения оценки деятельности исполнительных органов по исполнению бюджетов.

Административный контроль осуществляется Министерством финансов Российской Федерации, Казначейством Российской Федерации, финансовыми органами субъектов Российской Фе­дерации и местного самоуправления, главными распорядителя­ми бюджетных средств, главными бухгалтерами бюджетных уч­реждений.

Административный контроль предполагает:

• право проведения проверок главных распорядителей и получателей бюджетных средств;

• право получения информации, необходимой для контро­ля за соблюдением бюджетного законодательства;

• право требовать устранения выявленных нарушений бюджетного законодательства;

• право давать обязательные для исполнения указания по устранению выявленных нарушений бюджетного законо­дательства, оформлять документы, являющиеся основа­нием для наложения мер ответственности.

1) Казначейство Российской Федерации осуществляет кон­троль за операциями с бюджетными средствами главных распо­рядителей бюджетных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополучателей, уполномоченных банков, других участников бюджетного процесса.

2) Министерство финансов Российской Федерации осущест­вляет внутренний аудит главных распорядителей бюджетов, рас­порядителей бюджетов, бюджетополучателей. Оно может также осуществлять аудит бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов в части средств, получаемых ими из феде­рального бюджета.

3) Министерство финансов Российской Федерации органи­зует финансовый контроль и аудит юридических лиц — получа­телей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджет­ных кредитов, бюджетных ссуд и инвестиций.

4) Финансовые органы субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за операциями с бюджетными средствами главных распорядителей бюджет­ных средств, распорядителей бюджетных средств, бюджетополу­чателей, уполномоченных банков, других участников бюджет­ного процесса.

5) Главные распорядители бюджетных средств осуществляют контроль за бюджетополучателями в части обеспечения целевого использования бюджетных средств, своевременного их возврата и предоставления отчетности. Главные распорядители бюджет­ных средств проводят аудит казенных предприятий.

6) Контроль за исполнением федерального бюджета осущест­вляют Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Для этих целей создана Счет­ная Палата Российской Федерации. По указанию Совета Феде­рации и Государственной Думы она проводит в министерствах, ведомствах, учреждениях и на предприятиях проверки вопросов, связанных с формированием и исполнением доходной части фе­дерального бюджета и использованием бюджетных средств. В Совет Федерации и Государственную Думу ею ежеквартально представляются отчеты о ходе исполнения федерального бюдже­та и дается ежегодное заключение по отчету Правительства РФ об исполнении бюджета.

Заключение Счетной Палаты по отчету Правительства Рос­сийской Федерации об исполнении федерального бюджета включает:

• заключение по каждому разделу и подразделу функцио­нальной классификации и главному распорядителю бюд­жетных средств о том, сколько средств из кассовых рас­ходов использовано по целевому назначению, а также указание случаев нецелевого использования бюджетных средств с выявлением руководителей органов государст­венной власти или бюджетополучателей, принявших ре­шение о нецелевом использовании бюджетных средств, и должностных лиц Казначейства Российской Федерации, допустивших осуществление платежа;

• заключения по каждому разделу и подразделу функцио­нальной классификации и главному распорядителю бюд­жетных средств сверх бюджетных ассигнований либо росписи бюджетных расходов;

• заключения по каждому случаю финансирования расхо­дов, не предусмотренных в утвержденном федеральном бюджете либо росписи бюджетных расходов.

Кроме того, в заключение по отчету об исполнении бюджета входит анализ, характеризующий различные стороны исполне­ния бюджета.

7.4. Анализ бюджета

В ходе бюджетного года и по окончании его годового цикла центральные и территориальные финансовые органы постоянно проводят аналитическую работу по результатам составления и исполнения бюджета.

Цели бюджетного анализа:

• оценка конечных результатов составления и исполнения бюджета;

• обоснование финансово-бюджетной политики правитель­ства и администраций территорий;

• обоснование параметров показателей при формировании            бюджетов;

• выявление факторов и причин, оказавших влияние на невыполнение плановых показателей бюджета;

• обоснование принятия и проверка выполнения постанов­лений и решений органов власти в сфере управления;

• выявление резервов при составлении и исполнении бюд­жета;

• обеспечение полного, своевременного и стабильного вы­полнения плана мобилизации в бюджет доходов;

• обеспечение полного и своевременного выполнения пла­на финансирования мероприятий, предусмотренных в   бюджете;

• выявление недостатков в деятельности получателей бюд­жетных средств, приводящих к нерациональному, неце­левому и неэффективному использованию бюджетных ас­сигнований;

• определение экономической и социальной эффективно­сти бюджетных расходов;

• выявление недостатков в работе финансовых органов в ходе составления и исполнения бюджета и подготовка предложений по их устранению;

• совершенствование бюджетного процесса и межбюджет­ных отношений.

Кроме перечисленных выше общих для всех бюджетов задач, анализ территориальных бюджетов позволяет:

• определить уровень финансовой самодостаточности тер­ритории, состояние базы ее собственных доходов;

• определить уровень устойчивости территориального бюд­жета;

• выявить факторы, воздействующие на финансовое поло­жение территории, и степень влияния этих факторов на территориальный бюджет;

• определить приемлемость и справедливость с точки зре­ния населения проводимой местной администрацией бюджетной политики.

Следует отметить, что в современной практике работы фи­нансовых органов применяется главным образом анализ исполне­ния бюджетных показателей. Вопросы же, связанные с анализом состояния бюджетов, их устойчивости, еще недостаточно разра­ботаны. В то же время в условиях кризисного состояния эконо­мики в стране и в регионах, повышения роли территориальных органов власти и территориальных бюджетов в решении эконо­мических и социальных задач проблемы устойчивости террито­риальных бюджетов, а следовательно, и анализ этих проблем очень актуальны.

Для проведения анализа бюджета используются определен­ные методы и инструментарий.

Наиболее простой метод — сравнение, когда бюджетные по­казатели отчетного периода сравниваются либо с плановыми, либо с показателями за предыдущий период (базисными). При сравнении показателей за предыдущий период необходимо до­биться их сопоставимости, т. е. показатели следует пересчитать с учетом однородности составных элементов, инфляционных про­цессов в экономике, методов оценки и др.

Следующий метод — группировки, когда показатели группи­руются и сводятся в таблицы. Это позволяет проводить аналити­ческие расчеты, обнаружить тенденции развития отдельных яв­лений и их взаимосвязи, факторы, влияющие на изменение по­казателей.

Метод цепных постановок, или элиминирования, заключается в замене отдельного отчетного показателя базисным. При этом все остальные показатели остаются неизменными. Этот метод по­зволяет определить влияние отдельных факторов на совокупный бюджетный показатель.

В качестве инструментария для бюджетного анализа могут использоваться бюджетные коэффициенты — относительные показатели финансового состояния территории, которые вы­ражают отношения одних абсолютных бюджетных показателей к другим.

Бюджетные коэффициенты могут использоваться для срав­нения показателей финансового состояния конкретной террито­рии с аналогичными показателями других территорий, для вы­явления динамики развития показателей и тенденций изменения финансового состояния территории.

Анализ бюджета должен вестись раздельно по доходам и рас­ходам.

Для бюджетного анализа могут использоваться:

1) горизонтальный анализ, в ходе которого сравниваются те­кущие показатели бюджета с показателями за прошлый период, а также плановые показатели с фактическими;

2) вертикальный анализ, в результате которого определяется структура бюджета, доля отдельных бюджетных показателей в итоговом показателе и их влияние на общие результаты;

3) трендовый анализ, который проводится в целях выявления тенденций изменения динамики бюджетных показателей. В ходе этого анализа сравниваются плановые или отчетные показатели за ряд лет. На основе ретроспективного анализа возможно про­гнозирование бюджетных показателей на будущее;

4) факторный анализ, суть которого заключается в выявлении влияния отдельных факторов на бюджетные показатели (например, влияние на величину показателей расходов на соци­ально-культурные мероприятия таких факторов, как численность контингента бюджетных учреждений, период функционирования этих учреждений, уровень цен, индексы инфляции и т. д.);

В ходе аналитической работы могут использоваться абсолют­ные показатели доходной и расходной частей бюджета, относи­тельные показатели — бюджетные коэффициенты (бюджетной автономии, обеспеченности собственными доходами, соотноше­ния собственных и регулирующих доходов и др.); выявляться тенденции развития бюджетных показателей, количественные и качественные стороны влияния отдельных факторов на процесс формирования и исполнения бюджета.

В качестве примера бюджетного анализа приведем метод анализа устойчивости территориального бюджета.

Уровень устойчивости территориального бюджета может оп­ределяться объемом средств, необходимых для обеспечения ми­нимальных, детерминированных бюджетных расходов. Мини­мальные бюджетные расходы — понятие, неоднократно отражен­ное в законодательных актах Российской Федерации. Это сред­ства, предусмотренные в бюджете для финансирования консти­туционно гарантированных мероприятий по жизнеобеспечению населения. Это бюджетные средства, направляемые на содержа­ние учреждений, предприятий и организаций, состоящих на бюджете и предоставляющих бесплатные или на льготных усло­виях услуги и товары населению.

Устойчивость бюджета характеризуется четырьмя типами его состояния:

1) абсолютно устойчивым;

2) нормальным;

3) неустойчивым;

4) кризисным.

Нами предлагаются следующие методы определения степени устойчивости территориальных бюджетов.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при условии, если

Р_м < Д_с + Д_р ,

где Р_м — минимальные расходы бюджета;

Дс — собственные доходы бюджета;

Др — регулирующие доходы бюджета.

2) Нормальное состояние

Р_м = Д_с + Д_р.

3) Неустойчивое состояние

                                         Р_м = Д_с + Д_р + Д_Д ,

где Д_Д — дополнительно привлеченные финансовые ресурсы (свободные остатки бюджетных средств, внебюджетные средства и др.).

4) Кризисное состояние:

Р_м > Д_с + Д_р

Возможны и следующие количественные критерии для опре­деления степени устойчивости бюджета.

1) Абсолютно устойчивое состояние бюджета возможно при следующих условиях:

Д_с : Д = 60-70%,

Д_р : Д  =30-40%,

З : Р= 10-15%,

где Д — общая сумма бюджетных доходов;

Р — общая сумма бюджетных расходов;

З — бюджетная задолженность (в % к планируемым расходам бюджета).

2) Нормальное состояние бюджета:

Д_с : Д = 40-50%,

Д_р : Д  =50-60%,

З : Р= 30-35%,

3) Неустойчивое состояние:

Д_с : Д = 5-10%,

Д_р : Д  =90-95%,

З : Р= 40-50%,

Для анализа бюджета в качестве инструментария могут ис­пользоваться бюджетные коэффициенты. Они позволяют сравни­вать характеристики бюджета за различные периоды времени, сравнивать показатели бюджета конкретной территории с ана­логичными показателями бюджетов других территорий. Такие коэффициенты могут быть использованы в качестве нормативов (критериев) состояния бюджета. Эти критерии могут разрабаты­ваться на базе наиболее успешно составленных и исполненных бюджетов, на базе групп бюджетов, сформированных по терри­ториальному признаку, и т.д.

Для анализа бюджета предлагаем использовать следующие бюджетные коэффициенты:

1) Коэффициент соотношения регулирующих и собственных бюджетных доходов:

                                         К_р.с = Д_р : Д_с

2) Коэффициент автономии:

                                         К_а = Д_с : Д .

3) Коэффициент обеспеченности минимальных расходов собственными доходами:

К_о.р = Д_с : Р_м

4) Коэффициент бюджетного покрытия:

К_б.п =Д : Р_м

5) Коэффициент бюджетной задолженности

  К_б.з = З: Р.

6) Коэффициент бюджетной результативности региона:

К_б.р = Д_т : Ч,

 где Д_т — территориальные бюджетные доходы,

Ч — среднегодовая численность населения региона.

7) Коэффициент бюджетной обеспеченности населения

К_б.о = Р : Ч.

С помощью этих инструментов достигается объективизация в оценке состояния территориальных бюджетов, выявляются фак­торы, влияющие на это состояние.

В свою очередь знание этих факторов и меры их влияния на бюджет позволяют определить причины негативных явлений в бюджетной сфере и более качественно готовить мероприятия по их устранению.

Бюджетный анализ может проводиться по результатам как составления, так и исполнения бюджета.

Анализ составления бюджета включает следующие направле­ния исследований:

• анализ финансового состояния отраслей сферы матери­ального производства;

• анализ ожидаемого исполнения бюджета текущего года;

• анализ показателей сводного финансового баланса;

• анализ доходной части проекта бюджета по источникам доходов;

• анализ расходной части проекта бюджета по направлени­ям использования бюджетных средств.

Анализ исполнения бюджета включает:

• анализ выполнения показателей поступления доходов по отдельным источникам и отраслям хозяйства;

• анализ исполнения плана расходов по направлениям фи­нансирования и отраслям производственной и непроиз­водственной сферы;

• анализ исполнения долговых бюджетных обязательств;

• анализ кассового исполнения бюджета.

Проведение комплексного анализа бюджета позволяет полу­чить необходимую информацию представительным и исполни­тельным органам власти для принятия решений при формиро­вании и осуществлении финансовой политики, выявления ре­зервов в мобилизации средств в бюджет, повышения эффектив­ности их использования, усиления контроля за их освоением.

Контрольные вопросы

1.  Расскажите, как происходит рассмотрение и утверждение проекта бюджета.

2.  Какое место занимает в бюджетном процессе исполнение бюджета? Охарактеризуйте этот этап.

3.  Поясните термин «бюджетная роспись».

4.  Назовите этапы исполнения бюджета по расходам.

5. Поясните, что означает казначейское исполнение бюджета.

6. Охарактеризуйте две формы бюджетного контроля.

7. Назовите методы и инструментарий, используемые для анализа бюджета.

8. Охарактеризуйте метод анализа устойчивости территори­ального бюджета.

 

РАЗДЕЛ. III. Доходы бюджета

ГЛАВА 8. Налоговые и неналоговые доходы бюджета

8.1. Сущность и функции налогов

Налоги возникли с появлением государства как один из методов мобилизации денежных средств. На ранних этапах историче­ского развития они взимались с населения и имели либо нату­ральную форму, либо форму трудовых повинностей. Вместе с доходами в виде дани, контрибуции (т. е. неналоговыми дохода­ми) государство покрывало налогами свои расходы. Но с увели­чением территорий, ростом экономической и политической мо­щи государство начинает взимать налоги со своих подданных. С развитием товарно-денежных отношений налоги приобретают преимущественно денежную форму.

Таким образом, налоги как экономическая катего­рия имеют исторический характер. Они менялись вместе с раз­витием государства. Современное государство, экономика кото­рого основана прежде всего на рыночных отношениях, должно обеспечивать те интересы общества, решение которых слабо регулируется рынком или находится за пределами рыночных отношений. В состав таких интересов включаются:

• необходимость удовлетворения общественных потребно­стей (управление, оборона, обеспечение правопорядка, безопасность, социальные расходы и т.п.);

• необходимость регулирования экономической деятельно­сти субъектов хозяйствования, наносящих вред окру­жающей среде, и т.д.;

• долгосрочные капиталовложения и переложение повы­шенных рисков с экономических субъектов на государст­во (например, освоение космоса).

Решение этих задач и обеспечивается через налогообложение.

Под налогом понимается обязательный, индивидуально безвозмезд­ный платеж, взимаемый с организаций и физических лиц в форме отчуждения принадлежащих им на праве собственности, хозяйствен­ного ведения или оперативного управления денежных средств, в целях финансового обеспечения деятельности государства и муници­пальных образований.

Таким образом, к признакам налогов относят:

• легитимность (налоги взимаются только с законных опе­раций),

• индивидуальную безвозмездность для налогоплательщика,

• принудительность.

Элемент налога — понятие, используемое при изучении кон­кретных налогов. Различают следующие элементы налога, без которых налог не может считаться установленным.

Налогоплательщик — организация или физическое лицо, на которых возложена обязанность уплачивать налоги.

Объект налогообложения — имущество, прибыль, доход, стоимость реализованных товаров (выполненных работ, оказан­ных услуг) либо иное экономическое основание, имеющее стои­мостную, количественную или физическую характеристики, с наличием которой у налогоплательщика законодательно связано возникновение обязательств по уплате налога.

Налоговая база — стоимостная, физическая или иная харак­теристика объекта налогообложения.

Налоговый период — календарный год или иной период вре­мени применительно к отдельным налогам, по окончании кото­рого определяется налоговая база и исчисляется сумма налога, подлежащая уплате.

Налоговая ставка — величина налоговых начислений на еди­ницу измерения налоговой базы.

Порядок исчисления налога.

Порядок и сроки уплаты налога.

Функция налога — это проявление его сущности в действии, способ выражения его свойств.

Фискальная функция (от лат. fiscus — императорская казна) — основная функция налогов. Она предполагает, что налоги явля­ются доходом государства и формируют доходную часть бюджетов разных уровней.

Регулирующая функция заключается в воздействии налогов на многие стороны общественно-экономических отношений. На­логи способны оказывать влияние на платежеспособный спрос, предложение, инвестиции, ресурсосбережение. Налоги в состоя­нии создавать или разрушать экономические условия для дело­вой активности, охраны окружающей среды и т. д. Развитые рыночные государства сознательно используют регулирующую функцию налогов в качестве одного из элементов экономиче­ской политики.

Поскольку налоги являются основным источником форми­рования бюджетных доходов, проблемы налогообложения всегда были в центре внимания государственных органов и работаю­щих по их заданию экономистов — ученых и практиков.

* * *

Теоретические исследования в области налогообложения на­шли отражение в следующих монографиях российских ученых:

•   Н.И. Тургенев. Опыт теории налогов (1818);

•   В.Н. Твердохлебов. О реформе прямых налогов (1916);

•   А.А. Tpuвyc. Налоги как орудие экономической политики (1925);

•   П.П. Гензель. Влияние налогов на народное хозяйство   СССР (1928);

•   Г.Л. Морьяхин. Налоговая система СССР (1952);

•   Г.Л. Рабинович, М.А. Иваньков. Налог с оборота и его роль в финансовом механизме (1982);

•   В.А. Сорокин. Платежи предприятий в бюджет (1983);

•   Т.Ф. Юткина. Налоговедение (1999).

8.2. Налоговая система и классификация налогов

Прямые и косвенные налоги. Систему налогов, поступающих в бюджеты разных уровней, можно классифицировать по раз­ным признакам: по объектам обложения, по характеру по­строения налоговых ставок, по использованию и т. д. Исходя из объектов обложения различают прямые и косвенные налоги.

Прямые налоги — это налоги, взимаемые государством непосредст­венно с доходов или имущества налогоплательщика, например, подо­ходный налог с физических лиц, налог на прибыль с организаций, налог на имущество.

Исторически прямое налогообложение возникло как наибо­лее ранняя форма изъятия в доход государства части доходов налогоплательщиков. Прямые налоги подразделяются на реаль­ные и личные.

Реальные налоги уплачиваются с отдельных видов имущества, товаров или деятельности независимо от финансового положе­ния налогоплательщика.

Личные налоги учитывают финансовое положение налогопла­тельщика и взимаются у источника дохода или по декларации.

Косвенные налоги взимаются в виде надбавки к цене товара, с оборо­та реализации товаров, работ и услуг. К ним относятся акцизы, НДС, фискальные монополии, таможенные пошлины.

Универсальным косвенным налогом является налог на добав­ленную стоимость, им облагаются все товары, работы и услуги.

Индивидуальными акцизами облагаются отдельные виды това­ров, услуг или обороты на определенной стадии воспроизводства (например, налог с продаж).

Фискальная монополия — специфический вид косвенного на­лога на товары, производство или реализация которых являются исключительной монополией государства. Как правило, государ­ство монополизирует производство и реализацию товаров массо­вого потребления — табак, спички, соль и т. п. Фискальная мо­нополия может быть полной или частичной. При полной моно­полии государство монополизирует и производство, и реализа­цию определенного вида, при частичной — монополизирует или только производство, или только реализацию какого-то товара. Государственная фискальная монополия считается тяжелым кос­венным налогом, поскольку в результате ее применения проис­ходит удорожание товаров массового потребления, что сказыва­ется на жизненном уровне населения. В Российской Федерации этот вид косвенного налогообложения не применяется.

Таможенные пошлины — косвенные налоги, применяемые во внешнеэкономической деятельности.

Во всех странах налоговые доходы бюджетов построены на основе разумного сочетания прямых и косвенных налогов.

Формирование рыночных отношений в России потребовало коренного и быстрого изменения форм мобилизации доходов бюджетов разных уровней.

Налоговые доходы бюджета. В 90-е годы была разработана новая налоговая система, в которой использован отечественный и зарубежный опыт. Основные черты налоговых доходов бюдже­тов проявляются в следующем:

1. Налоговые доходы базируются исключительно на правовой основе. Все налоги и сборы вводятся и отменяются только органами государственной власти, при этом фискальные полномо­чия органов каждого уровня четко оговорены законом.

2. Налоговое законодательство предусматривает четкое раз­деление налогов по уровням государственной структуры.

3. Налоговое законодательство предусматривает разделение налоговых поступлений в бюджеты разных уровней на закреп­ленные и регулирующие.

4. Налоговая система построена по единым принципам, едино­му механизму взимания налогов. Налоговый контроль за пра­вильностью исчисления, своевременностью и полнотой уплаты налогов осуществляется со стороны налоговых органов и орга­нов налогового контроля.

5. Разделение полномочий в сфере применения налогового законодательства между федеральным центром и регионами со­ответствует федеральному характеру Российского государства и демонстрирует единый подход к проблемам формирования доход­ной базы нижестоящих бюджетов на всей территории Россий­ской Федерации.

Вместе с тем сложившийся механизм формирования доход­ной базы бюджетов разных уровней на основе налоговых посту­плений нуждается в улучшении, что связано прежде всего с не­совершенством налоговой системы. Налоговая система была разработана в сжатые сроки, что повлекло за собой множество погрешностей и противоречий в налоговом законодательстве. Был нарушен принцип стабильности установления налогов и их пригодности для различных категорий налогоплательщиков, многочисленные налоговые лазейки позволяли на законном ос­новании уклоняться от уплаты налогов, что значительно сужало доходную базу бюджетов разных уровней. Процесс налогового законотворчества не прекращался за все годы проведения нало­говой реформы и привел к тому, что в настоящее время в стране действуют более 900 законов, подзаконных актов, инструкций, разъяснений, которые регулируют вопросы налогообложения.

С 1992 г. произошли кардинальные изменения в сфере эко­номики и политики. Многочисленность налогов и высокий уро­вень налогообложения стали тормозом для развития производи­тельных сил, побуждает хозяйствующие субъекты применять способы уклонения от налогов, в результате чего бюджет недо­получает значительные средства, снижается собираемость нало­гов и растет недоимка. В настоящее время в Российской Феде­рации насчитывается более 3 млн. предприятий и организаций. Примерно третья часть из них — это предприятия, которые прошли регистрацию, но не предоставляют отчетности и не пла­тят налоги («мертвые души»). Из реально действующих пред­приятий 75% платят налоги нерегулярно или не в полном объе­ме, а также имеют задолженность по тем или иным видам на­логовых платежей.

Важнейшее направление реформирования существующей в Российской Федерации налоговой системы связано с созданием и введением с 1998 г. Налогового кодекса РФ, призванного за­ложить правовой фундамент и основы налогообложения на дли­тельный срок, создать такой налоговый механизм, который яв­лялся бы важнейшим фактором экономического роста, с одной стороны, и позволил бы наделять бюджеты разных уровней дос­таточными финансовыми ресурсами, с другой.

Наиболее сложен и актуален, вызывает массу споров и про­тиворечий вопрос о разделении налогов по уровням бюджетной системы.

В Налоговом кодексе РФ предусматривается значительное сокращение числа налогов, он отменяет многие неэффективные и нерыночные налоги. Налоговый кодекс призван регулировать принципы построения и функционирования налоговой системы Российской Федерации, порядок установления, изменения и отмены федеральных налогов, принципы установления регио­нальных и местных налогов, он определяет правовое положение налогоплательщиков, налоговых органов и органов налогового контроля. Правоотношения, возникающие в процессе налогооб­ложения по федеральным, региональным и местным налогам, регулируются исключительно Налоговым кодексом, а также иными актами налогового законодательства, которые будут при­няты в соответствии с Налоговым кодексом.

Налоговый кодекс разделяет бюджетные доходы по уровням государственной структуры и устанавливает принципы ясности, предсказуемости, единства и справедливости налоговой системы и налоговый федерализм.

В соответствии с первой частью Налогового кодекса Россий­ской Федерации в зависимости от установления и зачисления средств в определенные бюджеты налоги и сборы подразделяют­ся на федеральные, региональные и местные. Такое разделение налогов связано с федеративным устройством России, соответствует мировой практике и позволяет обеспечить бюджеты разных уровней своими собственными источниками доходов.

Федеральные налоги — основа налоговой системы. Перечень федеральных налогов, объекты налогообложения, виды льгот и ставок, плательщики, порядок взимания налогов и зачисления их в бюджет и внебюджетные фонды устанавливаются законода­тельными органами Российской Федерации в порядке, преду­смотренном соответствующими процедурами принятия законо­дательных актов Государственной Думой РФ, Советом Федера­ции РФ и Президентом РФ.

Порядок принятия подзаконных актов, уточняющих и дета­лизирующих налоговые законы, регламентируется Постановле­нием Правительства РФ от 13 августа 1997 г. №1009 «Об утвер­ждении правил подготовки нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации». Правилами предусмотрено, что к нормативным правовым актам относятся: постановления, приказы, распоря­жения, правила, инструкции и положения. Они подлежат внесе­нию в Государственный реестр нормативных актов, который ве­дется Министерством юстиции РФ, и соответственно имеют свой индивидуальный номер и дату государственной регистра­ции. Также подлежат регистрации все вносимые изменения и дополнения. При нарушении указанных требований норматив­ные документы как не вступившие в силу применяться не могут.

В состав федеральных налогов и сборов входят:

• налог на добавленную стоимость;

• акцизы на отдельные виды товаров (услуг) и отдельные виды минерального сырья;

• налог на прибыль (доход) организаций;

• налог на доходы от капитала;

• подоходный налог с физических лиц;

• взносы в государственные социальные внебюджетные фонды;

• государственная пошлина;

• таможенная пошлина и таможенные сборы;

• налог за пользование недрами;

• налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• налог на дополнительный доход от добычи углеводородов;

• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

•   лесной доход;

•   водный налог;

•   экологический налог;

•   федеральные лицензионные сборы.

Федеральные налоги и сборы вводятся в обязатель­ном порядке и должны взиматься на всей территории Рос­сийской Федерации. Вместе с тем в отношении этих налогов определенные права предоставлены не только федеральным ор­ганам, но и субъектам Федерации. Это касается регулирующих налогов. Однако компетенция субъектов Федерации ограничива­ется рамками той доли ставки, которая приходится данному субъекту Федерации. Так, по налогу на прибыль с юридических лиц определена ставка до 30%, которая распределяется между федеральным и региональными бюджетами следующим образом: 11% — федеральный бюджет и не свыше 19% — бюджета ре­гионов. В пределах закрепленной за ними ставки субъекты Фе­дерации вправе устанавливать дополнительные льготы и созда­вать свой режим налогообложения.

Большинство федеральных налогов и сборов являются регу­лирующими бюджетными доходами.

Порядок бюджетного регулирования может быть установлен непосредственно в налоговых законах, специальным законода­тельством и путем установления нормативных отчислений от регулирующих доходов по каждому субъекту Федерации при ут­верждении федерального бюджета. Кроме того, в соответствии с отдельными соглашениями между федеральным центром и ре­гионами для некоторых субъектов Российской Федерации (например, Татарстан, Башкортостан) могут быть установлены иные правила организации межбюджетных отношений, в том числе специальные налоговые режимы.

Между федеральным и региональными бюджетами распреде­ляются:

• налог на прибыль организаций;

• налог на добавленную стоимость;

• акцизы на отдельные виды товаров и отдельные виды минерального сырья;

• подоходный налог с физических лиц;

• платежи за пользование природными ресурсами;

• налоги, зачисляемые в дорожные фонды.

Региональные налоги и сборы обеспечивают региональные бюджеты (республики, края, области, АО) собственными источниками финансирования своих расходов. Региональными нало­гами и сборами являются:

• налог на имущество организаций (регулирующий налог, частично зачисляемый в местные бюджеты);

• налог на недвижимость;

• дорожный налог;

• транспортный налог;

• налог с продаж;

• налог на игорный бизнес;

• региональные лицензионные сборы.

Региональные налоги и сборы устанавливаются законода­тельными органами субъектов РФ. Субъектам РФ предоставлены широкие полномочия в сфере установления конкретных элемен­тов налогообложения: налоговых льгот, налоговых ставок, по­рядка и сроков уплаты. Кроме того, субъект РФ вправе устанав­ливать свои собственные формы отчетности по конкретным ре­гиональным налогам и сборам. Если субъект Федерации по ка­кой-либо причине не реализует свои права, то, как правило, применяются предельные ставки и льготы, установленные феде­ральным законодательством.

Местные налоги и сборы представляют собой обязательные платежи юридических и физических лиц, поступающие в мест­ные бюджеты. Они являются методом мобилизации финансовых ресурсов местных органов управления и поступают в местные бюджеты и специальные фонды.

В развитых капиталистических государствах местные налоги и сборы получили широкое развитие, на их долю приходится до 80% от всех поступлений в местные бюджеты. В Российской Федерации поступление местных налогов и сборов в доходную часть бюджетов городов и районов не одинаково и зависит от специфики территории, ее населенности и уровня развития. До­ля местных налогов и сборов колеблется от 0,7 до 17%, и они не способны полностью покрыть финансовые потребности терри­торий.

К местным налогам и сборам относятся:

• земельный налог;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на наследование или дарение;

• местные лицензионные сборы.

В большинстве зарубежных стран местные органы управле­ния не имеют права налогового законотворчества. Местное на­логообложение должно быть санкционировано или одобрено центральной властью. Такой порядок позволяет реализовать принцип единства налогообложения на всей территории госу­дарства, обеспечивает одинаковую систему налоговых правоот­ношений для всех категорий плательщиков. Аналогичный поря­док стал действовать и в Российской Федерации после вступле­ния в силу первой части Налогового кодекса РФ. В соответствии с Кодексом (ст. 12. п.5) региональные и местные налоги не мо­гут устанавливаться сверх данного перечня. Вместе с тем пред­ставительные органы местного самоуправления обладают в от­ношении местных налогов и сборов теми же правами, что и представительные органы власти субъектов РФ в отношении региональных налогов и сборов.

Бюджеты субъектов Российской Федерации и местных орга­нов самоуправления не имеют собственной доходной базы, дос­таточной для покрытия своих бюджетных расходов. Недостаток средств в бюджетах разных уровней вызывает и финансовые противоречия между регионами, которые проявляются в борьбе за регулирующие источники доходов и разного рода дотации из федерального бюджета. Более 50% поступлений в федеральный бюджет обеспечивают несколько регионов, в том числе г. Моск­ва, Ханты-Мансийская АО, Московская область, Санкт-Петербург, Свердловская область, Самарская область, Нижегородская область. Определенную роль в снижении зависимости местных бюджетов от централизованно выделяемых средств и наделения их дополнительными источниками финансирования бюджетных расходов сыграл Федеральный Закон от 25 сентября 1997 г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправ­ления в Российской Федерации».

В соответствии с этим Законом определены доли федераль­ных налогов и доли налогов субъектов Российской Федерации, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе. Эти налоги и сборы перечисляются налогоплательщиками в ме­стные бюджеты. К ним относятся:

1) часть подоходного налога с физических лиц в пределах не менее 50% в среднем по субъекту Российской Федерации;

2) часть налога на прибыль организации в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Федерации;

3) часть налога на добавленную стоимость по товарам отече­ственного производства (за исключением драгоценных металлов и драгоценных камней, отпускаемых из Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Феде­рации) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Россий­ской Федерации;

4) часть акцизов на спирт, водку и ликеро-водочные изделия в пределах не менее 5% в среднем по субъекту Российской Фе­дерации;

5) часть акцизов на остальные виды подакцизных товаров (за исключением акцизов на минеральные виды сырья, бензин, ав­томобили, импортные подакцизные товары) в пределах не менее 10% в среднем по субъекту Российской Федерации.

Кроме того, органам местного самоуправления предоставле­но право получать в местный бюджет предусмотренные закона­ми Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации налоги с филиалов и представительств, головные предприятия которых расположены вне территории данного му­ниципального образования.

Конкретные размеры минимальных долей в процентах феде­ральных налогов, которые закрепляются на постоянной основе за местными бюджетами, определяются органами власти субъек­та Российской Федерации, на территории которого находится данное муниципальное образование. Доли указанных налогов рассчитываются по фактическим данным базового года. Сверх этих долей органы власти субъекта Российской Федерации могут устанавливать нормативы отчислений в местные бюджеты от ре­гулирующих доходов на краткосрочной (на планируемый финан­совый год) и долгосрочной (не менее чем на три года) основе.

Если в границах территории муниципального образования имеются другие муниципальные образования, то источники до­ходов местных бюджетов разграничиваются между ними на ос­новании закона субъекта Российской Федерации. За каждым муниципальным образованием закрепляются на постоянной ос­нове собственные налоги и сборы, а также другие местные дохо­ды. В отношении внутригородских муниципальных образований такое закрепление регламентируется уставом города.

Подавляющая часть местных налогов и сборов поступает в местные бюджеты и используется исключительно для финанси­рования расходов, предусмотренных местными бюджетами. Од­нако в отдельных случаях федеральным законодательством могут быть предусмотрены нормативные отчисления от местных на­логов и сборов в вышестоящие бюджеты. Так, например, зе­мельный налог зачисляется на бюджетные счета соответствую­щих органов местного самоуправления, однако часть данных средств централизуется в федеральном бюджете для финансиро­вания общегосударственных мероприятий по улучшению и вос­становлению земель. Доля средств, подлежащая перечислению в федеральный бюджет, устанавливается в процентах к сумме зе­мельного налога и арендной платы за сельхозугодья по субъек­там Российской Федерации ежегодно при утверждении Феде­рального бюджета.

8.3. Неналоговые доходы бюджета

Доходы бюджетов разных уровней формируются за счет на­логовых и неналоговых доходов, а также доходов целевых вне­бюджетных фондов. Объем поступлений неналоговых доходов и их виды устанавливается в соответствующих бюджетах.

Состав неналоговых доходов определяется Бюджетным ко­дексом РФ и включает:

1. Доходы от использования имущества, находящегося в госу­дарственной или муниципальной собственности, в том числе:

• средства, получаемые в виде арендной платы либо иной платы за сдачу во временное владение и пользование или во временное пользование имущества, находящегося в го­сударственной или муниципальной собственности;

• средства, получаемые в виде процентов по остаткам бюд­жетных средств на счетах в кредитных организациях;

• средства, получаемые от передачи имущества, находяще­гося в государственной или муниципальной собственно­сти, под залог, в доверительное управление;

• средства от возврата государственных кредитов, бюджет­ных кредитов и бюджетных ссуд, в том числе средства, получаемые от продажи имущества и другого обеспече­ния, переданного получателями бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и государственных и муниципальных га­рантий соответствующим органам исполнительной власти в качестве обеспечения обязательств по бюджетным кредитам, бюджетным ссудам и государственным и муници­пальным гарантиям;

• плата за пользование бюджетными средствами, предос­тавленными другим бюджетам, иностранным государст­вам или юридическим лицам на возвратной и платной основах;

• доходы в виде прибыли, приходящейся на доли в устав­ных капиталах хозяйственных товариществ и обществ, или дивидендов по акциям, принадлежащим Российской Федерации, субъектам Российской Федерации и муници­пальным образованиям;

• часть прибыли государственных и муниципальных уни­тарных предприятий, остающаяся после уплаты налогов или иных обязательных платежей;

• другие доходы от использования имущества, находящего­ся в государственной или муниципальной собственности.

2. Доходы от продажи или иного возмездного отчуждения иму­щества, находящегося в государственной или муниципальной собст­венности, в том числе:

• средства от продажи уставного капитала организаций, на­ходящихся в государственной или муниципальной собст­венности;

• средства от продажи акций, находящихся в собственности государства;

• доходы от реализации государственных запасов и резервов;

• доходы от продажи государственных производственных и непроизводственных фондов, земли и нематериальных активов;

• иные доходы.

3. Доходы от платных услуг, оказываемых соответствующими органами государственной власти, органами местного само­управления, а также бюджетными учреждениями, находящимися в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти. Органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления.

4. Средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, по­лученные в возмещение вреда, причиненного Российской Федера­ции, субъектам Российской Федерации, муниципальным образова­ниям, и иные суммы принудительного изъятия.

5. Доходы в виде финансовой помощи и бюджетных ссуд, полу­ченных от бюджетов других уровней бюджетной системы Рос­сийской Федерации.

6. Иные неналоговые доходы.

Неналоговые доходы бюджетов разных уровней имеют суще­ственные отличия от налоговых поступлений. Порядок их уста­новления, исчисления и взимания регламентируется комплексом нормативных документов. Например, порядок перечисления средств, получаемых в порядке приватизации государственного или муниципального имущества, определяется законодательст­вом Российской Федерации о приватизации, а взимание отдель­ных санкций — Гражданским и Уголовным кодексами Россий­ской Федерации. Неналоговые доходы могут носить обязатель­ный и необязательный характер, взиматься на добровольной и принудительной основе. У них не определены конкретные став­ки, сроки уплаты, льготы и другие чисто налоговые элементы.

Как правило, большинство неналоговых доходов зачисляются в соответствующие бюджеты в полном объеме и являются их собственными доходами. За федеральным бюджетом закреплены доходы от внешнеэкономической деятельности, доходы от реа­лизации государственных запасов и резервов и прибыль Банка России по нормативам, установленным федеральными законами.

Роль и значение неналоговых доходов федерального бюджета отражены в табл. 8.1.

Таблица8.1.  Доходы федерального бюджета

	1996		1997		1998
	млрд. руб.	%ВВП	млрд. руб.	% ВВП	млрд. руб.	%ВВП
Доходы всего В том числе налоговые неналоговые	328,1   262,2 65,9	14,5   11,6 2,9	343,4   262,6 80,8	13,4   10,2 3,2	319,4   253,0 66,4	11,9   9,4 2,5

 

В 1998 г. произошло значительное сокращение общего объе­ма поступлений неналоговых доходов и их доли в ВВП, что на­прямую связано со снижением физического объема ВВП и об­щим кризисом российской экономики. Массовый отток ино­странных капиталов с финансового и фондового рынков привел к снижению рыночной стоимости государственной собственности и невыполнению программы приватизации. В результате по неналоговым доходам не удалось выйти даже на уровень 1996 г.

Тенденция сокращения неналоговых поступлений сохраняет­ся и в 1999 г. На 1999 г. неналоговые поступления в федераль­ный бюджет запланированы на уровне 33012,9 млн. руб., или 0,8% к ВВП.

Состав и структура неналоговых доходов федерального бюд­жета РФ на 1999 г. имеют следующий вид:

млн. руб. %
Неналоговые доходы — всего	33012,9	100
В том числе:
1. Доходы от имущества, находящегося в государственной собственности или от деятельности	7908,4	23,9
из них:
перечисление прибыли Центрального Банка Россий­ской Федерации	1000	3
дивиденды по акциям, принадлежащим государству	1500	4,5
доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности	4113,4	12,5
консульский сбор в рублевом исчислении	180	0,5
доходы от проведения всероссийских государствен­ных лотерей	500	1,5
прочие поступления	615	1,9
2. Доходы от внешнеэкономической деятельности	23300	70,6
3. Прочие неналоговые доходы	1804,4	5,5

 

В структуре неналоговых доходов федерального бюджета Российской Федерации наибольшую долю составляют доходы от внешнеэкономической деятельности, а вторыми по значению являются доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной собственности.

Резервом роста неналоговых доходов является увеличение доходов от имущества, находящегося в собственности государст­ва, в частности, в виде дивидендов по акциям, от сдачи в аренду объектов недвижимости. С этой целью в соответствии с Поста­новлением Правительства РФ от 30 июня 1998 г. № 685 «О ме­рах по обеспечению поступлений в федеральный бюджет дохо­дов по использованию федерального имущества» утвержден по­рядок проведения инвентаризации федеральной собственности и план поступлений доходов от использования федерального имущества на 1998—2000 годы. В соответствии с этим Постанов­лением поступления средств в федеральный бюджет от аренды объектов федерального имущества установлены в сумме 1,6 млрд. руб., дивиденды от находящихся в федеральной собст­венности акций акционерных обществ — 1,35 млрд. руб.

Контрольные вопросы.

1.  Как вы понимаете термин «налог»?

2.  Объясните, в чем проявляется сущность налога.

3.  Охарактеризуйте основные элементы налога.

4.  Раскройте содержание функций налогов.

5. По каким признакам осуществляется классификация налогов, поступающих в бюджет?

6.  Как вы понимаете: а) прямые налоги, б) косвенные налоги? Назовите основные косвенные налоги.

7.  Расскажите о целях и назначении Налогового кодекса РФ.

8.  Дайте краткую характеристику федеральным налогам и сборам.

9. Охарактеризуйте региональные налоги и сборы.

10. Расскажите о роли местных налогов и сборов.

11. Какой документ законодательно определяет состав нена­логовых доходов федерального бюджета и бюджетов субъ­ектов РФ?

12. Перечислите все неналоговые доходы бюджетов разных уровней.

13. Какова доля неналоговых доходов в ВВП страны?

14. Какие меры принимает правительство для роста ненало­говых доходов?

ГЛАВА 9. Налог на прибыль (доход) организаций

Налогообложение прибыли — важнейший элемент налоговой по­литики любого государства. Налог на прибыль служит значи­тельным источником формирования доходной части бюджетов разных уровней. В доходах консолидированного бюджета РФ этот налог стабильно занимает третье место после НДС и акци­зов. В 1997 г. в федеральный бюджет РФ поступило 33,1 млрд. руб. налога на прибыль, или 1,2% к ВВП. На 1999 г. запланиро­вано поступлений налога на прибыль в сумме 36 млрд. руб., что составляет 9% в налоговых доходах федерального бюджета, или 0,9% к ВВП.

Налог на прибыль был введен в результате налоговой реформы 1992 г. До этого формирование доходной базы бюджетов осуществ­лялось в виде платы за фонды, фиксированных (рентных) плате­жей, свободного остатка прибыли и отчислений от прибыли.

Налог на прибыль представляет собой прямой, федеральный и регулирующий налог. Его плательщики:

1) организации (в том числе бюджетные), являющиеся юри­дическими лицами по законодательству Российской Федерации, а также созданные на территории РФ организации с иностран­ными инвестициями, международные организации;

2) компании, фирмы, другие организации, образованные в соответствии с законодательством иностранных государств, ко­торые осуществляют предпринимательскую деятельность в РФ через постоянные представительства;

3) филиалы и другие обособленные подразделения организаций, имеющие самостоятельный баланс и расчетные (текущие) счета;

4) организации, имеющие в своем подчинении территори­ально обособленные подразделения, не имеющие отдельного баланса и расчетного счета (текущего, корреспондентского).

Детализация плательщиков налога на прибыль обусловлена его регулирующим характером. Подробная роспись плательщи­ков позволяет зачислять налог в те региональные бюджеты, на территории которых налогоплательщик извлек доход.

Не являются плательщиками налога на прибыль ор­ганизации любых организационно-правовых форм собственности по прибыли от произведенной ими сельскохозяйственной и охотохозяйственной продукции, Центральный банк РФ по прибыли от регулирования денежного обращения, организации малого бизнеса, перешедшие на упрощенную систему налогообложения.

Объект обложения налогом — валовая прибыль предприятия. В ее состав входят:

• прибыль от реализации продукции, прибыль от реализа­ции основных средств и иного имущества организации;

• доходы от внереализационных операций, уменьшенные на сумму расходов по этим операциям (сальдо внереали­зационных результатов).

Прибыль от реализации продукции характеризует чистый до­ход организации, полученный в данном налоговом периоде. Ос­тальные элементы валовой прибыли отражают в основном пере­распределение ранее созданных доходов.

1. Прибыль от реализации продукции определяется как разни­ца между выручкой от реализации продукции без НДС, акцизов, налога с продаж и затратами на производство и реализацию, включаемыми в себестоимость продукции.

Выручка от реализации продукции определяется двумя мето­дами, выбор которых оставлен за организацией и устанавливает­ся ее учетной политикой:

• по мере оплаты за реализованную продукцию (кассовый метод)

• по мере отгрузки продукции и предъявления покупателю расчетных документов (метод начислений)

Доходы в иностранной валюте подлежат налогообложению по совокупности с выручкой, полученной в рублях. При этом доходы в иностранной валюте пересчитываются в рубли по кур­су ЦБ РФ, действовавшему на день поступления средств на ва­лютный счет или в кассу предприятия. Прибыль, полученная за пределами РФ, включается в общую сумму прибыли в полном размере до вычета уплаченных в иностранных государствах на­логов. Налоги, выплаченные в соответствии с законодательством иностранных государств, засчитываются при уплате налога на прибыль в РФ в размерах, не превышающих сумм налога по российскому законодательству.

При определении себестоимости руководствуются Положе­нием о составе затрат по производству и реализации продукции, включаемых в себестоимость продукции, которое утверждено Правительством РФ 5 августа 1992 г. за № 552, а также после­дующими изменениями и дополнениями. Документальным ос­нованием отнесения расходов производственного назначения на себестоимость продукции являются:

1) их обоснованность технологией производства (технологические карты, сметы, ГОСТы, ОСТы, ТУ, квитанции и т. п.)

2) документальное подтверждение их приобретения (платежные поручения, счета, чеки, расходные кассовые ордера и т. п.)

3) наличие документации по списанию на себестоимость (акты типовых форм, требования, накладные и т. п.)

Несоблюдение хотя бы одного из этих требований ведет к тому, что для включения производственных затрат в себестои­мость нет оснований, и они должны финансироваться из чистой прибыли, оставшейся в распоряжении организации после упла­ты налогов.

Отдельные виды затрат для целей налогообложения включа­ются в себестоимость продукции в пределах установленных норм. Нормируются следующие целевые расходы:

• расходы по уплате процентов за пользование краткосроч­ным банковским кредитом: для целей налогообложения не принимаются выплаты процентов по просроченным кредитам, а в остальных случаях в себестоимость вклю­чаются выплаченные проценты в пределах учетной ставки Центрального банка РФ, увеличенной на три пункта;

• командировочные расходы;

• представительские расходы:

• расходы на рекламу;

• расходы на подготовку и переподготовку кадров;

• компенсация за использование личного автотранспорта в служебных целях.

2. При расчете прибыли от реализации основных средств и иного имущества предприятия для целей налогообложения при­нимается разница между продажной ценой и остаточной стои­мостью этих средств и имущества, скорректированной на индекс инфляции. В качестве индекса инфляции используют индекс-дефлятор, который рассчитывается Государственным Комитетом РФ по статистике и ежеквартально публикуется в «Российской газете» 20-го числа следующего за отчетным кварталом месяца. Убыток от реализации основных средств и имущества не умень­шает налогооблагаемую прибыль.

3. В состав доходов от внереализационных операций включаются: доходы от долевого участия в деятельности других предприятий, от сдачи имущества в аренду (в оговоренных случаях); доходы по ценным бумагам, полученные санкции, проценты, начисленные кредитными организациями за пользование денежными средства­ми; суммы, безвозмездно полученные от других организаций при отсутствии совместной деятельности, кроме взносов в уставный фонд; прибыль по операциям прошлых лет и другие доходы, не связанные с производственной деятельностью.

В состав расходов от внереализационных операций входят: затраты по аннулированным производственным заказам, затраты на содержание законсервированных производственных объектов; убытки по операциям с возвратной тарой, уплаченные санкции, кроме уплаченных в бюджеты; суммы безнадежных долгов, убытки прошлых лет; налоговые платежи, относимые на финан­совые результаты, и другие расходы, не связанные с производст­венной деятельностью.

В целях налогообложения валовая прибыль уменьшается на суммы:

• доходов, полученных от видов деятельности, облагаемых по особым ставкам (банковская, страховая, посредниче­ская деятельность, прокат видео- и аудиокассет, произ­водство и реализация сельскохозяйственной и охотохозяйственной продукции);

• отчислений в резервный или другие аналогичные по на­значению фонды, создаваемые организациями, но не бо­лее 25% от уставного фонда и 50% налогооблагаемой прибыли организации;

В целях правильного определения объекта налогообложения плательщики должны вести раздельный бухгалтерский учет по видам деятельности.

Льготы, установленные действующим законодательством по налогу на прибыль, предусмотрены следующие:

1. Из налогооблагаемой прибыли исключаются суммы:

• направленные на финансирование капитальных вложе­ний производственного назначения и жилищного строи­тельства, а также на погашение кредитов банков, полученных и использованных на эти цели, включая процен­ты по ним. Льгота распространяется на отрасли сферы материального производства, не должна уменьшать налог на прибыль более чем на 50% и предоставляется при полном использовании организацией начисленного на последнюю отчетную дату износа (амортизации);

• направленные на содержание находящихся на балансе ор­ганизации объектов социально-культурной сферы в преде­лах нормативов, утвержденных местными органами власти, а при их отсутствии — в пределах расходов на содержание аналогичных учреждений на данной территории;

• потраченные на благотворительные цели, но не более 3% облагаемой налогом прибыли, а в чернобыльские благо­творительные организации — не более 5% облагаемой налогом прибыли;

• направленные на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, но не более 10% налогооблагаемой прибыли;

• некоторые другие затраты.

2. Снижаются налоговые ставки на 50% для организаций, в которых инвалиды составляют не менее 50% в среднесписочной численности, причем в среднесписочную численность не вклю­чаются работники, работающие по совместительству.

Полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль в первые два года после государственной регистрации организа­ции малого бизнеса, производящие сельскохозяйственную про­дукцию, продовольственные товары, медицинскую технику, изделия медицинского назначения, лекарственные средства и осуществляющие строительство объектов производственного, социального, жилищного и природоохранного назначения при условии, что выручка от льготируемых видов деятельности превышает 70% в общем объеме выручки. В третий и четвер­тый годы работы они уплачивают налог в размере соответст­венно 25 и 50% от установленной ставки, если выручка от ука­занных видов деятельности составляет свыше 90% общей сум­мы выручки.

Полностью освобождаются от уплаты налога на прибыль ре­лигиозные организации по культовой деятельности, обществен­ные организации инвалидов, организации, пострадавшие от ра­диоактивных загрязнений, и некоторые другие.

3. Освобождаются от уплаты налога определенные виды дея­тельности:

• производство технических средств профилактики и реа­билитации инвалидности;

• продукция народных промыслов;

• производство продуктов детского питания, показ кино — видеопродукции для детей;

• размещение государственных ценных бумаг;

• некоторая другая деятельность.

4. Освобождаются от уплаты налога определенные виды предприятий на определенный срок (налоговые каникулы).

При использовании льгот следует иметь в виду, что поста­новлением Правительства РФ от 13 мая 1997 г. № 579 утвержден перечень товаров, прибыль от производства которых не подле­жит освобождению от налогообложения.

Ставки. В настоящее время установлена ставка налога на прибыль в федеральный бюджет РФ — 11%, в бюджеты субъек­тов РФ — до 19%, а для прибыли от посреднической, банков­ской и страховой деятельности — до 27%.

Организация самостоятельно исчисляет налог на прибыль и перечисляет его в соответствующие бюджеты. Учетной полити­кой предприятия определяются методы расчетов с бюджетами по данному налогу. Наиболее распространен авансовый метод, т.е. авансовые взносы из предполагаемой прибыли с после­дующим перерасчетом по фактической прибыли на основании составленной квартальной или годовой отчетности. Организа­ция предоставляет в налоговый орган по месту своей регистра­ции до 1-го числа каждого квартала справку о предполагаемой прибыли. Уплата авансовых взносов производится до 15-го числа каждого месяца квартала в размере 1/3 квартальной суммы. Указанная в справке сумма прибыли может быть пере­смотрена, но не позднее чем за 20 дней до окончания отчетного квартала. Дополнительные авансовые взносы вносятся в бюдже­ты в пятидневный срок.

В случае разницы между авансовым взносом налога на при­быль и налогом от фактически полученной прибыли доплата или возврат (зачет) налога на прибыль осуществляется с учетом ставки рефинансирования, установленной в истекшем квартале ЦБ РФ. Некоторые организации (малые, бюджетные) платят налог на прибыль один раз в квартал.

С 1 января 1977 г. организация имеет право перейти на еже­месячную уплату налога на прибыль исходя из фактически по­лученной прибыли за предшествующий месяц.

Порядок уплаты налога на прибыль определяется организа­цией на календарный год и действует без изменения.

Контрольные вопросы

1.  Объясните регулирующий характер налога на прибыль.

2.  В какие бюджета поступает налог на прибыль?

3.  Что является объектом обложения налога на прибыль?

4.  Как рассчитывается прибыль: а) от реализации основного производства и б) от реализации основных средств и        имущества?

5. Объясните суть: а) авансового метода расчетов по налогу на прибыль и б) метода расчета по налогу на прибыль ис­ходя из фактически полученной прибыли.

6. Как классифицируются льготы по налогу на прибыль?

7. Какие ставки налога на прибыль установлены в настоя­щее время?

ГЛАВА 10. Налог на добавленную стоимость

Налог на добавленную стоимость (НДС) был предложен в 1954 г. французским экономистом М. Лоре. В Западной Европе налог был введен в конце 60-х — начале 70-х годов. В конце 60-х — в Герма­нии, Дании, Франции, Швеции, Нидерландах, а в начале 70-х — в Бельгии, Англии, Италии, Люксембурге, Норвегии.

Широкому распространению НДС способствовали соответст­вующие решения Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), которые утверждали НДС в качестве основного косвен­ного налога для стран—участниц ЕЭС. Одним из необходимых условий вступления в эту влиятельную европейскую организа­цию является наличие в стране-претенденте функционирующей системы НДС, поэтому в настоящее время налог действует прак­тически во всех странах Европы. На его долю приходится в среднем около 14% налоговых поступлений. Основными причи­нами роста популярности НДС являются:

• возможность вступления в ЕЭС;

• стремление увеличить государственные доходы за счет налогов на потребление. НДС способствует значительно­му увеличению поступлений в бюджет страны по сравне­нию с другими налогами;

• НДС позволяет оперативно проводить налоговые опера­ции с помощью технических средств и определенной сис­темы документооборота.

НДС относится к группе косвенных налогов. В Российской Федерации он был введен в действие с 1 января 1992 г. в резуль­тате проведения налоговой реформы.

НДС является регулирующим федеральным налогом. Законом о Фе­деральном бюджете на 1999 г. установлены следующие пропорции распределения НДС между федеральным и региональными бюджетами: 75 и 25% до 1 апреля 1999 г. и соответственно 85 и 15% с 1 апреля 1999 г. НДС на товары, ввозимые на территорию РФ, а так­же на драгоценные металлы и драгоценные камни из Государствен­ного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней РФ полностью поступают в федеральный бюджет. Причиной снижения доли поступлений от НДС в 1999 г. является возможность введения регио­нального налога с продаж, поступления от которого перекроют поте­ри региональных бюджетов из-за сокращения НДС.

Прообразом НДС считается налог с оборота, за счет которого в значительной степени формировалась доходная база бюджета в бывшем СССР. Налог с оборота возник при проведении налого­вой реформы 30-х годов и просуществовал около 60 лет. Эти го­ды были периодом господства плановой экономики и жесткого централизованного регулирования цен, производства, распреде­ления и доходов граждан. Налог с оборота был своего рода регу­лятором цен. По отдельным товарам (автомобили, водка, табак) он существенно завышал цену по сравнению с себестоимостью и имел черты косвенного налога. Однако налог с оборота не носил всеобщий характер, не имел единой ставки. Этим поддерживал­ся искусственно низкий уровень цен на некоторые виды про­дукции, в том числе на продукты питания, военную технику, медикаменты, детский ассортимент товаров, книги и т.д.

Налог с оборота целиком аккумулировался в бюджет. Главным методом его взимания был метод разницы цен, при котором сумма налога рассчитывалась вычитанием из оптовых цен промышленности (без оптово-сбытовых скидок) оптовых цен предприятия. Такая система обеспечивала потребности планового хозяйства и являлась органичным элементом плановой экономики.

Переход к рынку означал формирование свободных рыноч­ных цен и соответственно ликвидацию директивно установлен­ных оптовых и розничных цен. В новых условиях исчезла воз­можность централизованного установления налога с оборота в прежнем его виде, встал вопрос о замене налога с оборота дру­гим налогом, способным обеспечить в прежнем объеме форми­рование доходной части бюджета. Изучение мирового опыта по­казало, что существуют два вида налогов, способных заменить налог с оборота. Это налог на добавленную стоимость и налог с розничных продаж. Они являются налогами на потребление и взимаются, когда люди тратят деньги, а не зарабатывают. При налоге на потребление дополнительный доход налогом не облагается до тех пор, пока доход не тратится. За последние 30 лет индустриальные страны постепенно переходили к нало­гам на потребление. Особенно популярным стал НДС, имеющий некоторые общие черты с налогом с оборота. И тот и другой многоступенчатые и взимаются на всех стадиях движения това­ров до конечного потребителя. Однако в отличие от налога с оборота из начисленной суммы НДС вычитается НДС, уплачен­ный на всех предыдущих стадиях движения товаров. Являясь по сути налогом на потребление, при определенных условиях НДС может выступать фактором, сдерживающим производство.

Согласно ст.1 Закона РСФСР «О налоге на добавленную стои­мость» (от 6 декабря 1991 г., в редакции Федерального закона от 7 августа 1995 г. № 128-ФЗ) налог на добавленную стоимость представляет собой форму изъятия в бюджет части добавленной стоимости, создаваемой на всех стадиях производства и определяемой как разница между стоимостью реали­зованных товаров, работ и услуг и стоимостью материальных затрат, отнесенных на издержки производства и обращения.

Таким образом, НДС имеет универсальный характер, по­скольку взимается со всех товаров, работ и услуг в течение всего производственного цикла — от завода до магазина. Причем каж­дый промежуточный участник этого процесса уплачивает налог.

Добавленная стоимость представляет собой часть стоимости товаров, работ и услуг, которая создана живым трудом и вклю­чает в себя заработную плату и прибыль. Однако на законода­тельном уровне произошло разделение определения налога и порядка его исчисления. Закон определяет, что сумма налога на добавленную стоимость, подлежащая взносу в бюджет, опреде­ляется как разница между суммами налога, полученными от по­купателей за реализованные им товары, работы, услуги, и сум­мами налога, фактически уплаченными поставщикам за матери­альные ресурсы, работы, услуги, стоимость которых относится на издержки производства и обращения (ст. 7).

НДС имеет ряд преимуществ для бюджета: это стабильный, регулярный источник доходов. Он сложен для плательщика с точки зрения уклонения от уплаты. Чрезвычайно велико фис­кальное значение НДС. В 1997 г. в федеральный бюджет посту­пило 117,1 млрд. руб., или 4,4% ВВП. На 1999г. планируется мобилизация доходов федерального бюджета за счет этого ис­точника в сумме 143,7 млрд. руб., что равнозначно 36% от всех налоговых поступлений, или 3,6% от ВВП. Несмотря на относи­тельное уменьшение, НДС продолжает удерживать первое место в налоговых доходах федерального бюджета.

Плательщиками НДС являются российские и иностранные юридические лица, осуществляющие производственную и иную коммерческую деятельность, филиалы, отделения и другие обособленные подразделения, находящиеся на территории Россий­ской Федерации, и индивидуальные частные предприятия.

Не являются плательщиками физические лица, за­нимающиеся предпринимательской деятельностью без образова­ния юридического лица.

Налогооблагаемый оборот для всех предприятий, кроме пред­приятий розничной торговли и общественного питания, опреде­ляется исходя из стоимости реализуемых товаров, работ и услуг без включения в них налога на добавленную стоимость.

Для предприятий розничной торговли и общественного пи­тания налогооблагаемый оборот определяется исходя из стоимо­сти реализуемых товаров, работ и услуг с включением в нее на­лога на добавленную стоимость.

При исчислении облагаемого оборота по подакцизным това­рам, в него включается сумма акциза.

В налогооблагаемый оборот включаются обороты по реализации товаров, работ и услуг:

• на территории Российской Федерации по свободным или государственным регулируемым ценам;

• внутри предприятия для собственных нужд, затраты по которым не относятся на издержки производства и обра­щения, а также своим работникам. Эти обороты исчис­ляются по ценам реализации аналогичных товаров другим потребителям, а при отсутствии их—по фактической се­бестоимости;

• без оплаты при обмене их на другие товары, работы, ус­луги или при безвозмездной передаче.

В понятие приобретенной продукции включаются основные средства, в том числе здания и сооружения.

При безвозмездной передаче:

1) основных средств (кроме основных средств непроизводствен­ной сферы) с баланса на баланс они подлежат обложению НДС;

2) товаров, работ, услуг плательщиком налога является сто­рона их передающая:

• обороты по реализации предметов залога;

• средства, получаемые от других предприятий и организа­ций, за исключением средств, зачисляемых в установлен­ном порядке в уставные фонды предприятий их учреди­телями, средств, объединяемых на осуществление совме­стной деятельности, и средств целевого бюджетного фи­нансирования;

• объемы строительно-монтажных работ, выполняемых хо­зяйственным способом;

• доходы, полученные от передачи во временное пользование финансовых ресурсов при отсутствии лицензии на прове­дение банковских операций;

• средства от взимания штрафов, пени, неустоек, получен­ных за нарушение договорных обязательств.

Налоговая ставка. При введении НДС по всем видам това­ров, работ и услуг была установлена единая налоговая ставка — 28%, рассчитанная таким образом, чтобы поддержать доходы бюджета по данному источнику на уровне поступлений преды­дущего года от двух отмененных налогов — налога с оборота и налога с продаж. По мировым стандартам это была чрезвычайно высокая налоговая ставка, ее применение вызвало инфляцион­ный рост цен и существенное снижение жизненного уровня на­селения. Поэтому с целью обеспечения минимального уровня социальной защиты с 1 июля 1992 г. на ограниченный круг то­варов народного потребления (мука, крупа, макаронные изде­лия, молоко, кефир, творог и т. д.) была установлена понижен­ная ставка — 15%. С 1993 г. ставка налога на добавленную стои­мость на продовольственные товары (за исключением подакциз­ных) и товары для детей по законодательно установленным пе­речням была снижена до 10%, по остальным товарам — до 20%. Перечни товаров, подлежащих налогообложению по ставке 10%, утверждаются специальным постановлением Правительства РФ. Эволюция ставок НДС в сторону снижения обусловлена отрица­тельным воздействием этого налога на реальное производство и невозможностью его полной и своевременной уплаты. В услови­ях длительного кризиса российской экономики НДС не остался нейтральным по отношению к конечным результатам деятельно­сти предприятия, его взимание в полном объеме натолкнулось на ограниченный спрос, в результате чего предприятия нередко вынуждены выплачивать НДС за счет собственных источников. В 1999 г. недоимка по НДС превысила его фактические поступ­ления в консолидированный бюджет РФ.

На предприятиях розничной торговли и общественного пи­тания выделение сумм НДС по каждой торгово-хозяйственной операции затруднено. Поэтому предприятия производят исчис­ление сумм налога по расчетным ставкам, которые определяют­ся как доля НДС в процентах к общей стоимости реализованных товаров с учетом НДС. Если стоимость товара без НДС состав­ляет 100%, то цена реализации с учетом НДС в зависимости от установленной ставки (20 и 10%) составит 120 или 110%. Расчетную ставку НДС можно рассчитать по формуле:

Ср = С : (100% + С) х 100%,

где Ср — расчетная ставка НДС;

С - ставка НДС.

Таким образом, расчетная ставка НДС по товарам, работам и ус­лугам, цены на которые установлены с включением НДС, составит:

• 16,67% - при ставке НДС 20%

• 9,09% - при ставке НДС 10%.

Счет-фактура. Предприятия — плательщики налога обязаны выделять сумму НДС отдельной строкой во всех расчетных до­кументах. С 1 января 1997 г. в соответствии с Указом Президен­та РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях на­логовой реформы в Российской Федерации и мерах по укрепле­нию платежной и расчетной дисциплины» при совершении опе­раций по реализации товаров, работ и услуг все плательщики налога на добавленную стоимость обязаны составлять счета-фактуры. Постановлением Правительства РФ от 29 июля 1996 г. № 914 установлен порядок составления счетов-фактур, ведения журналов учета счетов-фактур, книг покупок и книг продаж.

Счета-фактуры — обязательный документ для всех платель­щиков НДС и служат инструментом дополнительного контроля налоговых органов за полнотой сбора этого налога. С введением счетов-фактур возмещение НДС по приобретенным товарам, предназначенным для продаж, и материальным ресурсам, стои­мость которых относится на издержки производства и обраще­ния, допускается при обязательном наличии счетов-фактур, за­регистрированных в книге покупок у покупателя.

Периодичность уплаты НДС зависит от размеров среднеме­сячных платежей, подлежащих перечислению в бюджет:

• предприятия со среднемесячными платежами более 10 тыс. руб. уплачивают налог ежедекадно исходя из фак­тических оборотов по реализации товаров, работ и услуг за истекший календарный период;

• предприятия со среднемесячными платежами от 3 до 10 тыс. руб. перечисляют налог ежемесячно;

• предприятия со среднемесячными платежами до 3 тыс. руб. уплачивают налог раз в квартал;

• малые предприятия независимо от размера среднемесяч­ных платежей уплачивают НДС ежеквартально.

Льготы. Законодательством определен широкий круг льгот по НДС. По своему назначению льготы подразделяются на со­циальные, экономические, прочие.

Значение социальных льгот состоит в том, чтобы способство­вать развитию отдельных социальных услуг, обеспечить налого­вые преимущества для определенных, нуждающихся в государст­венной поддержке групп населения. К ним относятся, напри­мер, освобождение от уплаты налога учреждений культуры, ис­кусства, культа, образования, вывод из-под налогообложения квартирной платы, услуг городского пассажирского транспорта, ритуальных услуг и некоторые другие.

Экономические льготы применяются для стимулирования раз­вития отдельных отраслей и экономических процессов. Среди перечня экономических льгот можно выделить экспортную льготу. Ее применение способствует повышению конкуренто­способности российских товаров на мировом рынке, устраняет возможность двойного налогообложения одних и тех же оборо­тов. Эта льгота не применяется при экспорте в страны СНГ, по­скольку отсутствие обустроенных таможенных границ большой протяженности не позволяет перейти к применению НДС без существенных потерь для российского бюджета.

В группу прочих льгот входят такие льготы, как освобождение от НДС различных денежных, страховых операций, а также опе­раций, связанных с обращением ценных бумаг, и некоторые другие льготы.

Контрольные вопросы

1.  Объясните, почему в России был введен НДС.

2.  Объясните универсальный характер НДС.

3.  Какую роль играет НДС в формировании федерального и регионального бюджетов?

4.  Что включается в понятие «налогооблагаемый оборот»?

5.  Кто является плательщиком НДС?

6.  Каким образом можно классифицировать льготы по НДС?

7.  В какие сроки уплачивается НДС в соответствующие      бюджеты?

8.  Поясните роль счетов-фактур.

ГЛАВА 11. Акцизы

Акцизы — это вид косвенных налогов на товары, включаемых в цену или тариф.

Акцизы возникли в X—XI вв., когда акцизному обложению впервые стали подвергаться спиртные напитки. На протяжении последующих столетий взимание акцизов с крепких напитков получило широкое распространение. В 1817 г. взимание в Рос­сии акцизов с крепких напитков было упорядочено принятием устава о питейном сборе, который определял акцизы с водки и пива и устанавливал объемы объектов обложения. В 1838 г. был установлен акциз на табак, а с 1886 г. надзор за плантациями табака, контроль за его хранением и продажей был возложен на акцизное ведомство. В 1848 г. в России был впервые введен ак­циз на спички, а с 1887 г. под акцизное обложение попали неф­тяные масла.

Значение акцизов в доходах государства неуклонно возраста­ло, и к началу XX в. они обеспечивали около 70% всех бюджет­ных доходов. Объектами обложения выступали предметы первой необходимости (соль, сахар, чай, спички и т. д.) и товары массо­вого потребления (спиртные напитки, табачные изделия).

После Октябрьской революции рост натурализации хозяйствен­ных отношений привел к резкому снижению акцизного обложения и его приостановлению с начала 1920 г. В период НЭПа акцизное об­ложение было восстановлено, а доходы из этого источника в от­дельные годы достигали 20% от всех налоговых доходов государст­венного бюджета. С укреплением планового хозяйства и административных рычагов воздействия на экономическую деятельность роль акцизов неуклонно снижалась, а налоговая реформа 1930 г. полностью ликвидировала все акцизы. В начале 90-х годов XX в. в связи с происшедшими в России политико-экономическими пре­образованиями вновь возникла потребность в акцизах как источ­нике доходов государственного бюджета.

В настоящее время акцизы устанавливаются, как правило, на высокорентабельные товары для изъятия в доход государства полученной производителями сверхприбыли. Перечень подак­цизных товаров и ставки акцизов определяются исключительно Правительством РФ. В настоящее время к таким товарам отно­сятся спирт этиловый из всех видов сырья, водка, ликеро-водочные изделия, вина, пиво, табачные изделия, автомобили, ювелирные изделия, нефть и нефтепродукты.

Регулирующее значение акцизов несколько меньше, чем дру­гих косвенных налогов. Акцизы на нефть, природный газ, легко­вые автомобили, бензин автомобильный, спирт этиловый (кроме пищевого) целиком зачисляются в федеральный бюджет. Акцизы на спирт этиловый из пищевого спирта, водку, ликеро-водочные изделия, спиртосодержащие растворы распределяются в равной пропорции между федеральным бюджетом и бюджетами субъек­тов Федерации. Акцизы на остальные товары полностью посту­пают в бюджеты субъектов Федерации.

Акцизы играют весомую роль в формировании бюджетных до­ходов. В 1997 г. в федеральный бюджет поступило акцизов в сум­ме 50,4 млрд. руб., или 1,9% от ВВП. В 1999 г. запланировано по­ступление акцизов в сумме 87,1 млрд. руб., что составляет 21,8% ко всем налоговым доходам федерального бюджеты и равнознач­но 2,2% к ВВП.

Плательщиками акцизов являются предприятия и организа­ции, производящие и реализующие подакцизные товары, неза­висимо от форм собственности и ведомственной принадлежно­сти, в том числе филиалы и другие обособленные подразделе­ния, имеющие отдельный баланс и расчетный счет, а также ин­дивидуальные предприниматели.

Если подакцизные товары произведены за пределами РФ из давальческого сырья, принадлежащего юридическим лицам, за­регистрированным в качестве налогоплательщиков на террито­рии РФ, то налог уплачивают организации, оплатившие стои­мость работ по изготовлению этих товаров и реализующие их.

Если организация-плательщик сдает в аренду основные сред­ства, то для дальнейшей уплаты акциза предусмотрена следую­щая процедура: арендодатель обязан в трехдневный срок пере­дать в свой налоговый орган сведения об арендаторе (юридический адрес, ИНН), и налоговый орган направляет эти сведения в налоговые органы, где зарегистрирован арендатор для последующих действий по взиманию акцизов. Налоговые инспекции ведут карточки лицевых счетов, в которых отражают­ся поступления акцизов по каждому плательщику.

Ставки акцизов устанавливаются либо в процентах к стоимо­сти подакцизных товаров, либо в рублях на единицу измерения подакцизной продукции. Сетка акцизных ставок дана в Феде­ральном Законе от 29 декабря 1998 г. № 192-ФЗ «О первооче­редных мерах в области бюджетной и налоговой политики». Максимальная ставка в рублях предусмотрена для трубчатого табака —168 руб. за 1 кг, максимальная ставка в процентах уста­новлена для ювелирных изделий -15%. Ставки акцизов на энергоносители устанавливаются Правительством РФ.

Объект обложения зависит от типа ставок акцизов. Если ставки акцизов установлены в процентах, то налогооблагаемая база определяется исходя из отпускных цен подакцизных това­ров без учета косвенных налогов.

Для предприятий, производящих подакцизные товары из давальческого сырья, стоимость этих товаров определяется исходя из максимальных отпускных цен без учета акциза на аналогич­ные товары собственного производства, а при их отсутствии — исходя из рыночных цен с учетом акциза, сложившихся в дан­ном регионе на аналогичные товары в предыдущем отчетном периоде.

Если на подакцизные товары установлены твердые ставки акцизов, то объектом обложения является объем реализованных или произведенных подакцизных товаров в натуральном выра­жении.

При натуральной оплате труда подакцизными товарами, при их обмене или безвозмездной передаче, а также при реализации по ценам ниже рыночных стоимость подакцизных товаров для целей налогообложения определяется исходя из максимальных отпускных цен без учета акциза или рыночных цен с учетом акциза.

Сумма акциза по товарам, на которые установлены ставки в процентах, определяется плательщиком по формуле:

С= Н ´ А: (100% – А),

где С — сумма акциза;

Н — объект обложения;

А — ставка акциза в процентах.

С суммы денежных средств, получаемых предприятиями в виде финансовой помощи или для пополнения фондов специ­ального назначения, которые облагаются в доле, приходящейся на подакцизные товары в общем объеме производимой продук­ции, сумма акциза определяется по формуле:

С = Ц ´ А,

где С — сумма акциза;

Ц — рыночная цена с учетом акциза или сумма полученных денеж­ных средств;

А — ставка акциза.

При использовании в качестве сырья подакцизных товаров, по которым уже был уплачен акциз, общая сумма акциза, подлежа­щая уплате в бюджет по готовому товару, уменьшается на сумму акциза за сырье, использованное для его производства.

Аналогичный порядок предусмотрен в случае возврата поку­пателями подакцизных товаров.

В налоговом расчете облагаемый оборот указывается исходя из отпускных цен с учетом акцизов или объема реализованных подакцизных товаров в натуральном выражении.

От уплаты акцизов освобождается продукция, экс­портируемая за пределы стран—членов СНГ. Для получения этой льготы необходимо представить в налоговый орган сле­дующие документы: экспортный контракт, платежные, грузовые и товаросопроводительные документы.

Если поставки товара в дальнее зарубежье осуществляются по договору-комиссии, производителю подакцизных товаров необходимо предъявить налоговому органу договор комиссии и контракт (или нотариально заверенную копию) комиссионера с иностранным партнером.

Грузовая таможенная декларация, товаросопроводительные документы и любые документы с отметками таможенных орга­нов предварительно заверяются руководителем и главным бух­галтером предприятия — налогоплательщика. Для подтвержде­ния поступления товаров в страну назначения за пределы СНГ достаточно предъявить документ о вывозе с отметками тамо­женных органов РФ и стран СНГ.

Предприятия, производящие и реализующие этиловый спирт, водку и ликеро-водочную продукцию, пиво, автомобиль­ный бензин, уплачивают акцизы ежедекадно, все остальные пла­тельщики — ежемесячно.

По подакцизным товарам, подлежащим обязательной марки­ровке марками акцизного сбора установленного образца, пла­тельщики вносят авансовый платеж по акцизам в размере стои­мости покупок марок акцизного сбора. При окончательном рас­чете суммы акциза, подлежащей уплате в бюджет, сумма авансового платежа засчитывается только в размере фактического обо­рота подакцизных товаров, промаркированных марками акциз­ного сбора.

Контрольные вопросы

1.  Что такое акцизы и что включается в перечень подакцизных товаров?

2.  Назовите основную льготу по акцизам.

3.  Кто является плательщиком акцизов?

4.  Каким образом определяется объект обложения акцизами?

5.  Каков порядок уплаты акцизов в бюджет и как распреде­ляются акцизы между бюджетами разных уровней?

ГЛАВА 12. Таможенные пошлины

Таможенное дело — составная часть государственного механиз­ма, форма проявления внутренней и внешней политики. Как и оборона страны, государственная безопасность, эмиссия денег, внешняя политика, таможенное дело входит в сферу государст­венной монополии, им занимается только государственный аппа­рат.

Становление таможенного дела в Российской Федерации связано с коренными экономическими преобразованиями в стране, признанием разнообразия форм собственности, резким сокращением использования в хозяйственной сфере административных методов управления и более широким применением экономических методов воздействия на рыночные процессы. Особое значение для таможенного дела имел отказ в 1989 г. от государственной монополии внешней торговли, в результате чего таможенной службе пришлось вести работу не с десятками государственных внешнеторговых организаций, а со многими тыся­чами участников внешнеторговой деятельности, представляющих разные организационно-правовые формы хозяйствования.

Выделение в результате распада СССР России как самостоя­тельного государства вызвало необходимость создания россий­ской таможенной службы, таможенной границы, таможенного права. Организация таможенного дела в РФ регулируется:

• законами Российской Федерации;

• указами Президента Российской Федерации;

• постановлениями Правительства Российской Федерации;

• актами Государственного таможенного комитета (ГТК);

• совместными актами ГТК и иных центральных органов исполнительной власти.

Основным документом, регламентирующим вопросы тамо­женного права, является Таможенный кодекс, который был при­нят Верховным Советом РФ 18 июня 1993 г. и вступил в силу с января 1994 г. Таможенный кодекс определяет правовые, эконо­мические и организационные вопросы таможенного дела, явля­ется самым детальным законодательным актом по вопросам таможенного регулирования, устанавливает права и обязанности участников внешнеэкономической деятельности и таможенных органов.

Исполнительную и распорядительную деятельность в сфере таможенного дела осуществляют таможенные органы. Они со­ставляют единую систему, в которую входят ГТК, региональные таможенные управления, таможни и таможенные посты. Функ­ции таможенных органов разнообразны и связаны с задачами обеспечения национальных интересов Российской Федерации во внешнеэкономической деятельности и пополнения государст­венной казны. Исполняя фискальные задачи, таможенные орга­ны осуществляют взимание таможенных пошлин и налогов, от­носящихся к товарам, перемещаемым через таможенную грани­цу Российской Федерации, а также иных таможенных платежей, вносят в установленном порядке предложения о ставках и меха­низме применения таможенных пошлин, организуют систему контроля за правильностью определения таможенной стоимости товаров.

Таможенные пошлины — налоги, взимаемые государством с прово­зимых через национальную границу товаров, по ставкам, определяе­мым таможенным тарифом.

Таможенные пошлины применяются во внешнеэкономиче­ской деятельности. Приоритетными задачами, решаемыми в хо­де сбора таможенных пошлин, являются:

• обеспечение формирования доходов федерального бюджета;

• защита отечественного товаропроизводителя от ино­странной конкуренции;

• рационализация товарной структуры экспорта и импорта;

• создание условий для изменения в структуре производст­ва и потребления;

• обеспечение условий для интеграции в мировую экономику.

Виды таможенных пошлин. По экономическому содержанию различают:

• ввозные (импортные);

• вывозные (экспортные);

• транзитные таможенные пошлины.

1. Доминирующее место занимают ввозные пошлины, кото­рые взимаются таможнями при поступлении иностранных то­варов на внутренний рынок. Таможенные пошлины поступают

исключительно в федеральный бюджет РФ. На 1999 г. запланировано поступлений от таможенных пошлин и иных та­моженных сборов и платежей в сумме 91,3 млрд. руб., в том числе от ввозных пошлин — 60,5 млрд. руб. В зависимости от конкретных условий ввозные пошлины могут иметь вид анти­демпинговых, покровительственных (протекционистских), пре­ференциальных, специальных и др.

Антидемпинговые пошлины обеспечивают защиту внутреннего рынка РФ от ввоза товаров по демпинговым ценам (по ценам, бо­лее низким, чем на мировом рынке) с тем, чтобы оградить отечест­венных товаропроизводителей от недобросовестной конкуренции.

Покровительственные (протекционистские) пошлины — это высокие таможенные пошлины на ввозимые товары. Они позво­ляют защищать предпринимателей страны от иностранной кон­куренции, ставят отечественных производителей в более благо­приятные условия, что повышает конкурентоспособность рос­сийских товаров на внутреннем рынке. В настоящее время при­менение протекционистских пошлин регламентируется между­народными соглашениями.

Преференциальные пошлины представляют собой предпочти­тельные пошлины, которые устанавливаются государством для создания благоприятного режима прохождения товарных пото­ков для одного или нескольких государств при импорте всех или отдельных групп товаров. Они могут применяться как на взаим­ной основе, так и в одностороннем порядке. Преференциальные пошлины являются выражением экономической политики госу­дарства в борьбе за рынки сбыта, источники сырья, сферу при­ложения капитала.

Специальные пошлины устанавливаются в качестве защитной меры в случае, если на территорию РФ ввозится какой-либо то­вар в количестве или на условиях, угрожающих национальной экономике, либо как ответная мера на дискриминационные дей­ствия иностранных государств в отношении российских товаро­производителей.

2. Вывозные (экспортные) таможенные пошлины применяются на ограниченный круг товаров, так как всеобщность их установ­ления будет препятствовать развитию экспорта. Как правило, экспортные пошлины распространяются при вывозе из страны произведений искусства и старины. В то же время экспортные пошлины устанавливаются на экспортную продукцию (главным образом на энергоносители) в тех случаях, когда вследствие оп­ределенных условий предприятия-экспортеры получают сверх­прибыль. Например, экспортеры выигрывают при падении курса национальной валюты, так как из тех же объемов экспорта они извлекают существенно большую рублевую выручку. В таких ус­ловиях государство может ввести экспортные таможенные по­шлины и изъять сверхприбыль в доход бюджета

3. Транзитные таможенные пошлины используются для покры­тия издержек по контролю за транзитом иностранных грузов.

Таможенные пошлины взимаются при пересечении товаров через границу на основе таможенного тарифа, представляющего собой систематизированный по группам товаров свод ставок та­моженных пошлин, применяемых к товарам, перемещаемым через таможенную границу и предъявляемым для таможенного оформления. Таможенный тариф содержит код товара, краткое наименование товара, единицы обложения товаров таможенны­ми пошлинами и ставки пошлин.

Различают следующие виды ставок таможенных пошлин:

• адвалорные;

• специфические;

• комбинированные или альтернативные.

Адвалорные ставки определяются в процентах к таможенной стоимости товаров.

Специфические ставки устанавливаются в определенной сум­ме к количественной или весовой единице измерения товаров (например, в ЭКЮ за 1 декалитр).

Комбинированные (альтернативные) ставки сочетают элементы двух первых видов. Обычно комбинированные таможенные тари­фы содержат несколько типов ставок на один и тот же товар.

Величина таможенных пошлин зависит от таможенной стои­мости товара и таможенных тарифов. В соответствии со ст. 12, 13, 15 Закона РФ «О таможенном тарифе» приказом ГТК РФ от 5 января 1994 г. № 1 таможенная стоимость товара заявляется декларантом таможенному органу при перемещении товара че­рез таможенную границу.

Таможенная стоимость товара может быть определена сле­дующими методами:

1) по цене сделки с ввозимым товаром;

2) по цене сделки с идентичными товарами;

3) методом вычитания стоимости;

4) методом сложения стоимости;

5) резервным методом.

Основными являются первый и второй. При расчете тамо­женной стоимости первым методом принимается заявленная декларантом контрактная стоимость товара, рассчитанная на основе контрактной цены, расходов на транспортировку ввози­мого товара до таможенного оформления и стоимости упаковки.

При определении таможенной стоимости вторым методом за основу принимается цена сделки с идентичным товаром, если этот товар ввезен одновременно с оцениваемым, но не позднее 90 дней с даты ввоза оцениваемого товара. Под идентичными понимают товары, одинаковые во всех отношениях. Идентич­ность определяется по следующим признакам:

• страна происхождения;

• производитель;

• товарный знак;

• качество;

• рейтинг фирмы на рынке.

Таможенные льготы могут быть установлены по отдельным видам товаров в виде:

1) освобождения от уплаты пошлины;

2) снижения таможенного тарифа;

3) установления преференциальных таможенных квот;

4) возврата ранее уплаченной пошлины.

Льготы в отношении таможенных платежей могут предоставлять­ся либо на условиях взаимности, либо в одностороннем порядке.

Контрольные вопросы

1.  Поясните роль таможенных пошлин в экономической    политике государства.

2.  Перечислите виды импортных таможенных пошлин.

3.  Как определяется таможенная стоимость товара?

4.  Что является объектом обложения таможенными пошлинами?

5.  В чем заключаются таможенные льготы?

6.  Что вы знаете о ставках таможенных пошлин?

7.  В какой бюджет поступают таможенные пошлины?

ГЛАВА 13. Налог на имущество организаций

На территории Российской Федерации с 1 января 1992 г. в рам­ках общей налоговой реформы введен налог на имущество орга­низаций. Этот региональный налог является общеобязательным платежом. Имущественное обложение организаций устанавлива­ется с целью:

1) обеспечить бюджеты регионов стабильным источником доходов для финансирования бюджетных расходов;

2) создать у организации заинтересованность в реализации излишнего имущества или вовлечении его в производственный процесс.

Пока значение этого налога как в общем объеме доходных поступлений государства, так и с точки зрения обременительно­сти для отдельных плательщиков невелико. Доля налога на имущество организаций в системе бюджетных доходов не пре­вышает 3,5%. Только при переходе к реальной оценке имущест­ва хозяйствующих субъектов значение и удельный вес налога в бюджете регионов возрастут. Налог на имущество организаций относится на финансовые результаты деятельности организации. Затраты по уплате этого налога уменьшают базу налогообложе­ния по налогу на прибыль. Каждые три единицы налога на имущество уменьшают налог на прибыль примерно на одну единицу.

Плательщиками налога на имущество являются:

• организации (включая банки и кредитные учреждения), в том числе с иностранными инвестициями, являющиеся юридическими лицами в соответствии с законодательст­вом РФ;

• филиалы и другие аналогичные подразделения организа­ций, имеющие отдельный баланс и расчетный счет;

• организации с иностранными инвестициями, иностран­ные компании, фирмы, международные объединения и организации, осуществляющие предпринимательскую деятельность, постоянные представительства и другие обособленные подразделения иностранных фирм, банков и организаций, расположенные на территории РФ, ее континентальном шельфе и экономической зоне.

Организации, в состав которых входят территориально обо­собленные подразделения, не имеющие самостоятельного баланса и расчетного счета, уплачивают налог на имущество в региональ­ный бюджет по месту нахождения данного территориального под­разделения в соответствии с принятой там налоговой ставкой. Объектами налогообложения являются:

• основные средства (здания, сооружения, передаточные устройства, машины, оборудование, транспортные сред­ства, включая долгосрочно арендуемые с правом после­дующего выкупа);

• нематериальные активы;

• производственные запасы;

• малоценные и быстроизнашивающиеся предметы;

• незавершенное производство;

• готовая продукция;

• товары;

• расходы будущих периодов;

• прочие запасы и затраты.

Расчет налогооблагаемой базы производится исходя из балан­совой стоимости имущества на каждую отчетную дату. Основные средства, нематериальные активы, малоценные и быстроизна­шивающиеся предметы учитываются по остаточной стоимости.

Особый порядок налогообложения действует по имуществу, объединенному хозяйствующими субъектами для проведения совместной деятельности без образования юридического лица. В этом случае для целей налогообложения принимается имущест­во, внесенное участниками такой деятельности, а также имуще­ство, созданное в результате совместной деятельности исходя из установленной в договоре о совместной деятельности доли соб­ственности каждого участника.

У иностранных субъектов объектом налогообложения являет­ся стоимость имущества, находящегося на территории РФ.

Для целей налогообложения принимается среднегодовая стоимость имущества организации. Среднегодовая стоимость имущества за отчетный период (квартал, полугодие, девять ме­сяцев, год) определяется путем деления на число кварталов в году половины стоимости имущества на начало и конец отчет­ного периода плюс полные суммы стоимости имущества на 1-е число каждого квартала внутри отчетного периода.

Например:

за первый квартал

                                        

за год

                            

где С — стоимость налогооблагаемого имущества.

Если организация учреждена на какую-нибудь дату внутри отчетного периода, то усредняемая стоимость имущества оцени­вается:

• с первого числа первого месяца квартала учреждения, ес­ли она учреждена в первой половине квартала (до 15-го числа второго месяца квартала включительно);

• с первого числа первого месяца квартала, следующего за кварталом учреждения, если она учреждена во второй по­ловине квартала.

Ставки налога и льготы. Предельная ставка налога на имуще­ство организаций составляет 2%.

Конкретные ставки налога устанавливаются законодатель­ными органами власти субъектов РФ. Если соответствующие решения о размере ставки не приняты, то применяется предель­ная ставка.

При исчислении налога на имущество следует учесть предос­тавляемые по нему льготы.

Не облагается налогом имущество:

• бюджетных организаций, органов законодательной, предста­вительской и исполнительной власти, местного самоуправ­ления, внебюджетных фондов социального назначения (Пенсионного фонда РФ, Фонда социального страхования РФ, Государственного фонда занятости РФ, Федерального фонда обязательного медицинского страхования);

• коллегий адвокатов и их структурных подразделений;

• организаций по производству, переработке и хранению сельскохозяйственной продукции (если выручка от этого вида деятельности составляет не менее 70% в общем объ­еме выручки);

• используемое исключительно для нужд образования;

• религиозных организаций;

• организаций народных художественных промыслов;

• общественных организаций инвалидов, а также организа­ций, в которых инвалиды составляют не менее 50% от общей численности работающих;

• научно-исследовательских организаций и государствен­ных научных центров;

• организаций, исполняющих уголовные наказания;

• объекты жилья, социально-культурной сферы, охраны природы, пожарной безопасности и гражданской обороны;

• используемое для создания сезонных запасов.

Сумма налога исчисляется налогоплательщиками самостоя­тельно, ежеквартально нарастающим итогом с начала года, ис­ходя из определяемой за отчетный период фактической средней стоимости имущества с зачетом уплаченного ранее налога.

Налог на имущество уплачивается в бюджет в пятидневный срок со дня предоставления квартальной отчетности, а по годо­вым расчетам — в десятидневный срок со дня, установленного для предоставления бухгалтерской отчетности за год.

Действие налога на имущество организаций будет прекраще­но при введении в действие на территории соответствующего субъекта Российской Федерации налога на недвижимость.

Контрольные вопросы

1. Объясните суть и значение налога на имущество органи­заций.

2. Что входит в налогооблагаемую базу по налогу на имуще­ство организаций?

3. Перечислите основные льготы по налогу на имущество.

4. Напишите формулу для расчета среднегодовой стоимости имущества.

5. Каков порядок зачисления налога на имущество органи­заций в бюджет?

6. Кто определяет ставки налога на имущество организа­ций?

ГЛАВА 14. Платежи в бюджет за природные ресурсы

14.1. Экономическая основа платежей за природные ресурсы

Для установления размера платы за использование природными ресурсами разработаны нормативы с расчетами оценки получае­мых благ и приносимого вреда в сферах использования земли, недр земли, воздушных и водных сред.

Если приведенные методы экономической оценки природ­ных ресурсов позволяют оценить частичное использование цен­ностного курса на момент расчета для размеров платы в бюджет, то эти методики не дают возможности оценить принадлежащие стране богатства в полном объеме, выделить оставшееся в недрах к использованию, определить очередность их изъятия с учетом возможности технологии, продолжительности хранения и их до­бычи (например, жидкой нефти, перетекающей по закону сооб­щающихся сосудов).

Поэтому из-за отсутствия оценки всего потенциала богатств РФ существующие экономические методы расчета величины на­логов и сборов за природопользование не только не стимулиру­ют работы по сохранению и воспроизводству природных запа­сов, но и обедняют бюджет, в котором величина налогов и сбо­ров отражает только используемые природные ресурсы. Сущест­вуют следующие методы оценки природных ресурсов:

• воспроизводственный метод позволяет определять стои­мость природного ресурса как совокупность затрат, тре­буемых для воспроизводства частично потребляемого ви­да сырья на планируемый период;

• результативный метод позволяет вести экономическую оценку только природных ресурсов, приносящих доход, через разницу доходов и текущих затрат;

• рентный и монопольно-ведомственный методы расчета исходят из выбора наиболее ценного сырья для добычи при минимальных затратах, ориентированных на средний уровень, с обоснованием разделения собственника ресур­сов и его пользователя.

Система платежей за природные ресурсы включает:

1) плату за право пользования природными ресурсами;

2) плату за частичное их восстановление;

3) штрафные платежи за превышение минимального исполь­зования природных ресурсов.

Платежи за природные ресурсы разделены между федераль­ным и местным бюджетами.

В соответствии с Налоговым кодексом РФ к федеральным от­несены:

• налог на пользование недрами;

• налог на воспроизводство минерально-сырьевой базы;

• сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами;

• водный налог;

• лесной доход;

• экологический налог.

К местным налогам относится земельный налог.

Поступления в консолидированный бюджет РФ платежей за пользование природными ресурсами характеризует табл. 14.1:

Таблица 14.1. Платежи за пользование природными ресурсами (млрд. руб.)

Платежи	1995	1996	1997
Платежи за пользование  природными ресурсами	12 291	21 175	37 174
из них:
1. Плата за недра	5 832	10 533	15 692
2. Отчисления за воспроизводство минерально-сырьевой базы	2 250	3 947	10 293
3. Земельные налоги и арендная плата за землю	3 292	5 262	9 508
4. Прочие платежи за пользование при­родными ресурсами	916	1 432	1 681

 

Как видим, размер этих платежей постоянно увеличивается, а их доля в доходах бюджета выросла с 1,6 до 5,2%.

Растут и инвестиции (табл. 14.2):

Таблица 14.2. Инвестиции в основной капитал, направленные на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов

(в фактически действовавших ценах, млрд. руб.)

	1980	1985		1990		1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997
Инвестиции в основной капитал
— всего	2,2		2,5		3,3	3,0	52,9	592,8	2368,3	6403,6	8254,3	8615,6
В том числе:
На охрану и рациональное ис­
пользование водных ресурсов	1,7		1,8		2,2	2,0	32,9	346,2	1326	3397,3	4080,3	4148,4
На охрану атмосферного воздуха	0,2		0,3		0,5	0,4	9.2	114,4	423,4	1643,9	212,4	2086,9
На охрану и рациональное ис­
пользование земель	0,2		0,2		0,4	0,4	7,1	103,4	455,5	845,5	1390,4	1302,9
Другие мероприятия	0,1		0,2		0,2	0,2	3,7	28,8	163,4	416,9	656,2	1077,4

 

Источник: Российский статистический ежегодник. — М.: Госкомстат России, 1998. — С. 93.

14.2. Платежи за пользование недрами

Правовые и экономические основы, регламентирующие ох­рану недр и их комплексное использование, установлены Зако­ном РФ «О недрах» от 21 февраля 1992 г. С введением Налого­вого кодекса РФ сохраняется положение, что природопользова­ние регулируется государством путем введения плате­жей за пользование недрами и воспроизводство недр.

Система платежей включает:

1) сбор за участие в конкурсе и выдачу лицензии. Размер сбора определяется с учетом стоимости подготовки проведения конкурса, с подведением итогов и оформлением лицензии;

2) плату за получение права на пользование недрами;

3) плату за пользование недрами, включающую затраты по­иска и разведку месторождений, их добычу и пользование не­драми;

4) отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой ба­зы также относятся к системе платежей за пользование недрами;

5) платежи за право на поиски месторождений полезных ис­копаемых, их разведку и разработку, а также платежи за право строительства и эксплуатации подземных сооружений, не свя­занных с добычей полезных ископаемых и др.

Определение размера платежей ведется с учетом условий гео­логии, гидрологии, экономико-географических особенностей, размера участка, глубины залегания, вида полезных ископаемых, климатических условий, уровня обжитости местности, инженер­ных коммуникаций и транспорта, а также степени риска. Пла­тежи могут быть как разовыми, так и регулярными взносами.

Платежи за право пользования природными ресурсами взима­ются со всех пользователей недр, исключая следующие категории пользователей:

1) собственников, владельцев земельных участков, осуществ­ляющих в установленном порядке добычу общераспространен­ных полезных ископаемых на принадлежащем им или арендуе­мых земельных участках для своих нужд;

2) пользователей недр, ведущих работы научно-изыскательского характера без нарушения целостности недр, а также получивших участки для образования особо охраняемых геологических объектов.

Плата за пользование недрами осуществляется в форме де­нежных платежей, части объема добытого сырья или иной производимой продукции, выполнения работ или предоставления услуг, зачета сумм предстоящих платежей в бюджет, в качестве долевого вклада в уставный фонд создаваемой организации.

Форма внесения платы, размеры и условия платежей по ка­ждому объекту лицензирования устанавливаются в лицензии.

Регулярные платежи за право на поиски и оценку месторожде­ний полезных ископаемых взимаются в течение всего периода их проведения и зависят от продолжительности их выполнения и площади, на которой они ведутся. Минимальная величина плате­жа составляет 1%, а максимальная — 2% от договорной стоимости работ. Конкретный размер платежей зависит от вида полезного ископаемого, экономико-географических условий района.

Условия взимания регулярных платежей за право на разведку месторождений полезных ископаемых являются такими же, как и право на поиски, с той лишь разницей, что минимальная ставка платежа 3%, максимальная — 5% от сметной стоимости работ.

При продлении срока поисковых или разведочных работ размер ранее установленных платежей увеличивается в 1,5 раза. После окончания указанных работ размер платежей корректиру­ется с их фактической сметной стоимостью.

Платежи за право на разведку полезных ископаемых в грани­цах площадей акваторий, предоставленных пользователю для добычи, не взимаются.

Все платежи за право на поиски и разведку месторождений полезных ископаемых включаются в издержки по этим работам и поступают в бюджеты, на территории которых они произво­дятся.

Платежи за право на добычу полезных ископаемых осуществ­ляются также в форме разовых и последующих регулярных пла­тежей с начала добычи и в течение всего срока действия лицен­зии. Стартовый размер платежа на аукционе или конкурсе не должен быть менее 10% величины регулярного платежа в расче­те на среднегодовую проектную мощность добывающей органи­зации.

Регулярные платежи за право на добычу определяются как доля от стоимости добытого минерального сырья с учетом нор­мативных потерь от полезных ископаемых в недрах и включают­ся в себестоимость его добычи. При этом стоимость добытого сырья исчисляется по ценам реализации товарной продукции, изготовленной из него, без учета НДС.

Конкретные размеры регулярных платежей определяются по каждому месторождению исходя из установленных уровней с учетом вида полезного ископаемого, количества и качества запа­сов, природно-географических, горно-технических условий, оценки риска пользователей недр и рентабельности разработки.

Предельные уровни регулярных платежей за право на добычу полезных ископаемых приведены в табл. 14.3.

Таблица 14.3. Платежи за право на добычу полезных ископаемых

Вид минерального сырья	Уровень платежей от стоимости добытого минерального сырья, %
Нефть и природный газ Уголь, горючие сланцы и торф Черные металлы Цветные и редкие металлы Рассеянные элементы Благородные металлы Алмазы и драгоценные камни Цветные камни и пьезоэлектриче­ское сырье Радиоактивное сырье Горно-химическое сырье и термальные воды, горнорудное сырье и не­рудное сырье для металлургии Подземные пресные воды Нерудные строительные материалы	6-16 3-6 1-5 2-6 4-10 4-8 4-6 2-6 1-5                     2-5          2-8          2-4

 

 

Как видно из таблицы, в составе цен на минеральное сырье уровни верхних пределов регулярных платежей составляют до­вольно значительные величины.

Размер регулярных платежей за сверхнормативные потери при добыче полезных ископаемых увеличивается в два раза. Платежи за сверхнормативные потери производятся один раз в год по результатам маркшейдерских замеров погашаемых в не­драх запасов и определения сверхнормативных потерь и осуще­ствляются за счет прибыли, остающейся в распоряжении пред­приятия. Тем самым стимулируется более полное извлечение ископаемых из недр. Той же цели служит правило, которое устанавливает платежи за право добычи всех видов добычи полез­ных ископаемых.

При реализации товарной продукции более высокой степени технического передела минерального сырья размер платежей корректируется понижающим коэффициентом, определяемым отношением себестоимости добытых полезных ископаемых к себестоимости реализованных продуктов их переработки.

Платежи за право использования отходов горнодобывающих и перерабатывающих производств устанавливаются по самостоя­тельной лицензии в размере 25—30% платежей за право на до­бычу соответствующих полезных ископаемых. Эта норма на­правлена на стимулирование утилизации отходов и зачастую на выравнивание затрат при попутной и основной добыче. Ту же цель преследует скидка от принятого уровня платежей, предос­тавляемая пользователю недр, осуществляющего добычу дефи­цитного полезного ископаемого при объективно обусловленной низкой экономической эффективности разработки месторожде­ния, а также добычу полезного ископаемого из остаточных запа­сов пониженного качества.

Регулярные платежи за право пользования природными ресурса­ми вносятся:

• ежедекадно (13,23-го числа отчетного месяца и 3-го числа месяца, следующего за отчетным) — организациями со среднемесячными платежами более 300 тыс. руб.

• ежемесячно не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным, — организациями со среднемесячными пла­тежами от 100 до 300 тыс. руб.

• ежеквартально, не позднее 20-го числа месяца, следую­щего за отчетным кварталом, — организациями со сред­немесячными платежами менее 100 тыс. руб.

• один раз в год, не позднее 20 января предприятиями со среднемесячными платежами менее 10 тыс. руб. с разре­шения налоговой инспекции.

При этом декадные платежи уплачиваются в виде авансовых платежей исходя из 1/3 суммы налога по последнему месячному расчету, остальные — исходя из фактических объемов добычи за истекший период.

От платежей за пользование недрами освобождают-с я пользователи недр, получившие участки для образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих санитарно-оздоровительное, культурно-эстетическое значение или где ве­дутся работы по изучению недр и прогнозированию землетрясе­ний и других разрушений.

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Отчисления производят организации, осуществляющие добычу полезных ископаемых на территории РФ, ее континентальном шельфе и на территории морской экономической зоны.

Отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы не производятся:

1) с попутно извлеченных и реализованных компонентов при добыче нефти, природного газа и горючих сланцев, с редких и рассеянных элементов, благородных металлов при переработке комплексных руд черных, цветных, редких металлов и иных по­лезных ископаемых, а также с продукции, получаемой при пе­реработке вскрыши, отходов добычного, обогатительного и хи­мико-металлургического цикла из собственного сырья;

2) с реализованной нефти, добытой предприятием с приме­нением термических и микробиологических методов воздейст­вия на продуктивные пласты;

3) с реализованной товарной продукции из полезных иско­паемых, добытых предприятием в других странах.

Отчисление на воспроизводство минерально-сырьевой базы производится от стоимости товарной продукции добы­тых организациями полезных ископаемых.

Облагаемый оборот определяется стоимостью полезных иско­паемых без НДС и акцизов, которая исчисляется:

• исходя из регулируемых оптовых цен организаций, по тем полезным ископаемым, по которым они применяются;

• по алмазам, драгоценным камням и драгоценным метал­лам по расчетным ценам согласно Постановлению Пра­вительства РФ от 30 апреля 1992 г. №279 «О расчетных и отпускных ценах на драгоценные камни» — исходя из мирового уровня их стоимости в долларах США с учетом рыночного курса рубля, устанавливаемого ЦБ РФ;

• по другим полезным ископаемым — исходя из сложив­шихся свободных цен их реализации.

При реализации не собственных полезных иско­паемых, а продуктов более высокой степени их передела (концентратов, окатышей и пр.) размер платежей корректирует­ся понижающим коэффициентом, определяемым как отношение себестоимости добытых полезных ископаемых к себестоимости реализованных продуктов передела.

Ставки отчислений на воспроизводство  минерально-сырьевой базы дифференцированы по видам полезных ископае­мых и колеблются от 1,7 до 17% от стоимости реализуемого ми­нерального сырья.

Отчисления производятся в следующие сроки:

а) по организациям со среднемесячными платежами менее 100 тыс. руб. — исходя из фактических объемов один раз в квар­тал не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным кварталом.;

б) более 100 тыс. руб. — исходя из фактических объемов за отчетный месяц в срок не позднее 20-го числа следующего ме­сяца;

в) более 300 тыс. руб. ежедекадно (13,23,3-го числа следую­щего месяца) авансовыми платежами в размере 1/3 суммы на­лога по последнему месячному расчету;

г) менее 10 тыс. руб. — с разрешения налоговой инспекции не позднее 20-го числа месяца, следующего за отчетным.

Ставки отчислений  на воспроизводство минерально-сырьевой базы РФ устанавливаются в размерах, обеспечивающих проектные затраты на воспроизводство этих баз. Минимальные ставки 1,7% (калийные соли), максимальные — 10% (нефть и газ) и 30% (конденсат).

14.3. Сбор за право пользования объектами животного мира, морскими биологическими ресурсами

Постановление №625 о реализации Указа Президента РФ от 29 августа 1997 г. №950 «О мерах по обеспечению охраны мор­ских биологических ресурсов и государственного контроля в этой сфере» содержит правовые и экономические основы регла­ментации использования объектов животного мира и морских биологических ресурсов. На его основе определены организации по охране морских биологических ресурсов, государственная по­литика в области рыбного хозяйства, исследования сырьевой базы рыболовства, допустимости вылова рыбы и добычи мор­ских животных и растений в целях народного хозяйства. Наме­чены конкретные службы за соблюдением законодательства РФ.

Система платежей при пользовании морскими биологиче­скими ресурсами включает:

• сбор за выполнение международных договоров в сфере охраны морских биологических ресурсов;

• акцизы на отдельные виды рыб, запасы отдельных видов рыб в реках РФ.

• другие налоги и сборы, связанные с осуществлением предпринимательской деятельности.

Учитывая, что виды предпринимательской деятельности тре­буют получения лицензии, указанные платежи относятся к стоимости прямых затрат на подготовку, проведение и подведе­ние результатов конкурсов и оформление, регистрацию выда­ваемых лицензий конкурсантам.

Плата за пользование акваторией и участками морского дна взи­мается с пользователей, ведущих разведку полезных ископаемых в морской экономической зоне и на континентальном шельфе.

Объем этих платежей определяется исходя:

• из размера арендуемой площади,

• конфигурации площади;

• мощности водного слоя;

• цели пользования недрами.

Постановлением Правительства РФ №6306 (14 декабря 1996 г.) «О мерах по усилению государственного управления водными биологическими ресурсами» усилена охрана окружающей среды, в частности морских биологических ресурсов.

Постановлением Правительства РФ №3784 «Об утверждении минимальных и максимальных ставок платы за пользование водными объектами по бассейнам рек, озер, моря и экономиче­ским районам», утвержденным 22 июля 1998 г., установлены минимальные и максимальные ставки платы при природополь­зовании:

• поверхностными водными объектами в целях забора воды и сброса сточных вод;

• территориальными водами РФ и внутренними морскими водами;

• поверхностными водными объектами для целей гидро­энергетики и лесосплава, применения судовой тяги;

• акваториями поверхностных водных объектов.

14.4. Лесной доход

Пользование лесным фондом   в Российской Федерации платное.

Лесной доход представляет собой совокупные платежи за пользование лесными ресурсами, которые включают лесные подати, арендную плату, плату за древесину, отпускаемую на корню. Лесной доход но­сит рентный характер и призван покрывать расходы на воспроизвод­ство лесных массивов.

Лесные подати занимают основное место в составе лесного дохода. Они взимаются со всех пользователей лесным фондом, за исключением арендаторов.

Объект обложения лесными податями — объем древесины на корню. С этой целью производится материальная оценка лесо­секи или запаса древесины в кубометрах по специальным табли­цам, отражающим объем стволов, и возможный выход готовой продукции.

Маломерный и некондиционный лес отпускается по лесо­рубным билетам.

Лесные подати являются платой за:

• древесину, отпускаемую на корню;

• заготовку живицы, второстепенных лесных материалов, сенокошение, пастьбу скота, промысловую заготовку ягод, грибов, лекарственных растений, технического сы­рья, размещение ульев и пасек и за другие виды побоч­ных лесных пользовании;

•  пользование лесным фондом для нужд охотничьего хо­зяйства;

• пользование лесным фондом в культурно-оздоровительных, туристических и спортивных целях.

Лесные подати могут взиматься в форме денежных платежей, части объема добытых лесных ресурсов или иной производимой пользователем продукции в виде разовых или регулярных пла­тежей с начала пользования участком лесного фонда в течение всего срока эксплуатации.

Плату за древесину (лес), отпускаемую на корню, вносят лю­бые лесозаготовители (кроме арендаторов), получающие лесору­бочные билеты. Она полностью поступает в доход бюджета. За­готовители — леспромхозы, ведущие заготовку древесины, упла­чивают в бюджет лесные таксы по установленным срокам, по каждому из которых определяется процент перечислений.

Порядок и сроки внесения платы за древесину, отпускаемую на корню, устанавливаются Министерством РФ по налогам и сборам по согласованию с Министерством финансов РФ в зави­симости от объемов предоставленных в пользование ресурсов и иных условий.

Периодичность пересмотра минимальных ставок лесных пода­тей, включая плату за отпуск леса на корню, определяется орга­нами власти субъектов Федерации. Размер ставок и периодич­ность пересмотра лесных податей зависят от цен реализации и затрат на производство и добычу продуктов лесного пользования.

Установленные ставки лесных податей используются в каче­стве минимальных (стартовых) ставок при организации лесных торгов, конкурсов, аукционов, при передаче участков лесного фонда в аренду.

В аренду участки лесного фонда передаются на основании специального разрешения (лицензии) для следующих видов лес­ных пользований: заготовки древесины; живицы; второстепен­ных лесных материалов; побочных лесных пользований; пользо­вания лесным фондом для нужд охотничьего хозяйства, в науч­но-исследовательских, культурно-оздоровительных, туристиче­ских и спортивных целях.

Арендаторами могут быть юридические лица, в том числе ино­странные, обладающие правом на пользование лесным фондом.

Арендатор вносит арендную плату в размере и в сроки, опре­деленные лицензией, величина которой зависит от количества и качества лесных ресурсов, места расположения лесных участков. Основой для установления арендной платы служат ставки лес­ных податей. Величины арендной платы уточняются ежегодно.

14.5. Водный налог

В целях рационального использования водных ресурсов из­дан Федеральный закон № 2067 от 22 апреля 1998 г. «О плате за пользование водными объектами», который устанавливает пла­тельщиков, объекты платы, платежную базу, ставки платы, льготы по плате, определение суммы платы, порядок и сроки упла­ты; порядок зачисления.

Плательщиком за пользование водными объектами призна­ются организации и предприниматели, осуществляющие пользо­вание водными объектами с применением сооружений, техниче­ских средств или устройств.

Объектом платы признается пользование водными объектами с применением сооружений, технических средств или устройств в целях осуществления забора воды из водных объектов; удовле­творения потребности гидроэнергетики в воде; использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги, а также для добычи полезных иско­паемых, организованной рекреации, размещения установок и оборудования для проведения буровых и строительных работ; осуществления сброса сточных вод в водные объекты.

В зависимости от вида пользования водными объектами пла­тежной базой являются: объем воды, забранной из водного объ­екта; объем продукции (работ, услуг), произведенной при поль­зовании водным объектом без забора воды; площадь акватории используемых водных объектов; объем сточных вод, сбрасывае­мых в водные объекты.

Минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам устанавливаются Правительством РФ. Ставки платы по категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состоя­ния водных объектов с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных субъектов устанавливаются субъектами Российской Федерации.

14.6. Плата за землю

Использование земли в РФ является платным. Форма­ми платы за землю являются:

• земельный налог;

• арендная плата;

• нормативная цена земли.

Собственники земли, землевладельцы и землепользователи, кроме арендаторов, облагаются ежегодным земельным налогом.

За земли, переданные в аренду, взимается арендная плата.

Для покупки и выкупа земельных участков в случаях, преду­смотренных законодательством РФ, а также для получения под залог земли банковского кредита устанавливается нормативная цена земли.

Цель введения платы за землю — стимулирование рацио­нального использования, охраны и освоения земель, повышение плодородия почв, выравнивание социально-экономических ус­ловий хозяйствования на землях разного качества, обеспечение развития инфраструктуры в населенных пунктах, формирование специальных фондов.

Размер земельного налога не зависит от результатов хозяйственной деятельности собственников земли, землевла­дельцев, землепользователей и устанавливается в виде стабиль­ных платежей за единицу земельной площади в расчете на год. Ставки земельного налога пересматриваются в связи с измене­ниями не зависящих от пользователя земли условий хозяйство­вания. Ставки земельного налога за земли всех категорий целе­вого назначения в районах проживания малочисленных народов Севера, а также за земли, используемые а качестве оленьих па­стбищ в других регионах РФ, устанавливаются органами законо­дательной (представительной) власти субъектов РФ.

Плательщиками земельного налога и арендной платы являются: организации (независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, на которых они основаны, включая меж­дународные неправительственные организации, совместные предприятия с участием юридических лиц РФ и иностранных юридических лиц, и граждан, иностранные юридические лица), а также граждане РФ, иностранные граждане и лица без граж­данства, которым предоставлена земля в собственное владение, пользование или в аренду на территории РФ.

Действие упрощенной системы налогообложения, учета, от­четности в соответствии с федеральным законом распространя­ется на организации с предельной численностью работающих до 15 человек независимо от вида осуществляемой ими деятельно­сти, включая численность работающих в их филиалах и подраз­делениях.

Право выбора системы налогообложения, учета и отчетно­сти, включая переход к упрощенной системе или возврат к при­нятой ранее, предоставляется субъектам малого предпринима­тельства.

Объектами обложения земельным налогом и взимания аренд­ной платы являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли, предоставленные юридическим лицам и гражданам в собственность, владение или пользование.

Льготы по взиманию платы за землю. От уплаты земельного налога освобождаются:

• заповедники, национальные и дендрологические парки, ботанические сады;

• организации и граждане, занимающиеся традиционным промыслом в местах проживания и хозяйственной деятель­ности малочисленных народов и этнических групп, а также народными художественными промыслами и народными ремеслами в местах их традиционного бытования;

• научные организации, опытные, экспериментальные и учебно-опытные хозяйства научно-исследовательских уч­реждений и учебных заведений сельскохозяйственного и лесохозяйственного профиля, а также научные учрежде­ния и организации другого профиля за земельные участ­ки, непосредственно используемые для научных, научно-экспериментальных, учебных целей и для испытания сор­тов сельскохозяйственных и лесохозяйственных культур;

• организации, а также граждане, получившие для сельско­хозяйственных нужд нарушенные земли (требующие ре­культивации) на первые десять лет пользования или в це­лях добычи торфа, используемого на повышение плодо­родия почв;

• учреждения искусства, кинематографии, образования, здравоохранения, финансируемые за счет средств бюджетов или профсоюзов, детские оздоровительные учрежде­ния, государственные органы охраны природы и памят­ников истории и культуры, а также религиозные объеди­нения, на земле которых находятся используемые ими земли, охраняемые государством как памятники истории, культуры и архитектуры;

• участники Великой Отечественной войны, а также граж­дане, для которых законодательством распространены со­циальные гарантии и льготы участников Великой Отече­ственной войны; инвалиды I и II групп, Герои Совет­ского Союза, Герои Российской Федерации, Герои Со­циалистического Труда и др.

Кроме того, от уплаты земельного налога освобождают граж­дан, принимавших участие в ликвидации последствий катастро­фы в пределах зоны отчуждения или занятых на эксплуатации или других работах на Чернобыльской АЭС, получивших про­фессиональное заболевание и облучение, а также эвакуирован­ных с мест жительства.

Права органов местного самоуправления. Органы законода­тельной (представительной) власти субъектов РФ имеют право устанавливать дополнительные льготы по земельному налогу в пределах суммы земельного налога, находящейся в распоряже­нии субъекта РФ.

Органы местного самоуправления имеют право устанавли­вать льготы по земельному налогу в виде частичного освобожде­ния на определенный срок, отсрочки выплаты, понижения став­ки земельного налога для отдельных плательщиков в пределах суммы налога, остающейся в распоряжении соответствующего органа местного самоуправления.

Органам местного самоуправления предоставляется право с учетом благоприятных условий размещения земельных участков повышать ставки земельного налога, но не более чем в два раза.

Налог на земли городов (поселков) устанавливается на осно­ве средних ставок. Предусмотрены коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога в курортных районах и зонах отдыха, а также коэффициенты с учетом статуса города, разви­тия социально-культурного потенциала.

Для земель, занятых жилищным фондом, личным подсобным хозяйством, дачными участками, индивидуальными и коопера­тивными гаражами, налог исчисляется в процентах ставок, уста­новленных для данной конкретной зоны по результатам диффе­ренциации средней ставки земельного налога.

Средние ставки земельного налога для конкретного населен­ного пункта определяются и дифференцируются органами мест­ного самоуправления городов.

Порядок исчисления и уплаты земельного налога. Основанием для установления взимания налога и арендной платы за землю является документ, удостоверяющий право собственности, владения или пользования (аренды) земельного участка.

Земельный налог юридическим лицам и гражданам исчисля­ется исходя из площади земельного участка, облагаемой нало­гом, утвержденных ставок земельного налога.

Земельный налог на сельскохозяйственные угодья устанавли­вается с учетом состава угодий, их качества, площади, местоположения и определяется как сумма произведений площадей уго­дий или оценочных групп по пашням, многолетних насаждений, сенокосов и пастбищ соответствующей ставки земельного налога.

Для расчета ставок налога за земли водного фонда, лесного фонда органами законодательной (представительной) власти субъ­ектов РФ устанавливаются средние ставки земельного налога за сельскохозяйственные угодья по административным районам.

Земельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для веде­ния личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за зем­лю сельскохозяйственного назначения этого района.

Исчисление ставок налога для пользователей, владельцев, собственников земли производится в порядке, установленном Министерством РФ по налогам и сборам с учетом базовых нор­мативов, средних ставок, коэффициентов, расчетов дифферен­цированных ставок, на базе средней ставки налога.

Учет плательщиков и исчисление налога производятся еже­годно по состоянию на 1 июня.

Исчисление земельного налога гражданам производится го­сударственными налоговыми инспекциями, которые ежегодно не позднее 1 августа вручают им платежные извещения об упла­те налогов.

Юридические лица и граждане оплачивают земельный налог равными долями в два срока: не позднее 15 сентября и 15 ноября

Органы законодательной (представительной) власти субъектов РФ и органы местного самоуправления с учетом местных условий имеют право устанавливать другие сроки уплаты налогов.

Налог на землю лесного фонда, включая и колхозные леса, в ко­торых производится заготовка древесины, взимается с лесопользователей в сроки одновременно с взиманием платы за древесину.

Учет площадей земельных участков, предоставленных граж­данам, производится на основании данных органов жилищно-коммунального хозяйства, а также районных и городских коми­тетов по земельным ресурсам и землеустройству о размерах зе­мельных участков, предоставленных гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, коллективного и индивидуаль­ного садоводства, огородничества и животноводства, а также для индивидуально-жилищного, дачного, гаражного строительства в границах городов, рабочих, курортных и дачных поселков.

Арендная плата за землю. Размер, условия и сроки внесения арендной платы за землю устанавливаются договором. При аренде земель, находящихся в государственной или муници­пальной собственности, соответствующие органы исполнитель­ной власти устанавливают базовые размеры арендной платы по видам использования земель.

Арендная плата может устанавливаться как в денежной, так и в натуральной форме. Она может взиматься отдельно или в составе общей арендной платы за все арендуемое имущество, когда кроме земли в аренду переданы строения, сооружения и другие материальные природные ресурсы, но с обязательным перечислением арендной платы за землю на бюджетные счета соответствующих органов местного самоуправления.

За земельные участки, необходимые для обслуживания жи­лых и нежилых строений, предоставленных в пользование юри­дическим лицам или гражданам по договорам аренды, земель­ный налог взимается с арендодателя.

При аренде земель и имущества, находящихся в государст­венной муниципальной собственности, арендная плата взимает­ся с арендатора.

Расчеты по земельному налогу проверяются документально с выходом в организации государственных налоговых инспекторов в сроки, установленные руководителями налоговых инспекций. Документальной проверке предшествует камеральная проверка, которая производится налоговыми инспекторами по каждому расчету. В целях выявления возможных ошибок, допущенных при составлении расчетов, выясняется, правильно ли показана площадь земельных участков к сравнению с расчетом истекшего года, правильно ли применены ставки, исчислены платежи и распределены начисленные суммы по срокам уплаты, приложе­ны ли к расчетам справки.

При проверке следует определить правильность применения ставки налога в связи с возможным наличием объектов, подле­жащих налогообложению по разным ставкам.

Для проверки полноты включения в расчет земельных участ­ков, обслуживающих жилищный фонд, другие строения и со­оружения, по документам первичного учета этих строений и сооружений устанавливается их наличие, местоположение, сопос­тавляются с данными обособленного учета земельных участков.

После окончания проверки составляется акт, в котором указываются все выявленные при проверке нарушения. Копия акта вручается налогоплательщику, а расчет дополнительно начис­ленных или сложенных сумм передается для соответствующих отметок в лицевом счете плательщика.

Плата за землю перечисляется плательщиками земельного налога:

• за землю в пределах сельских населенных пунктов и другие земли, переданные в их ведение, — на бюджетные счета сельских органов местного самоуправления;

• за землю в пределах поселковой, городской границы и дру­гие земли, переданные в их ведение, а также за земли в гра­нице района, за исключением земель, переданных в ведение сельских органов местного самоуправления, в соответствии с установленными законодательством РФ долями на бюджет­ные счета РФ Федерального казначейства субъектов РФ, со­ответствующую часть средств — на бюджетные счета соот­ветствующих органов местного самоуправления.

В доходы бюджетов РФ в соответствии с бюджетной класси­фикацией РФ зачисляются:

• земельный налог за земли сельскохозяйственного назна­чения;

• земельный налог за земли городов и поселков;

• земельный налог за другие земли несельскохозяйствен­ного назначения;

• арендная плата за земли сельскохозяйственного назначения;

• арендная плата за земли городов и поселков;

• арендная плата за другие земли несельскохозяйственного назначения.

На бюджетные счета РФ в Федеральном казначействе соот­ветствующего субъекта РФ перечисляются средства, составляю­щие плату за землю в пределах долей, установленных законода­тельством РФ.

Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельско­хозяйственные угодья, перечисляемых в федеральный бюджет, уста­навливается в соответствии с Законом РФ «О плате за землю».

Доля средств от земельного налога и арендной платы за сельско­хозяйственные угодья, перечисляемых на бюджетные счета субъектов РФ, устанавливается органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. На мероприятия, централизованно выполняе­мые субъектами РФ, перечисляется не более 10% от суммы средств земельного налога административного района.

Доля средств, перечисляемых в федеральный бюджет от земель­ного налога и арендной платы земли городов и поселков для фи­нансирования централизованно выполняемых мероприятий, еже­годно устанавливается при утверждении федерального бюджета.

Земельный налог и арендная плата учитываются в доходах и расходах соответствующих бюджетов отдельной строкой и ис­пользуются исключительно в следующих целях: финансирование мероприятий по землеустройству, ведение земельного кадастра, мониторинга, охрана земель и повышение их плодородия, ос­воение новых земель, компенсация собственных затрат земле­пользователя на эти цели и погашение ссуд. выданных под ука­занные мероприятия и процентов за их использование.

Неиспользованные в течение года остатки средств не изыма­ются, а направляются по целевому назначению в следующем году.

В соответствии с бюджетной классификацией РФ средства, поступающие от продажи земель в собственность граждан, а так­же при продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий, зачисляются в доход соответствующих бюджетов.

Контрольные вопросы

1. В чем заключается сущность платежей за природные ре­сурсы?

2. Какие платежи за природные ресурсы отнесены: а) к фе­деральным и б) местным налогам и сборам?

3. Охарактеризуйте систему платежей за пользование не­драми.

4. Объясните суть отчислений на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы.

5. Какие сборы установлены за право пользования объектами животного мира, водными биологическими ресурсами?

6. Что такое лесной доход и с какой целью он взимается?

7. Объясните термин «лесные подати».

8. Что представляет собой водный налог и с какой целью он взимается?

9. Охарактеризуйте формы платы за землю.

10. Какие существуют льготы по взиманию платы за землю?

11. Расскажите о порядке исчисления и уплаты земельного налога.

ГЛАВА 15. Налогообложение физических лиц

15.1. Экономическая сущность и значение налогов с населения

Экономическая сущность налогов с населения характеризуется денежным отношением, складывающимся у государства с физи­ческими лицами в процессе формирования бюджетных и иных фондов.

Налоги служат средством индивидуальной связи гражданина с федеральной властью и местными органами самоуправления. Они отражают его причастность к формированию общегосудар­ственных доходов и управлению ими, позволяют ощутить себя активным членом общества, дают основание для контроля за эффективным использованием государственных бюджетных и внебюджетных ресурсов, формируемых налогоплательщиками.

Экономическая сущность налогов с населения выражается в их функциях: фискальной и регулирующей.

В разных странах существуют различные формы и виды на­логов с населения, но в основе их общие принципы налогооб­ложения:

• всеобщность охвата налогами;

• применение пропорциональных или прогрессивных ста­вок подоходного налога, что позволяет уплачивать лишь часть дохода;

• широкое применение косвенных налогов.

По объекту налогообложения налоги классифицируются на налоги с доходов, имущества и т. п. По механизму формирования налоги делятся на прямые и косвенные

Согласно действующему законодательству граждане РФ, ино­странные граждане и лица без гражданства, проживающие и по­лучающие доходы в России или являющиеся собственниками объектов обложения, вносят в бюджет:

1) подоходный налог с физических лиц;

2) налоги на имущество с физических лиц;

3) налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения;

4) земельный налог;

5) государственную пошлину, налоги и сборы, установлен­ные органами местного самоуправления либо органами власти субъектов Федерации.

Эти три категории налогоплательщиков объединены общим термином — физические лица.

Существуют налоги, общие для юридических и физических лиц: земельный налог, налог с владельцев транспортных средств, и другие платежи, зачисляемые в дорожные фонды; местные на­логи, устанавливаемые по решению органов местного само­управления (налог на рекламу, налог на перепродажу автомоби­лей) и др. С граждан в соответствующих случаях взимаются сбо­ры, пошлины, регистрационные платежи, включенные в налого­вую систему РФ. Налоги взимаются разными способами: напри­мер, подоходный налог — безналичным и декларационным, на­лог с имущества — по платежным поручениям.

Все налоги, плательщиками которых выступает население, объединены в три группы:

• налоги, непосредственно взимаемые с населения (подоход­ный налог, налог на имущество);

• косвенные налоги, взимаемые с потребителей (НДС, ак­цизы);

• налоги и общие платежи в целевые бюджетные и вне­бюджетные фонды.

15.2. Подоходный налог с физических лиц

В налоговой системе РФ налог с физических лиц — наиболее значительный по суммам поступлений и кругу плательщиков. Этот налог в основном зачисляется в территориальные бюджеты.

Подоходный налог — один из основных налогов, форми­рующих бюджеты современных государств. Он охватывает разнообразные источники доходов граждан, поскольку связан с различными сферами их деятельности.

Подоходный налог возник в XVII—XIX вв. при капиталисти­ческом способе производства, когда определились различия в видах и источниках доходов различных социальных групп: зара­ботная плата рабочих, предпринимательский доход капитали­стов, ссудный процент и т.д.

В царской России вопрос о подоходном налоге ставился с от­меной крепостного права, однако закон о его взимании появился лишь в 1910 г., введение его наметилось в 1917 г., но в связи с революционными событиями закон не был введен в действие.

До 1992 г. в нашей стране взимался подоходный налог с ра­бочих и служащих.

Современный порядок взимания подоходного налога в РФ введен с января 1992 г. В соответствии с ним подоходный налог уплачивается всеми категориями плательщиков исходя из сово­купного годового дохода.

Для всех видов доходов установлены единая шкала ставок и единая система льгот. Широкое применение получили деклара­ции о доходах. Определен порядок формирования налогооблагаемого минимума доходов — в размере определенной кратности минимальной заработной платы (однократной, трехкратной или пятикратной). Эти условия создают предпосылки для дальней­шего реформирования подоходного налога исходя из динамич­ных экономических условий.

Плательщиками подоходного налога являются физические ли­ца: граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства, имеющие либо не имеющие постоянного места жительства в РФ. Следует отметить, что в законодательстве нередко различа­ется налогообложение лиц, имеющих постоянное место житель­ства в РФ (не менее 183 дней в календарном году) и не имею­щих такового.

Объектом налогообложения является совокупный доход физи­ческого лица, полученный им в календарном году (с 1 января по 31 декабря) как в денежной форме (рублях или иностранной ва­люте), так и в натуральной форме, в том числе в виде матери­альной выгоды, полученной по вкладам в банках, в виде страхо­вой выплаты, низкопроцентным ссудам и т. д.

Декларацию о совокупном годовом доходе подают не позднее 1 апреля следующего за отчетным года граждане, имеющие бо­лее одного места работы, а также получающие доход помимо заработной платы, с которого ранее удержан налог в течение года.

Доходы, полученные в натуральной форме, учитывается по государственно-регулируемым ценам, а при их отсутствии — по свободным (рыночным) ценам на дату получения дохода.

При этом у физических лиц, имеющих постоянное место жительства (ПМЖ) в РФ, учитывается доход от источников в РФ и за ее пределами, а у физических лиц, не имеющих ПМЖ, — лишь от источников в РФ. Доходы в иностранной валюте пе­ресчитываются по текущему курсу ЦБ, действующему на дату получения дохода.

1. Законодательно установлен перечень доходов, не подлежащих налогообложению. В их числе:

1) государственные пособия, за исключением пособий по временной нетрудоспособности, в том числе по уходу за боль­ным ребенком;

2) все виды пенсий, в том числе назначаемые в порядке, ус­тановленном пенсионным законодательством, дополнительные пенсии, выплачиваемые на условиях добровольного страхования пенсий;

3) все виды компенсационных выплат физическим лицам, установленных в соответствии с действующим законодательст­вом в пределах норм, связанных с

• выполнением трудовых обязанностей;

• переездом на работу в другую местность;

• возмещением командировочных расходов;

• возмещением вреда, причиненного повреждением здоро­вья;

• бесплатным предоставлением жилых помещений и иму­щественных услуг;

• оплатой стоимости натурального довольствия и сумм вза­мен него;

• увольнением работников;

• возмещением иных расходов.

4) суммы материальной помощи (независимо от ее размера), оказываемой физическим лицам в связи с чрезвычайными обстоя­тельствами; суммы оказываемой материальной помощи в других случаях составляют до 12-кратного размера минимального месяч­ного размера оплаты труда в год;

5) выигрыши по облигациям государственных займов быв­шего СССР, РФ, республик в составе РФ, других республик бывшего СССР и суммы, получаемые в погашение таких обли­гаций;

6) выигрыши по лотереям, проценты и выигрыши по ГКО, облигациям и другим ценным бумагам РФ, субъектов РФ, а также по облигациям и ценным бумагам, выпущенным органами местного самоуправления;

7) проценты и выигрыши по вкладам в банках, находящихся на территории РФ, открытых в рублях — если проценты выпла­чиваются в пределах сумм, рассчитанных исходя из ставки ре­финансирования, установленной Банком России, действовавшей в период существования вклада; в иностранной валюте — если проценты выплачиваются в пределах 15% годовых от суммы вклада. Сумма материальной выгоды, превышающая указанные размеры, подлежит налогообложению у источника выплаты от­дельно от других видов доходов;

8) вознаграждение за сданную кровь и иную донорскую по­мощь;

9) алименты, полученные другими лицами;

10) суммы доходов лиц, являющихся участниками дневной формы обучения высших, средних специальных, профессио­нально-технических, общеобразовательных учебных заведений, аспирантами, учебными ординаторами и интернами, получаемые ими в связи с учебно-производственным процессом; за работы по уборке сельскохозяйственных культур и заготовке кормов; за работы, выполненные в период каникул (но не более трех меся­цев в году) в части, не превышающей десятикратного установлен­ного законом минимального месячного оклада труда (ММОТ) за каждый календарный месяц, в котором получен доход;

11) суммы, получаемой в течение года от продажи квартир, жилых домов, дач, садовых домиков, земельных участков, при­надлежащих физическим лицам на праве собственности, в час­ти, не превышающей 5000 ММОТ, а также суммы, полученной от продажи другого имущества, в части, не превышающей сто­кратного размера ММОТ;

12) суммы страховых выплат физическим лицам;

13) по обязательному страхованию;

14) по договорам добровольного долгосрочного (на срок не менее пяти лет) страхования жизни (в том числе добровольного пенсионного страхования);

15) по договорам добровольного имущественного страхова­ния и страхования ответственности в возмещении вреда жизни, здоровью и медицинских расходов страхователей или застрахо­ванных лиц.

В остальных случаях, если суммы страховых выплат по дого­ворам добровольного страхования окажутся   больше сумм, внесенных физическими лицами в виде страховых взносов, увеличенных страховщиками на сумму, рассчитанную исходя из ставки рефинансирования, установленной Банком России на момент заключения договора страхования, то матери­альная выгода в виде разницы между этими суммами подлежит налогообложению у источника выплаты отдельно от других видов доходов.

Во всех случаях суммы страховых взносов подлежат налого­обложению в составе совокупного годового дохода, если они вносятся за физических лиц из средств предприятий, за исклю­чением случаев, когда страхование работников производится в обязательном порядке в соответствии с законодательством и по договорам добровольного имущественного страхования при от­сутствии выплат застрахованным лицам.

16) доходы в денежной и натуральной формах, полученные от физических лиц в порядке наследования и дарения, за ис­ключением вознаграждения, выплачиваемого наследникам авто­ров произведений науки, литературы, искусства и др.;

17) доходы членов крестьянских (фермерских) хозяйств, по­лучаемые в этом хозяйстве от сельскохозяйственной деятельно­сти в течение пяти лет, начиная с года образования хозяйства;

18) суммы стипендий, выплачиваемые из Государственного фона занятости населения РФ гражданам, обучающимся по на­правлению органов службы занятости.

В соответствии с законом налоговой льготой могут воспользо­ваться ординаторы, адъюнкты и докторанты учреждений выс­шего профессионального образования и послевузовского про­фессионального образования, аспиранты, ординаторы, адъюнк­ты и докторанты научно- исследовательских учреждений;

19) суммы стипендий, выплачиваемые студентам и аспирантам учреждений высшего профессионального образования, слушателям духовных учебных учреждений этими учебными учреждениями;

20) суммы стипендий, учреждаемых Президентом РФ, орга­нами законодательной (представительной) и исполнительной власти Российской Федерации, благотворительными фондами.

В связи с изменением Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. №1769 «О мерах по обеспечению прав акционеров» при исчислении подоходного налога определено, что при переоценке акционерными обществами основных фондов (средств) в налогооблагаемый доход физических лиц—членов акционерных об­ществ не включается стоимость дополнительно полу­ченных ими акций, распределенных между акционерами про­порционально их доле и видам акций, либо разница между но­вой и первоначальной номинальной стоимостью акций.

2. Совокупный доход, полученный в налогооблагаемом перио­де, уменьшается на сумму дохода, не превышающего за каждый полный месяц, в течение которого получен доход, пятикратного установленного законом размера ММОТ у следующих категорий физических лиц:

1) Героев Советского Союза и Героев Российской Федера­ции, а также лиц, награжденных орденом Славы трех степеней;

2) участников Гражданской и Великой Отечественной войн, боевых операций по защите СССР из числа военнослужащих, проходивших службу в воинских частях, штабах и учреждениях, входивших в состав действующей армии, и бывших партизан;

3) инвалидов (в соответствии с п. 2 Закона) Великой Отече­ственной войны, труда, инвалидов детства, а также инвалидов I и II группы;

4) эвакуированных в 1986 г. из зоны отчуждения, подверг­шейся радиоактивному загрязнению вследствие Чернобыльской катастрофы;

5) лиц, находившихся в Ленинграде в период его блокады в годы Великой Отечественной войны;

6) бывших узников концлагерей в период Второй мировой войны.

3. Совокупный доход, полученный в налогооблагаемом перио­де, уменьшается на сумму дохода, не превышающего за каждый полный месяц, в течение которого получен доход, трехкратного размера ММОТ, у следующих категорий:

1) родителей и супругов военнослужащих, погибших вследст­вие ранения, контузии или увечья, полученных ими при защите СССР, РФ или при несении иных обязанностей срочной службы;

2) граждан, уволенных с военной службы или призывавшихся на военные сборы, выполнявших интернациональный долг в Аф­ганистане и других странах, в которых велись боевые действия;

3) одного из родителей, супруга, опекуна или попечителя, на содержании у которого находится инвалид I группы;

4) инвалидов III группы, имеющих на иждивении престаре­лых родителей или несовершеннолетних детей.

4. Совокупный доход физических лиц уменьшается на:

1) суммы доходов, перечисляемые ими на благотворительные цели предприятий, учреждений, организаций, культуры, образо­вания, здравоохранения и социального обеспечения;

2) суммы расходов на содержание детей и иждивенцев в пре­делах установленного законом размера ММОТ за каждый месяц, в течение которого получен доход, на каждого работника в воз­расте до 18 лет, на студентов и учащихся дневной формы обуче­ния — до 24 лет, на каждого иждивенца, не имеющего самостоя­тельного источника дохода;

3) суммы, направляемые физическим лицам, являющимся застройщиком или покупателем, на новое строительство или приобретение жилого дома, квартиры, дачи или садового домика на территории РФ в пределах 5000 размера ММОТ, учитывае­мого за трехлетний период, а также суммы, направленные на погашение кредитов и процентов по ним, полученные на эти цели. Эти суммы не могут превышать размера совокупного го­дового дохода физического лица за отчетный период. При этом повторное предоставление такого вычета не предусмотрено;

4) суммы, передаваемые в качестве добровольных пожертво­ваний в избирательные фонды кандидатов в депутаты всех уров­ней государственной власти;

5) сумм и расходов, документально подтвержденных физиче­ским лицом, кроме нерезидентов РФ, непосредственно связан­ные с извлечением дохода от выполнения ими работ по гражданско-правовым договорам и дохода от предпринимательской деятельности;

6) суммы дохода, не превышающие размер совокупного годо­вого дохода у лиц, получивших лучевую болезнь или другие забо­левания, связанные с радиационным воздействием Чернобыль­ской катастрофы или связанные с работами по ликвидации по­следствий катастрофы на Чернобыльской АЭС, а также лица, по­лучившие вследствие этого инвалидность (п. 6е Закона).

Ставки подоходного налога с физических лиц. Подоходный налог с облагаемого совокупного дохода, полученного в кален­дарном году, взимается в следующих размерах:

Размер совокупного облагаемого дохода, полученного в календарном году (руб.)	Ставка налога в федеральный бюджет (%)	Ставка налога в бюджет» субъектов РФ
До 30000	3	12%
От 30001 до 60000	3	2700 руб. + 12% с суммы, превышающей 30000 руб.
От 60001 до 90000	3	6300 руб + 17% с суммы, превышающей 60000 руб
От 90001 до 150000	3	11400 руб. + 22% с суммы, превышающей 90000 руб.
От 150001 до 300000	3	24600 руб. + 32% с суммы, превышающей 150000 руб.
От 300001 и выше	3	72600 руб. + 42% с суммы, превышающей 300000 руб.

 

В соответствии с действующим законодательством с сумм ко­эффициентов и сумм надбавок за стаж работы, начисленных к заработной плате и выплачиваемых за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностям, и других с тяжелыми климатическими условиями, налог выплачивается только у источ­ника выплаты отдельно от других доходов по ставке 15%.

Особенности налогообложения доходов, получаемых физиче­скими лицами. Подоходным налогом подлежат обложению все виды дохода, получаемого физическим лицом а) по основному месту работы, б) по совместительству и от выполнения работ по гражданско-правовым договорам, в том числе от предпринима­тельской деятельности.

Налог исчисляется с начала календарного года по истечении каждого месяца с суммы совокупного дохода, уменьшенного на размер льготы по содержанию детей и иждивенцев, а также на другие суммы, не включаемые согласно Закону в совокупный доход, с зачетом ранее удержанной суммы налога.

Законом предусмотрен порядок внесения в бюджет подоход­ного налога с предприятий и иных работодателей, а также штрафные санкции за нарушение норм закона. Аналогично производится налогообложение доходов, получаемых физиче­скими лицами не по месту основной работы.

Однако не производятся вычеты, касающиеся фи­зических лиц, доход для которых уменьшается на сумму, не пре­вышающую в календарном году размер совокупного дохода, об­лагаемого по минимальным ставкам, вычеты в кратных размерах ММОТ, а также вычеты с сумм, направленных на новое строи­тельство или приобретение жилого дома и других жилых строе­ний, и с сумм расходов на содержание детей и иждивенцев.

Имеются некоторые особенности в налогообложении лиц, не имеющих постоянного места жительства (ПМЖ) в РФ. Налог ими уплачивается в размере 20%, если иное не предусмотрено международными договорами. Однако эти лица в общем поряд­ке уплачивают налог с доходов по месту основной работы и иных доходов. Законодательство РФ при исчислении подоход­ного налога исходит из принципа избежания двойного налого­обложения. При этом доходы, полученные за пределами РФ ли­цами, имеющими ПМЖ в РФ, включаются в доходы, подлежа­щие налогообложению в РФ.

Суммы подоходного дохода, выплаченные физическими ли­цами у источника происхождения налога в иностранных госу­дарствах, засчитываются при внесении ими подоходного налога в РФ при наличии подтверждающих документов. При этом сле­дует отметить, что размер засчитываемых сумм налогов не может превышать сумму налога, подлежащего уплате в РФ.

При налогообложении доходов от предпринимательской дея­тельности налогоплательщиками выступают:

• физические лица, осуществляющие предприниматель­скую деятельность без образования юридического лица;

• нотариусы и другие лица, занимающиеся частной практикой;

• физические лица, не имеющие основного места работы (службы, учебы), — по суммам вознаграждений, полученных от предприятий, организаций, учреждений и физических лиц на основе заключенных гражданско-правовых договоров;

• физические лица, сдающие в наем или аренду строения, квартиры, автомобили и другое движимое и недвижимое имущество, — по полученным суммам доходов в нату­ральной и денежной формах;

• физические лица с постоянным местом жительства в РФ — по суммам доходов, полученных из источников за границей;

• физические лица — по доходам от продажи принадлежа­щего им имущества;

• физические лица — по доходам от реализации продукции звероводства и т. п., не относящейся к продукции их личного подсобного хозяйства;

• физические лица, получающие доходы от реализации изделий из продуктов убоя скота (шапки, шубы) и другие доходы.

При этом из полученного валового дохода исключа­ются документально подтвержденные плательщиком расходы или затраты, включаемые в себестоимость продукции (работ, услуг), определяемых Правительством РФ. В этом случае для целей налогообложения рассчитывается разность между суммой валовых доходов и произведенных для их получения расходов.

При определении налогооблагаемого дохода производятся и другие выплаты, предусмотренные для всех налогоплательщиков.

Налог по этим доходам начисляется и удерживается при вы­плате дохода физическим лицом, а также зарегистрированным в качестве предпринимателя организациями и учреждениями, или налоговыми органами на основании деклараций либо материа­лов проверок или сведений, полученных от организаций. Налог уплачивается в три срока по доходам за прошлый год. По сово­купному годовому доходу налоговыми органами производятся перерасчет, взыскание или возврат сумм налогов не позднее 15 июля следующего за отчетным года.

При налогообложении иностранных граждан в состав совокуп­ного дохода не включаются суммы, выплачиваемые для компенсации расходов на обучение детей в школе, поездки чле­нов семьи в отпуск, и суммы компенсаций по найму жилого по­мещения. При налогообложении применяются общие став­ки. Не подлежат налогообложению доходы следующих категорий иностранных граждан: глав и членов персонала пред­ставительств иностранных государств и членов их семей, членов административно-технического персонала, включая членов их семей, и обслуживающего персонала представительств, которые не являются гражданами РФ или не проживают в РФ постоян­но, сотрудников международных организаций в соответствии с уставами этих организаций.

Санкции.

1. За нарушение обязанности по удержанию и перечислению подоходного налога работодателями предусмотрены штрафные санкции за несвоевременное перечисление налогов работодателей (в том числе физических лиц, осуществляющих предпринима­тельскую деятельность без образования юридического лица) взыскивается пеня в размере 0,5% за каждый день просрочки, начиная со следующего дня после фактического получения в банке наличных средств на оплату труда, либо перечисления по поручениям работников причитающихся им денежных средств со счетов указанных организаций в банке по день уплаты вклю­чительно.

2. В случае, если работодатели не имеют счетов в банках или направляют суммы на оплату труда из выручки или других ис­точников, пеня в размере 0,5% за каждый день просрочки начис­ляется со второго дня после направления средств на оплату тру­да по день уплаты включительно, или с шестого числа месяца, следующего за месяцем, в котором производились разовые вы­платы в течение месяца.

3. В том случае, если неисполнение или задержка исполнения по перечислению сумм подоходного налога произошли по вине банка или иной кредитной организации, то ответственность в ви­де взыскания пени в размере 0,2% подлежащей поступлению сум­мы налога возлагается на банк (кредитную организацию).

4. Налогоплательщики — граждане-предприниматели, част­ные нотариусы и другие, которым начисление налога по их до­ходам производится налоговыми органами, в случае несвоевре­менной уплаты налога также несут ответственность: с них взы­скивается пеня в размере 0,3% за каждый день просрочки, начи­ная с установленного срока уплаты по день уплаты включительно.

5. Ответственность за нарушение порядка исчисления и уп­латы подоходного налога предусмотрена не только Законом о подоходном налоге с физических лиц, но и другими актами.

В случае невыполнения обязанностей руководители этих предприятий привлекаются к административной ответственно­сти в виде штрафа в размере пятикратного установленного зако­ном размера минимальной месячной оплаты труда.

Административная ответственность и виде штрафа для гра­ждан установлена за следующие нарушения (п. 12 ст. 7 Закона о Государственной налоговой службе РФ):

• нарушение гражданами законодательства о предпринима­тельской деятельности;

• отсутствие учета доходов и расходов или ведение учета с нарушением установленного порядка;

• непредставление или несвоевременное представление гражданами деклараций о доходах.

В вышеуказанных случаях административный штраф взима­ется в размере от двух до пяти минимальных размеров оплаты труда, а за те же действия, совершенные повторно в течение го­да после наложения административного взыскания, в размере от пяти до десяти минимальных размеров оплаты труда.

Кроме административной ответственности, законодательст­вом предусматривается и уголовная ответственность. Так, ст. 162-1 Уголовного кодекса Российской Федерации, действовав­шего до 1 января 1997 г., устанавливала ответственность за ук­лонение от подачи декларации о доходах. Уголовный кодекс, введенный в действие с 1 января 1997 г., также предусматривает ответственность за налоговые нарушения, в частности, за укло­нение гражданина от уплаты налога. Так, в соответствии со ст. 198 уклонение гражданина от уплаты налога путем непредстав­ления декларации о доходах в случаях, когда подача декларации является обязательной, либо путем включения в декларацию за­ведомо искаженных данных о доходах или расходах, наказывает­ся штрафом в размере от 200 до 500 минимальных размеров оп­латы труда или в размере заработной платы или иного дохода либо обязательными работами на срок от 180 до 240 часов, либо лишением свободы на срок до одного года.

За то же деяние, совершенное лицом, ранее судимым за ук­лонение от уплаты налога, либо совершенное в особо крупном размере, налагается штраф в размере от 500 до 1000 минималь­ных размеров оплаты труда или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от пяти месяцев до одного года либо лишением свободы на срок до трех лет.

При этом уклонение гражданина от уплаты налога признается совершенным в крупном размере, если сумма неуплаченного налога превышает 200 минимальных размеров оплаты труда, а в особо крупном размере — 500 минимальных размеров оплаты труда.

Статья 199 Уголовного кодекса РФ предусматривает уголов­ную ответственность за уклонение от уплаты налогов с органи­заций.

15.3. Налоги на имущество физических лиц

Законом РФ от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой сис­темы в Российской Федерации» к налогам на имущество физиче­ских лиц относятся налоги, устанавливаемые на различных уровнях.

Федеральные налоги:

• налоги, служащие источниками образования дорожных фондов (налог с владельцев транспортных средств);

• налог с имущества, переходящего в порядке наследования или дарения.

Местные налоги:

• налоги на имущество физических лиц;

• земельный налог.

Эти налоги устанавливаются законодательными актами Рос­сийской Федерации и взимаются на всей ее территории. Пла­тельщиками некоторых из перечисленных налогов являются не только физические, но и юридические лица. Одним из законов, регулирующих взимание имущественных налогов, является Закон РФ от 9 декабря 1991 г. «О налогах на имущество физических лиц» (с изменениями и дополнениями от 22 декабря 1992 г., 11 августа 1994 г., 27 января 1995 г.). Платежи по нало­гам зачисляются в бюджет органов местного самоуправления по месту нахождения объекта налогообложения.

Объекты обложения налогами (движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности физических лиц) можно разделить на две группы:

1) строения, помещения и сооружения — жилые дома, квар­тиры, дачи, гаражи и иные строения, помещения и сооружения;

2) транспортные средства — моторные лодки, вертолеты, са­молеты и другие транспортные средства (за исключением авто­мобилей, мотоциклов, самоходных машин и механизмов на пневмоходу, налогообложение которых производится в соответ­ствии с Законом РФ «О дорожных фондах в Российской Феде­рации»).

Ставки налогов и порядок их уплаты зависят от объекта на­логообложения.

1. Налог на строения, помещения и сооружения уплачивается по ставке, устанавливаемой органами власти субъектов Россий­ской Федерации, в размере, не превышающем 0,1% от их инвен­таризационной стоимости, или в случае ее отсутствия — от стоимости этих объектов, определяемой по обязательному стра­хованию. В том случае, если объекты находятся в общей долевой собственности нескольких собственников, налог уплачивается каждым из них соразмерно его доле.

2. Размер налога на транспортные средства (уплачиваемого в процентах от минимального размера оплаты труда, дейст­вующего на дату начисления налога) зависит от мощности дви­гателя транспортного средства:

Объект обложения	Процент от минимального размера опла­ты труда
Вертолеты, самолеты, теплоходы с каждой лошадиной силы	10
или с каждого киловатта мощности	13,6
Яхты, катера с каждой лошадиной силы	5
или с каждого киловатта мощности	6,8
Мотосани, моторные лодки и другие транспортные средства с каждой лошадиной силы	3
или с каждого киловатта мощности	4,1
Другие транспортные средства, не имеющие двигателей	5

Собственники моторных лодок с мотором мощностью не бо­лее 10 лошадиных сил или 7,4 кВт налог не уплачивают.

Налог на транспортные средства исчисляется также на 1 января того года, за который начисляются платежи. Для ис­числения налога используются сведения, ежегодно представляе­мые в налоговые органы государственными инспекциями по ма­ломерным судам и другими организациями, осуществляющими регистрацию транспортных средств. При наличии нескольких собственников на одно транспортное средство плательщиком налога является лицо, на имя которого оно зарегистрировано.

Налоги уплачиваются: по новым строениям (помещениям и со­оружениям) и приобретенным транспортным средствам — с начала года, следующего за их возведением или приобретением; при пе­реходе права собственности в течение календарного года первона­чальным собственником с 1 января до начала того месяца, в кото­ром он утратил право собственности, а новым собственником — начиная с месяца, в котором у него возникло это право. В том случае, если объект налогообложения был уничтожен или полно­стью разрушен, взимание налога прекращается начиная с месяца, в котором произошло уничтожение (разрушение).

Уплата налога производится равными долями в два срока — не позднее 15 сентября и 15 ноября — на основании платежных извещений, которые вручаются налоговыми органами платель­щикам не позднее 1 августа.

Льготы. От уплаты налогов на имущество (независимо от объекта налогообложения) освобождаются Герои Со­ветского Союза и Герои Российской Федерации; лица, награж­денные орденом Славы трех степеней; инвалиды I и II групп и инвалиды детства; участники Гражданской и Великой Отечественной войн; категории военнослужащих, определенные Зако­ном; лица, пострадавшие от воздействий радиации (отнесенные к этим категориям Законом); члены семей военнослужащих, по­терявших кормильца.

В соответствии с Законом освобождаются также от уплаты налога на строения, помещения и сооружения:

• пенсионеры, получающие пенсии, назначаемые в поряд­ке, установленном пенсионным законодательством Рос­сийской Федерации;

• граждане, уволенные с военной службы или призываю­щиеся на военные сборы, выполнявшие интернациональ­ный долг в Афганистане и других странах, в которых ве­лись боевые действия;

• родители и супруги военнослужащих и государственных служащих, погибших при исполнении служебных обязан­ностей;

• деятели культуры, искусства и народные мастера — со специально оборудованных сооружений, строений и по­мещений (включая жилые), используемые ими исключи­тельно в качестве творческих мастерских, ателье, студий, а также с жилой площади, используемой для организации открытых для посещения негосударственных музеев, га­лерей, библиотек и других организаций культуры на пе­риод их использования.

Кроме перечисленных льгот, органы власти субъектов Рос­сийской Федерации и органы местного самоуправления вправе уменьшать размеры ставок и устанавливать дополнительные льготы по уплате указанных налогов. В том случае, если право на льготу по налогам возникло в течение календарного года, пе­рерасчет налога производится с месяца, в котором оно возникло.

Граждане (в том числе осуществляющие предприниматель­скую деятельность без образования юридического лица), имею­щие в собственности автотранспортные средства (кроме пере­численных в Законе о налоге на имущество физических лиц), являются плательщиками другого налога — налога с владельцев транспортных средств. Со всех транспортных средств, подлежа­щих регистрации в установленном порядке (Постановление Пра­вительства Российской Федерации от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории Российской Федерации») в зависимости от вида и мощности (с каждой ло­шадиной силы) уплачивается налог в следующих размерах (размер годового налога):

Объект обложения	Размер годо­вого налога, руб.
1. Автомобили легковые с мощностью двигателя до 100л. с. (до 73,55 кВт) включительно	0,50
свыше 100 л. с. (свыше 73,55 кВт)	1,30
2. Мотоциклы и мотороллеры	0,30
3. Автобусы	2,0
4. Грузовые автомобили и тракторы с мощностью двигателя до 100 л. с. (до 73,55 кВт) включительно	2,0
свыше 100 до 150 л. с. (свыше 73,55 до 110,33 кВт)	4,0
свыше 150 до 200 л. с. (свыше 110,33 до 147,1 кВт)	4,0
свыше 200 до 250 л. с. (свыше 147,1 до 183,9 кВт)	5,0
свыше 250 л. с. (свыше 183,9 кВт)	7,0
5. Другие самоходные машины и механизмы на пневмоходу (кроме зерноуборочных и других специальных сельскохозяйст­венных комбайнов)	2,0

 

Налог уплачивается ежегодно   (если транспортное средство приобретено во втором полугодии, то налог уплачива­ется в половинном размере независимо от того, уплатил ли за эти транспортные средства их прежний владелец) в учреждения банков в сроки, устанавливаемые органами власти субъектов Российской Федерации, Граждане-предприниматели должны кроме того представлять налоговому органу в срок, установлен­ный для подачи декларации о доходах, расчет по рассматривае­мому налогу, так как суммы платежей по налогу включаются у предпринимателей в состав расходов декларации.

Следует обратить внимание на то, что регистрация (перерегистрация, технический осмотр) транспортных средств не производится без предъявления квитанции или платежного по­ручения об уплате налога.

Как и по предыдущему налогу, законодательством преду­смотрено освобождение от его уплаты отдельных ка­тегорий плательщиков:

• граждан, пострадавших от радиационных аварий;

• Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации, граждан, награжденных орденом Славы трех степеней;

• инвалидов всех категорий, имеющих мотоколяски и ав­томобили;

• крестьянских (фермерских) хозяйств, ведущих деятель­ность без образования юридического лица, занимающих­ся производством сельскохозяйственной продукции, удельный вес доходов от реализации которой в общей сумме их доходов составляет 70% и более.

В соответствии с предоставленным Законом правом органы власти субъектов Российской Федерации могут освобождать от­дельные категории граждан от уплаты налога, а также уве­личивать установленные Законом ставки. Так, например, Законом г. Москвы от 20 марта 1996 г. № 9 установлено, что налог с владельцев транспортных средств уплачивают юридиче­ские и физические лица, определенные ст. 6 Закона Российской Федерации «О дорожных фондах в Российской Федерации» в следующих размерах (с каждой лошадиной силы):

Объект обложения	Размер годо­вого налога, руб.
1. Автомобили легковые с мощностью двигателя до 100л. с. (до 73,55 кВт) включительно	500
Свыше 100 л. с. (свыше 73,55 кВт)	2000
2. Мотоциклы и мотороллеры	300
3. Автобусы	2000
4. Грузовые автомобили и тракторы с мощностью двигателя до 100 л. с.	1500
Свыше 100 до 150 л. с. (свыше 73,55 до 110,33 кВт)	3900
Свыше 150 до 200 л. с. (свыше 110,33 до 147,1 кВт)	4700
Свыше 200 до 250 л. с. (свыше 147,1 до 183,9 кВт)	5100
Свыше 250 л. с. (свыше 183,9 кВт)	9800
Другие самоходные машины и механизмы на пневмоходу (кроме зерноуборочных и других специальных сельскохозяйст­венных комбайнов)	2000

 

Налогом на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, облагаются физические лица, которые принимают имущество, переходящее в их собственность.

Объекты такого налогообложения определены Законом РФ от 12 декабря 1991 г. (с изменениями и дополнениями, внесен­ными Законами РФ от 22 декабря 1992 г., б марта 1993 г.. Феде­ральным законом от 27 января 1995 г.). К ним относятся: жилые дома, квартиры, дачи, транспортные средства, предметы антик­вариата и искусства, накопления, банковские и иные вклады, средства на именных приватизационных счетах, валютные цен­ности и ценные бумаги в их стоимостном выражении.

Если в составе наследуемого имущества имеется имущество, за которое гражданин должен уплатить налог в соответствии с Законом РФ «О налогах на имущество физических лиц» (например, жилой дом), то налог уменьшается на соответствую­щую сумму. Если один гражданин несколько раз в течение года получает от одного и того же дарителя имущество, то налог ис­числяется с общей стоимости этого имущества (на основании документов, представляемых нотариусами).

На основании вручаемого налоговыми органами платежного извещения не позднее трех месяцев со дня вручения налог дол­жен быть уплачен (лица, проживающие за пределами Россий­ской Федерации, уплачивают налог до получения документов, удостоверяющих право собственности на имущество). В отдель­ных случаях налоговый орган вправе предоставить рассрочку или отсрочку по уплате налога, но не более чем на два года и с уплатой процентов в размере 0,5 ставки на срочные вклады, действующие в Сберегательном банке Российской Федерации.

Ставки налога на имущество, переходящее в порядке насле­дования или дарения, определены ст. 3 упомянутого Закона и зависят от размера стоимости имущества и степени родства на­следников или одаряемых.

В данном случае законодательство также предусматривает льготы для плательщиков. Так, полностью освобо­ждаются от уплаты налога граждане, получающие:

1) имущество, переходящее в порядке наследования супругу, пережившему другого супруга, или в порядке дарения от одного супруга другому;

2) жилые дома (квартиры) и паенакопления в ЖСК, если наследники (одаряемые) проживали в этих домах (квартирах) совместно с наследодателем (дарителем) на день открытия на­следства или оформления договора дарения;

3) имущество лиц, погибших при защите СССР и РФ в связи с выполнением обязанностей, установленных законом;

4) жилые дома и транспортные средства, переходящие в по­рядке наследования инвалидам I и II групп;

5) транспортные средства, переходящие в порядке наследо­вания членам семей военнослужащих, потерявших кормильца.

Следует иметь в виду, что право распоряжения имуществом, переходящим в порядке наследования или дарения, возникает только при наличии у гражданина справки налого­вого органа об уплате налога.

В соответствии с законом и в зависимости от уровня налогов осуществляется зачисление сумм налогов:

1) на имущество физических лиц — в местный бюджет по мес­ту нахождения (регистрации) объекта налогообложения;

2) на владельцев транспортных средств — в территориальные дорожные фонды, в Москве и Санкт-Петербурге — в Федераль­ный дорожный фонд,

3) земельная плата — в местные бюджеты с централизацией определенной части в федеральном бюджете и бюджетах субъек­тов Российской Федерации;

4) на имущество, переходящее в порядке наследования или дарения, — в местный бюджет в порядке, определяемом при утверждении соответствующих бюджетов.

Контрольные вопросы

1. Как вы понимаете экономическую сущность налогов с населения?

2. Приведите характеристики объектов, плательщиков, льгот по подоходному налогу.

3. Проанализируйте порядок исчисления подоходного налога со всех видов дохода, полученного физическими лицами.

4. В чем заключаются особенности налогообложения лиц, не имеющих постоянного места жительства в РФ?

5. Охарактеризуйте налоги на имущество физических лиц. На каких уровнях они устанавливаются?

6. Какие факторы определяют ставки налогов на имущество и порядок их уплаты?

7. Приведите характеристику налога на имущество, перехо­дящее в порядке наследования или дарения.

ГЛАВА 16. Местные налоги и сборы

16.1. Виды местных налогов и сборов

В соответствии с принятой в РФ трехуровневой системой нало­гообложения в состав местных налогов и сборов входят:

• местные налоги,

• местные регистрационные и лицензионные сборы;

• прочие сборы.

К местным налогам относятся:

• налог на землю;

• налог на имущество физических лиц;

• налог на рекламу;

• налог на строительство объектов производственного на­значения в курортной зоне;

• налог на перепродажу автомобилей, вычислительной тех­ники и персональных компьютеров;

• налог на содержание жилищного фонда и объектов соци­ально-культурной сферы. Местные регистрационные и лицензионные сборы включают:

• регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

• лицензионный сбор за право торговли спиртными напит­ками;

• лицензионный сбор за право проведения аукционов и ло­терей.

К прочим сборам относятся:

• сбор за право торговли;

• целевые сборы на содержание милиции, благоустройство, образование и другие цели (сбор с владельцев собак, сбор за выдачу ордера на квартиру, сбор за парковку авто­транспорта, сбор за право использования местной симво­лики, сбор за участие в бегах на ипподромах, сбор за вы­игрыш на бегах, сбор с лиц, участвующих в игре на тота­лизаторе на ипподроме, сбор со сделок, произведенных на биржах, сбор за право проведения кино- и телесъемок, сбор за уборку территории населенных пунктов, сбор за открытие игорного бизнеса и др.).

На местном уровне приоритетными являются на­логи на имущество и налог на землю, поскольку имущество и земля имеют определенную территориальную принадлежность.

Из числа местных налогов и сборов общеобяза­тельными являются:

1) налог на имущество физических лиц;

2) земельный налог;

3) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

4) сбор за право торговли.

Они устанавливаются законодательными актами Российской Федерации. В частности, объект налогообложения, плательщики и порядок зачисления по налогу на имущество физических лиц определены Законом РФ от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 «О нало­гах на имущество физических лиц», порядок определения и зачис­ления земельного налога регламентирован Земельным кодексом и Законом РФ «О плате за землю», условия уплаты регистрацион­ного сбора с физических лиц, занимающихся предприниматель­ской деятельностью, и сбора за право торговли, определяются местными органами власти.

До 1993 г. в России действовал перечень федеральных, ре­гиональных и местных налогов. В 1993 г. Указами Президента РФ № 2268 и 2270 местным органом власти предоставлено право введения дополнительных местных налогов и сборов, не поиме­нованных в Законе РФ «Об основах налоговой системы в Рос­сийской Федерации». Впоследствии Налоговый кодекс РФ уста­новил закрытый перечень налогов, взимаемых на местном уров­не. Одновременно предусмотрено, что уплата таких налогов юридическими лицами должна производиться за счет прибыли, остающейся в распоряжении предприятия после уплаты налога на прибыль. Практика показала, что при разумном использова­нии всех рычагов налоговой политики местные источники суще­ственно наполняют местные бюджеты.

Местные налоги и сборы оказывают регулирующее влияние на развитие социальной инфраструктуры территории и более понятны налогоплательщику. Вместе с тем поступление местных налогов и сборов в доходную часть местных бюджетов городов и районов неодинаково и зависит от специфики района, особенностей формирования доходной части бюджета. Доля средств, собираемых с помощью местных налогов и сборов, ко­леблется от 17 до 0,7%. Наиболее заселенные районы, имеющие развитую структуру производства, получают больше средств за счет местных налогов и сборов.

Однако реализация права дополнительного введения мест­ных налогов и сборов привела к тому, что отдельные регионы ввели до нескольких десятков таких налогов и сборов. В 1996 г. уже насчитывалось 246 видов различных налогов и сборов. Многие из них практически не оказывают существенного влия­ния на пополнение бюджетов и вызывают недовольство налого­плательщиков.

Как отмечалось, в Налоговом кодексе РФ устанавливается закрытый перечень налогов и сборов. По каждому из таких на­логов установлены принципы взимания, ограничения, а также предельный уровень ставок. Предусматривается сокращение ко­личества местных налогов.

16.2. Местные налоги с физических лиц

К налогам, зачисляемым в местные бюджеты, относятся:

1) курортный сбор;

2) регистрационный сбор с физических лиц, занимающихся предпринимательской деятельностью;

3) патентный сбор за право торговли и пр.

Плательщики курортного сбора — физические лица, при­бывшие в расположенные на территории России местности, отнесенные к курортным в соответствии с решениями Прави­тельства России, без путевок, курсовок и проживающие в гос­тиницах, домах колхозника, домах ведомственного жилого фонда, жилого фонда местных органов власти, жилого фонда кооперативных и общественных организаций, в домах (квартирах), находящихся в частной собственности, а также в палатках, автомашинах и т. п.

Предельная ставка курортного сбора устанавливается в раз­мере 5% от минимальной месячной оплаты труда в РФ. Кон­кретные ставки курортного сбора по территории устанавливают­ся местными органами государственной власти.

От уплаты курортного сбора освобождаются:

1) дети в возрасте до 16 лет;

2) инвалиды и сопровождающие их лица;

3) лица, прибывшие по путевкам и курсовкам в санатории, дома отдыха, пансионаты, включая городки и базы отдыха;

4) лица, прибывшие в курортные местности в служебную ко­мандировку, на учебу, работу или постоянное местожительство;

5) туристы, следующие по плановым туристическим маршру­там туристско-экскурсионных организаций, а также совершаю­щие самодеятельные путешествия (по маршрутным книжкам);

6) мужчины в возрасте от 60 лет и старше, женщины в воз­расте от 55 лет и старше, а также дети, приезжающие к родите­лям указанного возраста, проживающим в курортной местности.

Лица, прибывшие на отдых в курортные местности без путе­вок и курсовок, уплачивают курортный сбор при регистрации при прописке по месту их временного проживания.

При перемене места жительства прибывшими на отдых в ку­рортные местности лицами в пределах одного города или иного населенного пункта курортный сбор повторно не взимается.

Лица, прибывшие на временное проживание в курортные местности на срок до полутора месяцев, регистрируются по мес­ту их проживания не позднее чем в трехдневный срок со дня прибытия, а в случаях, если они остановились в гостиницах, — в день прибытия.

Регистрация производится лицами, ответственными за со­блюдение паспортного режима или уполномоченными вести паспортную работу, путем внесения необходимых сведений о прибывших лицах в домовые книги, карточки прописки, кар­точки (анкеты) или журналы (книги).

При регистрации лиц, прибывших на временное проживание в курортные местности, в домовые книги, карточки прописки вносятся следующие сведения о них: фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия и номер паспорта, кем и когда выдан, адрес постоянного места жительства, а также когда и на какой срок прибыл гражданин.

Ответственными за соблюдение паспортного режима являются на­чальники жилищно-эксплуатационных органов, коменданты общежи­тия, председатели жилищно-строительных и дачно-строительных коо­перативов, директора (заведующие) гостиниц, собственники жилых домов (квартир) и другие лица, в которых находятся жилые дома (квартиры), а также лица, уполномоченные вести паспортную работу по месту временного проживания прибывших.

Лица, ответственные за соблюдение паспортного режима, допускающие проживание прибывших без регистрации или прописки, а также лица, допускающие проживание в принадле­жащих им и (или) занимаемых ими жилых домах (квартирах) лиц без регистрации или прописки, привлекаются к админист­ративной ответственности в установленном порядке.

Администрация гостиниц взимает курортный сбор одновре­менно с регистрацией или пропиской прибывших. С лиц, про­живающих в квартирах граждан (кроме туристов, прибывших по путевкам туристско-экскурсионных организаций), сбор взимает­ся квартирно-посредническими организациями при выдаче на­правления на поселение. Лица, останавливающиеся в квартирах граждан без направления квартирно-посреднической организа­ции, уплачивают курортный сбор в банковских учреждениях.

В гостиницах курортный сбор взимается по квитанциям, по которым принимается оплата за предоставляемое отдыхающим помещение, а в квартирно-посреднических организациях — по тем же квитанциям, по которым с прибывших взимается комис­сионное вознаграждение за оказание им услуг по предоставле­нию помещения.

Исполнительными органами власти курортный сбор взима­ется по квитанциям установленного образца. Лица, проживаю­щие в палатках, автомашинах и тому подобном (кроме туристов, совершающих самодеятельные путешествия по маршрутным книжкам), уплачивают курортный сбор в банковские учрежде­ния или местные органы власти по месту их временного прожи­вания. При регистрации или прописке лиц, освобожденных от упла­ты курортного сбора, в домовых книгах или карточках прописки должна быть сделана отметка о предъявлении ими документов, под­тверждающих их право на получение льготы (свидетельств о рожде­нии, паспортов, справок врачебно-трудовой экспертной комис­сии, командировочных удостоверений, пенсионных книжек), с указанием организации, выдавшей документ, его номера и даты выдачи этого документа.

При регистрации или прописке этих лиц в гостиницах ука­занные отметки производятся в карточках (анкетах) или журна­лах (книгах). Курортный сбор зачисляется в местные бюджеты.

Регистрационный сбор уплачивают физические лица, изъя­вившие желание заниматься предпринимательской деятельно­стью, не запрещенной законодательными актами, без образова­ния юридического лица, за государственную регистрацию их в качестве предпринимателей.

Предельные ставки регистрационного сбора, а также катего­рии плательщиков, которым предоставляются льготы по сбору, устанавливаются местными органами государственной власти. При этом предельный размер ставки сбора не должен превы­шать установленного законом размера минимальной месячной оплаты труда. Конкретный размер сбора в пределах установлен­ного размера ставки для отдельных плательщиков определяет соответствующая местная администрация при рассмотрении за­явления о регистрации. Сумма сбора зачисляется в соответст­вующий бюджет по месту регистрации предпринимателя.

Государственная регистрация физических лиц, изъявивших желание заниматься предпринимательской деятельностью, осу­ществляется соответствующей местной администрацией по месту постоянного жительства. Для регистрации физические лица представляют заявления. Регистрация должна быть произведена не позднее чем в 15-дневный срок с момента подачи заявления физическим лицом. Физическому лицу выдается свидетельство на срок, указанный в заявлении этого лица, после представле­ния им документа об уплате регистрационного сбора. Формы заявления и свидетельства утверждаются Министерством финан­сов РФ. Отказ в регистрации может быть вынесен только в слу­чаях, когда физическое лицо изъявило желание заниматься за­прещенной законом деятельностью, а также в других случаях, предусмотренных законодательными актами России.

Регистрационный сбор уплачивается через учреждения банка либо иные учреждения, принимающие платежи от населения в уплату налогов и сборов. Уплаченный регистрационный сбор не возвращается. Свидетельство о регистрации физического лица в качестве предпринимателя оформляется в трех экземплярах. Один экземпляр свидетельства выдается предпринимателю, вто­рой остается у местной администрации, осуществляющей реги­страцию, а третий экземпляр направляется налоговому органу по месту регистрации предпринимателя. При утере свидетельст­ва о регистрации предпринимательской деятельности выдается дубликат, за выдачу которого взимается 20% от суммы ранее уп­лаченного сбора.

Предприниматель обязан предъявить свидетельство о госу­дарственной регистрации предпринимательской деятельности по требованию должностных лиц налоговых органов при осуществ­лении им своих функций.

С развитием рыночных отношений усиливается тенденция к росту поступлений в местные бюджеты от регистрационного сбора.

Патентные сборы за право торговли. Граждане, осуществляю­щие торговлю в постоянном месте, должны приобрести патент на право торговли, на определенный период, место торговли и группу товаров, которыми будут они торговать. На право тор­говли в местах массовой торговли физическим и юридическим лицам выдается разовый талон сроком на один день.

Местные органы власти вправе устанавливать льготы по уп­лате сбора для отдельных категорий плательщиков.

Физические лица, осуществляющие торговлю, должны вести учет доходов, полученных в результате торговой деятельности, и отражать их в декларации, представляемой в налоговые органы для целей налогообложения. Уклонение от уплаты сбора за пра­во торговли влечет за собой ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

Дополнительные налоги и сборы, взимаемые на местном уровне. Решениями органов государственной власти на местном уровне могут вводиться дополнительные местные налоги и сборы:

• целевые сборы на содержание милиции, благоустройство, образование и др.;

• сбор с владельцев собак;

• сбор за выдачу ордера на квартиру;

• сбор за парковку автомобиля;

• сбор за право использования местной символики;

• сбор за участие в бегах;

• сбор за выигрыш на бегах;

• сбор с биржевых сделок;

• налог на рекламу;

• сбор за открытие игорного бизнеса;

• налог на содержание жилищного фонда и объектов соци­ально-культурной сферы.

По мере углубления экономических реформ усиливается ак­цент на налогообложении физических лиц и соответственно на пополнении доходной базы органов местного самоуправления.

Зарубежная практика подтверждает, что именно налоги с физических лиц формируют доходную базу территориальных бюджетов. Поэтому с развитием рыночных отношений, пред­принимательства ожидается перенос тяжести налогообложения с юридических лиц на физические лица, что в свою очередь не только укрепит доходную базу региональных и местных бюдже­тов, которые смогут в полной мере реализовывать мероприятия по социальной защите населения.

Контрольные вопросы

1. Что входит в состав местных налогов и сборов?

2. Перечислите налоги, относящиеся к местным.

3. Какие налоги с физических лиц зачисляются в местный бюджет?

4. Назовите налоги, которые могут устанавливать местные власти.

ГЛАВА 17. Особенности налогообложения субъектов малого предпринимательства

Одно из важнейших условий становления рыночных отношений в Российской Федерации — развитие малого предпринимательства. Его формирование определяется прежде всего общей финансово-экономической политикой, проводимой в стране Вместе с тем су­ществуют особенности функционирования малых предприятий, обусловленные закономерностями и тенденциями социально-экономического развития и рыночного хозяйствования. Среди них — возможность гибкого реагирования на изменения конъюнкту­ры рынка, быстрый переход на новые виды товаров и услуг, эф­фективность использования сырья и трудовых ресурсов, отходов производства и т.д. Малые предприятия призваны содействовать ускорению внедрения научно-технических достижений. Они по­зволяют вовлечь в производство высвобождаемых при переходе к регулируемой рыночной экономике рабочих, уменьшить без­работицу.

Малые предприятия вносят значительный вклад в развитие экономики регионов, способствуют формированию стабильных налоговых поступлении в бюджет всех уровней.

На начало 1998 г. в России насчитывалось 861 тыс. малых предприятий (МП), на которых работало 13,0% всех занятых в народном хозяйстве. По преобладающему в них виду деятельно­сти и форме собственности они распределялись следующим об­разом (табл. 17.1, 17.2).

Таблица 17.1. Распределение МП по виду деятельности

	Число предприятий		Среднесписочная численность		Объем произведен­ной продукции
Отрасль	тысяч	%к итогу	тысяч	%к итогу	млрд руб	%к итогу
Всего: из них: Промышленность Сельское хозяйство Транспорт Строительство Общая коммерческая дея­тельность по обеспечению функционирования рынка	861,0   134,8 11,8 18,6 142,1         35,9	100   15,6 1,4 2,2 16,5         4,2	6514,8   1494,6 158,1 217,8 1568,9         163,0	100   22,9 2,4 3,3 24,1         2,5	303056,3   67895,4 2145,9 10529,4 67579,3         12389,2	100   22,4 0,8 3,5 22,3         4,1

 

Источник Российский статистический ежегодник — М Госкомстат, 1998 - С 348-349.

Таблица 17.2. Распределение МП и форм собственности

Форма собственности	Общее число МП, %	Численность занятых в МП, %
Государственная Частная Общественная Смешанная	12,5 70,1 1,1 16,3	4,0 85,0 1,0 10,0

 

Федеральный закон « О государственной поддержке малого пред­принимательства в Российской Федерации» (от 14 июня 1995 г № 88-ФЗ) дает определение субъектов малого предпринимательст­ва. К ним относятся:

1. Коммерческие организации, для которых установлены рамки по доле участия различных лиц в уставном капитале по численности работников. Так, коммерческая организация явля­ется малым предприятием, если:

а) в ее уставном капитале доля участия Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации, общественных и религи­озных организаций (объединений), благотворительных и иных фондов, одного или нескольких юридических лиц, не являющих­ся cyбьектами малого предпринимательства, не превышает 25%;

б) средняя численность работников за отчетный период не превышает предельных уровней: в промышленности — 100 человек, строительстве — 100, транспорте — 100, сельском хозяйстве — 60, научно-технической сфере — 60, оптовой торговле — 50, розничной торговле и бытовом обслуживании населения — 30 в остальных отраслях и при осуществлении других видов деятель­ности — 50 человек.

2. Физические лица, занимающиеся предпринимательской деятельностью без образования юридического лица, также явля­ются субъектами малого предпринимательства.

Государственная поддержка малого предпринимательства осу­ществляется по следующим направлениям:

• формирование инфраструктуры поддержки и развития малого предпринимательства;

• создание льготных условий использования субъектами ма­лого предпринимательства государственных, финансовых, материально-технических и информационных ресурсов, а также научно-технических разработок и технологий;

• установление упрощённого порядка регистрации субъектов малого предпринимательства, лицензирование их деятельно­сти, сертификации их продукции, представление государст­венной статистической и бухгалтерской отчетности;

• поддержка внешнеэкономической деятельности субъектов малого предпринимательства, включая содействие разви­тию их торговых, научно-технических, производственных, информационных связей с зарубежными государствами;

• организация подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров для малых предприятий.

Финансовая поддержка малого предпринимательства со сто­роны государства на федеральном уровне осуществляется через Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства, кото­рый является государственной некоммерческой организацией федерального уровня.

Основные источники формирования средств Фонда — ассиг­нования из федерального бюджета и средства от приватизации федеральной собственности.

Система поддержки малых предприятий основана на специаль­ных программах развития и поддержки малого предпринимательст­ва (федеральных программах, региональных (межрегиональных), отраслевых (межотраслевых) и муниципальных, которые соответ­ственно разрабатывают правительство РФ, органы исполнитель­ной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления).

Например, в Москве, где сконцентрировано не менее чет­верти всех малых предприятий России, создана система под­держки малого предпринимательства. Постановление прави­тельства Москвы от 30 апреля 1996 г. №399 содержит Положе­ние о порядке финансирования программ и проектов развития и поддержки малого предпринимательства в г. Москве за счет бюджетных ассигнований, средств фонда занятости, средств Московского фонда поддержки малого предпринимательства, других внебюджетных источников финансирования, а также за счет средств предпринимателей, добровольных взносов юриди­ческих и физических лиц и других не запрещенных законом ис­точников.

Финансовые обеспечения проектов и программ развития ма­лого предпринимательства из средств городского бюджета Мо­сквы осуществляет Департамент поддержки и развития малого предпринимательства через фонд на основании инвестиционных договоров.

Льготы. Один из основных и действенных методов государст­венного стимулирования малого предпринимательства — систе­ма льгот по налогообложению. Законодательство для таких субъ­ектов устанавливает особый порядок налогообложения, освобо­ждения от уплаты налогов, отсрочки и рассрочки их уплаты.

Законы РФ и субъектов Федерации устанавливают льготы по налогообложению малых предприятий, фондов поддержки ма­лого предпринимательства, инвестиционных и лизинговых ком­паний, кредитных и страховых организаций, других учреждений и организаций, создаваемых в целях выполнения работ для субъектов малого предпринимательства и оказания им услуг (т. е. тех предприятий и организаций, деятельность которых способствует функционированию и развитию малого бизнеса).

В ст. 6 (п. 4) Закона РФ от 27 декабря 1991 г. № 2116-1 «О на­логе на прибыль предприятий и организаций» регламентируется порядок налогообложения малых предприятий. В первые два года не платят налоги на прибыль малые предприятия по про­изводству и переработке сельскохозяйственной продукции, по произ­водству продовольственных товаров, отдельных товаров народного потребления, медицинских товаров и лекарственных препаратов, осуществляется строительство и ремонтно-строительные работы, но при условии, что выручка от этих видов прибыли превышает 70% общей суммы выручки от реализации продукции (работ, услуг).

На третий и четвертый год работы данные предприятия пла­тят налог соответственно 25 и 50% от установленной ставки на­лога на прибыль, если выручка от данных видов деятельности составляет свыше 90% выручки от реализации продукции (работ, услуг). Но эти льготы не предоставляются малым предприятиям, образованным на базе ликвидированных (реорганизованных) предприятий, их филиалов и структурных подразделений.

Для малого предпринимательства существенное значение име­ет положение п. 5 ст. 6 Закона о налоге на прибыль (редакция от 10 января 1997 г.), по которому для предприятий, имевших в предыдущем году убыток (по данным годового бухгалтерского отчета), освобождается от уплаты налога часть прибыли, направ­ленная на его покрытие, в течение последующих пяти лет (если средства резервного и других фондов предприятия также полно­стью использованы на эти цели).

В систему налоговых льгот для малых предприятий включа­ется также освобождение от налоговых льгот части прибыли, направленной на финансирование отдельных мероприятий, ос­вобождение от авансовых взносов налога на прибыль, упрощён­ный порядок налогообложения, а также налоговый инвестици­онный кредит.

Льготы для субъектов малого бизнеса в области налогообло­жения являются наиболее значимым и действенным способом стимулирования малых предприятий.

Кроме того, используются следующие меры по поддержке и развитию малого предпринимательства:

1) введение ускоренной амортизации;

2) размещение с июня 1995 г. не менее 15% государственных заказов на малых предприятиях;

3) в соответствии с государственной политикой поддержки малых предприятий в целях их становления и развития кредито­вание субъектов малого предпринимательства на льготных усло­виях. Это осуществляется, с одной стороны, путем компенсации соответствующей разницы кредитным организациям за счет средств фондов поддержки малого предпринимательства, с дру­гой стороны, кредитные организации, выдающие кредиты субъ­ектам малого предпринимательства, сами пользуются льготами, установленными законодательством РФ и субъектов федерации;

4) так как малый бизнес-сфера повышенного риска, страхо­вание малых предприятий осуществляется также на льготных условиях;

5) для малых предприятий существует упрощенный порядок регистрации, а также ведения статистической и бухгалтерской отчетности.

Множественность налогов, сложность в учете и отчетности, недостаточная квалификация бухгалтеров предприятий малого бизнеса и т.д. приводили к неправильному исчислению налогов и уходу от них. Помочь справиться с этими проблемами призва­ны вступившие в действие с 1 января 1996 г. Федеральный закон «Об упрощенной системе налогообложения, учета и отчетности для субъектов малого предпринимательства» (№ 222-ФЗ от 29 де­кабря 1995 г.), а также с 31 июля 1998 г. Федеральный закон «О едином налоге на вмененный доход для определенных видов деятель­ности» (№ 148-ФЗ от 31 июля 1998 г.).

Упрощенная система предлагает замену уплаты всех установ­ленных законодательством России федеральных, региональных и местных налогов и сборов уплатой единого налога. Одновременно сохраняется действующий порядок уплаты таможенных плате­жей, госпошлин, налога на приобретение автотранспорта, ли­цензионных сборов и отчислений в государственные социальные внебюджетные фонды.

Объектом налогообложения единым налогом является сово­купный доход или валовая выручка. При этом налог на доход взимается по ставке 10% в федеральный бюджет и не более 20% в местный и региональный бюджеты. Налог на валовую выручку взимается по ставке соответственно 3,33% и не более 6,66%.

Конкретные ставки налога, поступающего в региональный и местный бюджеты, а также пропорции распределения зачисляемых налоговых платежей между региональным и местным бюджетами устанавливаются органами государственной власти регионов.

Совокупный доход исчисляется как разница между валовой выручкой и стоимостью использованных в процессе производст­ва товаров (работ, услуг) сырья, материалов, комплектующих изделий и т.д.

Упрощенная система может быть применена:

• любым предприятием с предельным уровнем среднесписочного состава до 15 человек (вместе с филиалами и включая работающих по договорам гражданско-правового характера) и размером совокупной валовой выручки, не превышающим сумму 100-тысячекратного минимального размера оплаты труда, установленного законодательством;

• индивидуальным предпринимателем, за исключением субъектов малого предпринимательства, предусмотренных п.2 ст. 2 Закона.

Документом на право применения упрощенной системы для малых предприятий и индивидуальных предпринимателей явля­ется патент, выдаваемый налоговым органом по месту учета в налоговой инспекции сроком на один календарный год.

Годовая стоимость патента устанавливается органами госу­дарственной власти региона в зависимости от деятельности предприятия с учетом ставок единого налога. Выплата патента осуществляется ежеквартально и стоимость его зачисляется в счет обязательства по уплате единого налога.

Субъекты малого предпринимательства, работающие по уп­рощенной системе, освобождаются от уплаты НДС по реализо­ванной ими продукции (услугам, работам), но для них сохраня­ется необходимость уплат НДС поставщикам товаров, материа­лов и иного имущества и услуг, использованных ими в своей деятельности. Эти суммы исключаются из базы налогообложе­ния при расчете единого налога по совокупному доходу.

Расчет единого налога с совокупного дохода (валовой выручки) организации-субъекта малого предпринимательства осуществля­ется по следующей форме:

за ___________199 ___ г.

 

Показатели	По данным плательщика	По данным налоговой инспекции
1	2	3
1. Валовая выручка — всего 2. Затраты, исключаемые при определении сово­купного дохода — всего в том числе: а) стоимость использованных в процессе производства товаров (работ, услуг) сырья, материалов, комплектующих изделий, приоб­ретенных товаров, топлива б) стоимость эксплутационных расходов в) стоимость текущего ремонта г) затраты на аренду помещений, используе­мых для производственной и коммерческой деятельности д) затраты на аренду транспортных средств е) расходы на уплату процентов за пользова­ние кредитными ресурсами банков (в преде­лах действующей ставки рефинансирования Центрального банка РФ плюс 3%) ж) стоимость оказанных организации услуг з) налог на добавленную стоимость, уплачен­ный поставщикам и) налог на приобретение автотранспортных средств к) отчисления в государственные социальные внебюджетные фонды л) уплаченные таможенные платежи, государ­ственные пошлины и лицензионные сборы 3. Совокупный Доход (стр.1—стр.2) 4. Ставка единого налога — всего в том числе: а) зачисляемого в федеральный бюджет б) зачисляемого в бюджет субъектов Россий­ской Федерации в) зачисляемого в местный бюджет 5. Сумма единого налога — всего в том числе: а) зачисляемого в федеральный бюджет б) зачисляемого в бюджет субъекта Россий­ской Федерации в) зачисляемого в местный бюджет 6. Сумма платы за патент, поступившая за отчетный период, засчитываемая в счет обяза­тельств по уплате единого налога — всего в том числе: а) в федеральный бюджет б) в бюджет субъекта Российской Федерации в) в местный бюджет 7. Начислено в бюджет единого налога по расчету за предыдущий период — всего в том числе: а) в федеральный бюджет б) в бюджет субъекта Российской Федерации в) в местный бюджет 8. К доплате по сроку до 20-го числа месяца, сле­дующего за отчётным периодом — всего (стр. 5 — стр. — 6—7) в том числе: а) в федеральный: бюджет б) в бюджет субъекта Российской Федерации в) в местный бюджет 9. К уменьшению — всего (стр.6+стр.7-стр.5) в том числе: а) в федеральный бюджет б) в бюджет субъекта Российской Федерации в) в местный бюджет 10. Установленный срок для представления рас­чёта по единому налогу — до 20-го числа месяца, следующего за отчётным периодом

 

Примечания.

1. Указанный расчёт составляется нарастающим итогом с начала года.

2. По стр. 1 расчета отражается сумма выручки, полученная от реализации товаров (работ, услуг), имущества, реализованного за отчётный период и вне­реализационных доходов.

3. Стр. 2 и 3 заполняют организации—субъекты малого предпринимательст­ва, уплачивающие единый налог с совокупного дохода.

4. При применении организацией порядка исчисления единого налога с ва­ловой выручки устанавливаются следующие ставки единого налога, подлежа­щего зачислению:

в федеральный бюджет — в размере 3,33% от суммы валовой выручки

в бюджет субъекта Российской Федерации и местный бюджет — в размере не более 6,67% от суммы валовой выручки.

Однако на практике создание и функционирование малого предпринимательства связаны с определенными трудностями, такими, как нехватка собственных финансовых ресурсов для приобретения компактного и высокотехнологического оборудо­вания, сложности со сбытом товаров, продукции, реализации услуг, несовершенство финансово-кредитного механизма в це­лом и др.

Вместе с тем создание нового, полноценного сектора эконо­мики — дело сложное, требующее от страны больших и хорошо продуманных мероприятий организационного свойства, эконо­мических, финансовых, технических и других видов помощи малому предпринимательству.

Одним из важнейших каналов его поддержки может и долж­на стать хорошо поставленная система налогообложения.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте место и роль малого предпринимательства в современной российской экономике.

2. Расскажите об основных направлениях государственной под­держки малого бизнеса в Российской Федерации.

3. Охарактеризуйте систему льгот по налогообложению малого предпринимательства.

4. Поясните суть упрощенной системы налогообложения, учета и ответственности для субъектов малого предпринимательства.

ГЛАВА 18. Специфика налогообложения в оффшорных зонах

В современных экономических условиях особое значение отво­дится совершенствованию налоговой системы на макроэконо­мическом (государственном) уровне и микроуровне субъектов предпринимательской деятельности. Важная роль при этом при­дается использованию налоговых рычагов регулирования эконо­мики и грамотному налоговому планированию хозяйствующих субъектов.

Недооценка стимулирующего воздействия реформы налого­вой системы на экономику приводит к росту налогового давле­ния, препятствует активному инвестированию и, как следствие, к утечке капитала за рубеж при общем снижении налоговой дисциплины.

С макроэкономических позиций необходимы регулирующие меры по поддержке отдельных регионов и сфер, сдерживанию безработицы и выполнению государством функций по социаль­ной защите населения при совершенствовании системы налого­обложения.

Мировой опыт развития рыночной экономики показывает це­лесообразность создания в отдельных регионах так называемых оффшорных зон, т. е. избирательных территорий, в которых при благоприятном налоговом климате предпринимательская деятель­ность находится под регулирующим контролем государства.

В Российской Федерации существует несколько территорий, аналогичных оффшорным и подпадающих под статус «свободная экономическая зона».

Создание свободных экономических зон (СЭЗ) на территории РФ началось в 1990 г. В отсутствие закона о СЭЗ правовой базой их развития послужили Постановления Верховного Совета РФ от 14 июля 1990 г. и 13 сентября 1990 г. «О создании зон свободного пред­принимательства», Указ Президента РФ «О некоторых мерах по раз­витию свободных экономических зон на территории РФ» от 4 июля 1992 г., а также нормативные акты по каждой отдельной СЭЗ.

В 1990—1991 гг. СЭЗ были учреждены на территории Примор­ского края («Находка»), в Санкт-Петербурге и Выборге, Сахалин­ской области. Кемеровской области («Кузбасс»), Новгородской области («Садко»), Еврейской АО («Ева»), Читинской области («Даурия»), Алтайском крае («Алтай»), Калининградской области («Янтарь») и «Технополис Зеленоград».

Всем СЭЗ предоставляются льготные налоговые и таможен­ные режимы с упрощенным порядком осуществления экспорт­но-импортных операций и создания совместных и иностранных предприятий.

В 1993 г. принято решение о свободных таможенных зонах «Шереметьево», «Московский франко-порт» (Внуково) и «Франко-порт терминал» (на территории Западного речного порта в Москве), в 1994 г. была учреждена зона экономического благоприятствования в Республике Ингушетия, в которой дея­тельность осуществляет государственная корпорация БИН.

К сожалению, в связи с большой макроэкономической спе­цифичностью российских регионов не разработан механизм, по­зволяющий четко увязать факторы, в результате которых возни­кает необходимость создания оффшорных зон, и с четкой мето­дикой их функционирования .

Мировой опыт показывает, что при создании оффшорной зо­ны основными факторами являются:

1) наличие или отсутствие природных ресурсов;

2) приграничное расположение, определяющее возможность внешнеэкономических связей;

3) принадлежность к зоне повышенного предприниматель­ского риска (политическая и экономическая нестабильность, возможность военных действий) и др.;

4) недостаток собственных (финансовых возможностей для стабильного поступательного развития региона).

Существует два вида оффшорных зон:

• налоговая гавань, характеризующаяся освобождением от налогообложения доходов иностранного происхождения; т. е. отсутствует налог с дохода, полученного из ино­странных источников (Либерия, остров Мэн, Великобри­тания);

• финансовый центр — создающий благоприятный налого­вый климат для ведения инвестиционной деятельности.

Такая классификация оффшорных зон обусловлена следую­щими признаками:

• полным или частичным освобождением от отдельных ви­дов налогов, например, отсутствием корпоративного, по­доходного налогов с физических лиц, налогов на имущест­во, наследования, продажу, прирост капитала (Багамские острова);

• налоговыми льготами, например низкими ставками по кредитам, субсидируемым правительством на развитие отдельных отраслей (Люксембург);

• особым правовым статусом субъектов предприниматель­ской деятельности (Лихтенштейн, штат Делавар, США);

• зависимостью методов налогообложения от типов компа­ний, получающих статус структур, освобожденных от на­логообложения, например, коллективные инвестицион­ные фонды — холдинги (Гибралтар, острова Джерси и Гернси);

• преимуществами развития отдельных сфер деятельности (банковской, страховой — Люксембург, финансовой — Швейцария);

• широко развитой инфраструктурой бизнеса (Кипр);

• отсутствием валютного контроля (Ирландия, Нидерланды и Антильские острова) и свободной конвертируемости местной валюты (Багамские острова);

• конфиденциальностью информации о доходах клиентов (Вануату);

• секретностью банковской информации (Швейцария);

• политической стабильностью (Венгрия);

• возможностью   получения   вида   на   жительство (Гибралтар),

В зависимости от методов налогового планирования,* исполь­зуемого предпринимателями в соответствии с особенностями исторического, политического и экономического характера ре­гиона, различают и оффшорные зоны.

 

 

1. Льготное налогообложение (предполагает фиксированный ежегодный платеж (пошлину) или понижение ставок налогооб­ложения).

2. Налоговые каникулы и налоговые льготы (Лихтенштейн).

3. Перемещение капитала от центральной компании дочер­ним отделениям за рубеж (трасты в Гонконге).

4. Совмещение различных сфер деятельности в рамках финансо­во-промышленных групп (ФПГ) в разных регионах, когда капитал не выходит за рамки структур ФПГ (слияние производственной, бан­ковской, финансовой, страховой деятельности отдельных структур одной ФПГ).

5. Использование механизма кредитования, инвестирования, страхования, перестрахования для оптимально эффективного размещения капитала.

6. Разработка финансовых схем с учетом структурных, фи­нансовых, страховых механизмов для оптимизации налогообла­гаемой базы.

7. Использование льготных ставок налогообложения при де­шевых ресурсах (сырья, рабочей силы и т.д.) для расширения производства.

8. Перемещение юридического лица на территории большего экономического благоприятствования.

Изучение международного опыта функционирования офф­шорных зон позволяет выделить применимые и в России основные преимущества их существования.

1) Решение макроэкономических задач развития отдельных регионов (в РФ — Восточный регион, Сибирь и районы Край­него Севера);

2) Возможность эффективного управления финансовыми ре­сурсами предпринимателей различных сфер деятельности.

В России, где показатели развития экономики отдельных регионов крайне неудовлетворительны, создание зон экономи­ческого благоприятствования и выработка четкого механизма их функционирования позволят улучшить экономическое и соци­альное развитие отдельных регионов и Российской Федерации в целом.

Основные принципы налогообложения оффшорных зон в России.

Большинство стран облагает налогом доходы юридических и физических лиц, полученные в этих странах.

В России (как и в США) взимаются налоги с налогопла­тельщиков (юридических лиц) в соответствии с их доходами, полученными в разных странах на основании гражданства (резидентности). В России, как и во многих странах, компания считается резидентной по месту ее регистрации.

В соответствии с принципом, положенным в основу налого­обложения оффшорных компаний, действующих в России, они являются иностранными юридическими лицами, налогообложение которых регулируется законами и положениями о налогооб­ложении прибыли и доходов иностранных юридических лиц. При этом законодательно закреплен принцип двойного налого­обложения иностранного юридического лица по ставкам, соот­ветствующим видам деятельности, приносящей доход на терри­тории Российской Федерации.*

 

 

Однако внимательное изучение законов, регламентирующих деятельность таких фирм, позволяет, используя методы налого­вого планирования, оптимизировать базу налогообложения.

В случае, если иностранное юридическое лицо действует че­рез представителя — резидента страны регистрации, оно не по­падает под действие закона о налогообложении иностранных юридических лиц.

Широкие возможности для оптимизации налогооблагаемой базы появляются при создании совместного предприятия с уче­том правовых форм для юридических лиц, которым владеют и управляют граждане российской и оффшорной компаний.

Экономические преимущества работы через оффшорную компанию заключаются в следующем:

• возможности открытия рублевого и валютного счетов;

• беспошлинного ввоза оборудования;

• полного исполнения затрат и применения системы льгот и т.д.

Преимущества оффшорных фондов. По степени привлека­тельности законы стран — оффшорных зон имеют существенные различия. Некоторые международные финансовые центры яв­ляются маленькими островными государствами со слабо разви­той экономикой, небольшими запасами природных ресурсов, высоким уровнем безработицы и низкой платежеспособностью граждан (Виргинские, Антильские, Багамские, Бермудские и Нормандские острова, Гонконг и Сингапур). Поэтому они соз­дают самые благоприятные условия для развития оффшорной индустрии и првлечения инвестиций.

Приняв либеральные налоговые законы и правила выдачи лицензий на осуществление определенного вида деятельности, эти государства могут привлечь иностранный капитал.

Льготы, предоставляемые этими странами, способствуют стремительному росту индустрии оффшорных фондов. Причинами такого роста являются следующие преимущества оффшорных фондов по сравнению с местными фондами:

• налоговые преимущества — оффшорные фонды не платят налога на прирост капитала. Дивиденды и проценты об­лагаются сокращенным налогом или освобождаются от налогов полностью, способствуя тем самым эффективно­сти капиталовложений;

• минимальное регулирование — достаточной квалификацией учредителей фонда считается прошлый деловой опыт;

• инвестиционная гибкость — оффшорные фонды имеют большее число вариантов инвестирования, что позволяет им сосредоточиться на особых проектах или выбирать зо­ны с высокими доходами регулировать свои активы;

• диверсификация рисков — за счет географического рассре­доточения активов оффшорного фонда уменьшается сте­пень риска;

• конфиденциальность информации;

• увеличение прибыли за счет гибкой стратегии действий.

Обычно оффшорный фонд действует совместно с корпора­циями, банками и инвестиционными компаниями, зарегистри­рованными в других странах.

Важное практическое значение для российского рынка имело письмо Госналогслужбы РФ от 1 июня 1994 г. «О некоторых вопро­сах налогообложения иностранных инвестиций», освобождающего от НДС кредиты, полученные российскими организациями от ино­странных банков и кредитных учреждений. Это легализовало капи­тал оффшорных компаний на российском рынке.

Существуют следующие виды оффшорных компаний.

1. Холдинговая компания, зарегистрированная в оффшорной зоне, где не взимаются подоходный и корпоративный налоги, которая получает возможность через сеть филиалов извлекать дополнительную прибыль, аккумулируя свой капитал в зоне, свободной от налогов, и не подвергая налогообложению доходы от процентов по депозитам, которые холдинг может инвестиро­вать или расширить сеть филиалов.

Холдинг как организационная форма эффективна для гиб­кого планирования налогов структур, входящих в его состав.

2. Торговые компании пользуются особой популярностью на международных рынках. Экспортно-импортные операции по схеме, когда оффшорная компания принимает заказы от клиен­тов и поставляет товар напрямую от производителя, позволяют планировать выплаты пошлин и акцизов, аккумулируя прибыль от реализации без налогообложения.

3. Оффшорные банки и трастовые компании. С помощью оффшорных филиалов и отделений банков в налоговых гаванях и финансовых центрах можно получать прибыль без уплаты на­лога, участвовать в международных соглашениях и оказывать помощь клиентам в открытии иностранных компаний и трастов.

Оффшорное банковское дело четко разграничивает налого­вые гавани в финансовые центры. Например, в Сингапуре не взимается налогов с процентов по вкладам, выплачиваемым не­резидентами.

В США в Великобритании традиционно не облагаются подо­ходным и имущественным налогами банковские вклады ино­странцев, а в Швейцарии не взимают налог с процентов по бан­ковским вкладам.

Американские, английские и канадские банки открывают оффшорные филиалы в основном для иностранной трастовой деятельности, а Швейцарские банки — для выплаты свободных от налогов процентов по вкладам иностранных банков без уплаты налогов в Швейцарии. Поэтому крупные международные компа­нии предпочитают иметь дело с филиалами оффшорных банков, поскольку последние имеют огромные кредитные возможности.

4. Страховые компании. С целью уменьшения предпринима­тельского риска крупные предприятия создают собственные страховые организации. В основном они открываются на Бер­мудских, Багамских, Каймановых островах, в Уругвае и на ост­рове Гернси.

Используя механизм самострахования, международные ком­пании могут создавать страховой резерв. Однако законодательст­ва многих стран не позволяют перевозить этот резерв за пределы страны. Но по законам некоторых стран страховые выплаты вы­читаются из суммы налогооблагаемой прибыли.

Крупная компания (страхователь), филиалы которой каждый год уплачивают страховые премии, может их сэкономить, от­крыв собственное страховое отделение, которое перестраховыва­ет риски в крупных перестраховочных компаниях.

Значительные налоговые льготы для страховых компаний предоставил Люксембург. В отделении страховой компании формируется свободный от налогов резерв на случай возникно­вения возможных убытков, превышающий в 20 раз ежегодный чистый страховой доход.

Страховое отделение, зарегистрированное в налоговой гавани (например, на Бермудских и Багамских островах), может полу­чить значительную прибыль, размещая страховые резервы до передачи их в перестрахование. По договору страхования стра­хователь платит страховые взносы в виде аванса, а перестрахо­вочные взносы не перечисляются до конца периода.

5. Риэлтерские компании. Приобретение собственности через оффшорные компании позволяет получить следующие значи­тельные налоговые преимущества:

• не взимается налог от дальнейшей реализации имущества;

• облегчается продажа недвижимости;

• возможно финансирование собственности путем получе­ния банковского займа;

• достигается возможность паевого владения собственностью;

• наличие собственности частного лица во владении офф­шорной компании позволяет не уплачивать налог на имущество, отменяет принудительное право наследова­ния, позволяя владельцу недвижимости завещать ее лю­бому лицу путем передачи пакета акций компании;

• при переоформлении права собственности уменьшается налог на продажу и стоимость нотариальных услуг, причем они варьируются в зависимости от стоимости недвижимости.

6. Компании, предоставляющие профессиональные услуги. Бла­годаря контрактам с оффшорными компаниями (на право полу­чения гонорара консультантами, артистами, авторами и т.д.) происходит структурирование выплаты гонораров для миними­зации подоходного налога.

7. Пароходство. Использование оффшорных пароходств мо­жет полностью исключить прямое или косвенное налогообложе­ние (Кипр, Панама, Либерия, остров Мэн и Гибралтар).

Таким образом, деятельность компаний в оффшорных зонах предполагает, с одной стороны, полное использование методов финансового управления, а с другой, позволяет развивать ин­фраструктуру отдельных регионов.

Поэтому изучение мирового опыта функционирования оффшорных зон позволяет проектировать его на российскую действительность с целью экономического развития регионов и Российской Федерации в целом.

 

Контрольные вопросы

1.  Какие факторы определяют формирование зон свободного экономического предпринимательства?

2.  Охарактеризуйте налоговые гавани и финансовые центры.

3.  Приведите классификацию признаков оффшорных зон.

4.  Какие методы налогового планирования используют      предприниматели, в том числе в оффшорных зонах?

5.  Расскажите о различных видах оффшорных компаний и преимуществах, предоставляемых ими.

6. Что вы знаете о деятельности свободных экономических зон в России?

РАЗДЕЛ IV. Расходы бюджета

ГЛАВА 19. Расходы бюджета: планирование и финансирование

19.1. Система бюджетных расходов

Главное назначение всех звеньев бюджетной системы — финан­совое обеспечение выполнения функций, возложенных на орга­ны власти. В зависимости от характера этих функций формиру­ется система бюджетных расходов.

Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности

Осуществление международной деятельности

Поддержка отраслей сферы материального производства

Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу

Содержание учреждений социальной сферы и социальная защита населения

Охрана окружающей природной среды и природных ресурсов

Каждый из этих блоков включает конкретные направления использования бюджетных средств. Более подробно состав бюд­жетных расходов рассмотрим в функциональной классификации.

1. В зависимости от экономического содержания бюджетные расходы делятся на текущие и капитальные.

Текущие расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспечи­вающая текущее функционирование органов государственной власти, органов местного самоуправления, бюджетных учреждений, оказание государственной поддержки другим бюджетам и отдельным отраслям экономики в форме дотаций, субсидий и субвенций на текущее функционирование, а также другие расходы бюджетов, не включен­ные в капитальные расходы.

Во всех звеньях бюджетной системы текущие расходы явля­ются преобладающей частью.

Капитальные расходы бюджетов — часть расходов бюджетов, обеспе­чивающая инновационную и инвестиционную деятельность, вклю­чающая статьи расходов, предназначенные для инвестиций в дейст­вующие или вновь создаваемые предприятия, организации и учреж­дения в соответствии с утвержденной инвестиционной программой.

Это средства, предоставляемые в качестве бюджетных креди­тов на инвестиционные цели, расходы на проведение капиталь­ного (восстановительного) ремонта и иные расходы, связанные с расширенным воспроизводством, расходы, при осуществлении которых создается или увеличивается имущество, находящееся в собственности соответственно Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации, муниципальных образований.

В составе капитальных расходов бюджетов формируется бюджет развития.

Предоставление бюджетных средств осуществляется в сле­дующих формах:

• ассигнования на содержание бюджетных учреждений;

• средства на оплату товаров, работ и услуг, выполняемых физическими и юридическими лицами по государствен­ным или муниципальным контрактам;

• трансферты населению, т. е. бюджетные средства для фи­нансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат, установленных законодательством Российской Федерации, законодательством субъектов Российской Федерации, правовыми актами органов местного само­управления;

• ассигнования на осуществление отдельных государствен­ных полномочий, передаваемых на другие уровни власти;

• ассигнования на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, приводящих к увеличению бюд­жетных расходов или уменьшению бюджетных доходов;

• бюджетные кредиты юридическим лицам (в том числе налоговые кредиты, отсрочки и рассрочки по уплате на­логов и платежей и других обязательств);

• субвенции и субсидии физическим и юридическим лицам;

• инвестиции в уставные капиталы действующих или вновь создаваемых юридических лиц;

• бюджетные ссуды, дотации, субвенции и субсидии бюджетам других уровней бюджетной системы Российской Федерации, государственным внебюджетным фондам;

• кредиты иностранным государствам;

• средства на обслуживание и погашение долговых обяза­тельств, в том числе государственных или муниципаль­ных гарантий.

2. В соответствии с подведомственностью бюджетополучателей бюджетные расходы делятся по ведомственному признаку.

3. В зависимости от того, из какого уровня бюджетной сис­темы осуществляется финансирование, бюджетные расходы де­лятся на федеральные, региональные и местные.

Бюджетные учреждения расходуют бюджетные средства ис­ключительно на:

1) оплату труда в соответствии с заключенными трудовыми договорами и правовыми актами, регулирующими размер зара­ботной платы соответствующих категорий работников;

2) перечисление страховых взносов в государственные вне­бюджетные фонды;

3) трансферты населению, выплачиваемые в соответствии с федеральными законами, законами субъектов Российской Феде­рации и правовыми актами органов местного самоуправления;

4) командировочные и иные компенсационные выплаты ра­ботникам;

5) оплату товаров, работ и услуг по заключенным государст­венным или муниципальным контрактам;

6) оплату товаров, работ и услуг в соответствии с утвержден­ными сметами без заключения государственных или муници­пальных контрактов.

19.2. Основы планирования бюджетных расходов

Финансируемые за счет бюджетных средств учреждения на­зываются бюджетными. Выделению средств этим учреждениям предшествует бюджетное планирование.

Основные методы планирования бюджетных расходов:

• программно-целевой,

• нормативный.

Программно-целевой метод бюджетного планирования заклю­чается в системном планировании выделений бюджетных средств в соответствии с утвержденными целевыми программа­ми, составляемыми для осуществления экономических и соци­альных задач. Этот метод планирования финансовых ресурсов способствует соблюдению единого подхода к формированию и рациональному распределению фондов финансовых ресурсов по конкретным программа и проектам, и их концентрации и целе­вому использованию, улучшению контроля. Все это повышает уровень эффективности освоения средств.

В последнее десятилетие в нашей стране этот метод бюджет­ного планирования и финансирования неуклонно расширяется. Этому способствуют разработка и осуществление многих феде­ральных и региональных экономических, социальных, экологи­ческих и других программ. Следует полагать, что в перспективе этот метод будет находить все более широкое распространение.

Объем средств, выделяемых для осуществления мероприятий и проектов, определяется на основе сметного порядка планиро­вания и финансирования. В основе расчетов смет бюджетных учреждений лежат объемные показатели деятельности (число коек, число учащихся, число групп, классов и т. д.), время функционирования учреждений и финансовые нормы. При пла­нировании мероприятий по социальной защите населения (пенсии, пособия и др.) учитываются численность получателей этих средств и установленные нормы выплат.

Нормативный метод планирования расходов и выплат используется в основном при планировании средств на финансирование бюджет­ных мероприятий и составлении смет бюджетных учреждений. Нор­мы устанавливаются законодательными или подзаконными актами. Такими нормами могут быть:

• денежное выражение натуральных показателей удовлетво­рения социальных потребностей (например, нормы расхо­дов на питание населения в бюджетных учреждениях, обеспечение их медикаментами, мягким инвентарем и др.);

• нормы индивидуальных выплат (например, ставка зара­ботной платы, размеры пособий, стипендий и т. д.);

• нормы, в основе которых лежат средние статистические величины расходов за ряд лет, а также материально-финансовые возможности общества в конкретном перио­де (например, нормы на содержание помещений, учеб­ных расходов и т. д.).

Нормы могут быть обязательными (устанавливаются прави­тельством или территориальными органами власти) или факуль­тативными (устанавливаются ведомствами).

Бюджетные нормы могут быть простыми (для отдельных ви­дов расходов) и укрупненными (для совокупности расходов или для учреждения в целом).

На основе натуральных показателей (численность обслужи­ваемых лиц, площадь помещения и т. д.) и финансовых норм составляются бюджетные сметы расходов, которые могут быть следующими:

• индивидуальными — составляются для отдельного учреж­дения или отдельного мероприятия;

• общими — составляются для группы однотипных учреж­дений или мероприятий;

• на централизованные мероприятия — разрабатываются ведомствами для финансирования мероприятий, осущест­вляемых в централизованном порядке (закупка оборудо­вания, строительство, ремонт и т. д.);

• сводными — объединяют и индивидуальные сметы, и сметы на централизованные мероприятия, т. е. это сметы в целом по ведомству.

В смете бюджетного учреждения отражаются:

1) реквизиты учреждения (его наименование, бюджет, из ко­торого производится финансирование, подпись лица, утвердив­шего смету, печать учреждения и т. д.);

2) свод расходов (фонд зарплаты, материальные затраты, фонд производственного и социального развития, фонд матери­ального поощрения, другие фонды);

3) свод доходов (финансирование из бюджета, дополнитель­ные платные услуги населению, оказание услуг по договорам с организациями, прочие поступления);

4) производственные показатели учреждения;

5) расчеты и обоснования расходов и доходов.

Утвержденные сметы бюджетных учреждений являются их финансовыми планами на определенный период времени.

Составление смет бюджетных учреждений позволяет решать следующие задачи:

• обеспечение бюджетных учреждений государственным финансированием;

• анализ предполагаемых проектов расходов и отчетов об использовании средств;

• контроль за эффективным и экономным расходованием средств.

В соответствии с бюджетными правами, предоставленными исполнительным органам власти, они вправе при составлении смет расходов подведомственных бюджетных учреждений увели­чивать в пределах имеющихся бюджетных средств нормы расхо­дов на содержание этих учреждений.

Совершенствованию бюджетного планирования и финансо­вого обеспечения бюджетных учреждений должен содействовать переход к формированию региональных и местных бюджетов на основе минимальных государственных социальных стандартов, со­циальных и финансовых норм.

Такой порядок формирования бюджетов территорий обу­словлен Законом РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов пред­ставительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной облас­ти, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» 1993 г. (ст. 7) и Законом РФ «Об общих принципах организации мест­ного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г. (ст. 37), Бюджетным кодексом 1998 г. (ст. 65).

Согласно этим актам Правительством России должны быть раз­работаны и утверждены Советом Федерации и Государственной Думой минимальные государственные социальные и финансовые нормы в целом по Российской Федерации. На основе этих норм субъекты Российской Федерации разрабатывают и утверждают тер­риториальные нормы с учетом особенностей развития отдельных территорий. Доведенные до местных органов власти нормы явля­ются основой для составления смет бюджетных учреждений и составления на их основе минимального бюджета территории. Тем самым бюджеты территорий будут обеспечиваться минимальным объемом финансовых ресурсов, а составление бюджетов будет ос­новано на объективной нормативной основе.

* * *

Являясь важной частью бюджетного процесса, вопросы бюджетного пла­нирования постоянно находятся в центре внимания финансистов — ученых и пракпдсов. Министерство финансов РФ ведет работу по совершенствованию бюджетного планирования. Работниками финансовых органов и учеными периодически издавались монографии, пособия по этой проблематике. В их числе следует отметить следующие работы:

• Л. Потехин, И. Розенфельд, Н. Итин, Н. Сокольский. Планирование расходов на содержание учреждений просвещения и здравоохра­нение (1955);

• Л.Я. Гервиц, Н.А. Масталыгина. Финансовое планирование и ана­лиз бюджетных учреждений (1974);

• Б.И. Филимонов. Совершенствование составления местных бюдже­тов (1976);

• Л.С. Величко, А.Д. Александрова. Составление бюджета района (1978);

• С.А. Вишняков Составление и исполнение сельских и поселковых бюджетов (1978);

• Б.И. Филимонов, А.П. Колесник, Г.Г. Лалаев. Составление и испол­нение местных бюджетов в условиях АСФР(1982).

Контрольные вопросы

1.  Охарактеризуйте систему бюджетных расходов.

2.  Что представляет собой бюджет развития?

3.  Назовите формы предоставления бюджетных средств.

4.  В чем заключается программно-целевой и норматив­ный методы бюджетного планирования.

5.  Охарактеризуйте систему норм для составления бюд­жетных смет.

6.  Назовите виды бюджетных смет.

ГЛАВА 20. Расходы бюджета в сфере материального производства

20.1. Финансы предприятий и бюджет

Финансы предприятий — исходное звено всей финансовой системы государства, поскольку именно в сфере материального производства создаются валовой внутренний продукт общества, первичные денеж­ные накопления, поступающие в порядке перераспределения в цен­трализованные фонды денежных средств и обеспечивающие основ­ную часть доходов бюджетной системы.

Финансирование развития предприятий сферы материаль­ного производства осуществляется за счет собственных средств (в основном — прибыли и амортизации), привлеченных средств из банковской сферы и финансового рынка, ассигнований из бюджета и внебюджетных фондов. В консолидированном бюд­жете РФ на 1999 г. предусмотрено выделить примерно 19% всех расходов на сферу материального производства.

За последние годы в структуре источников финансирования предприятий возросла доля собственных источников при значитель­ном сокращении ассигнований из бюджета. В условиях рыночной экономики финансы предприятий основываются в основном на принципах бюджетного федерализма и самофинансирования. Это предопределяет организацию взаимоотношений предприятий с бюд­жетной системой по принципу бюджета-нетто.

Расчетный баланс доходов и расходов — основной документ, кото­рый определяет размеры и источники бюджетного финансирования.

В балансе доходов и расходов предприятия отражаются в де­нежной форме их доходы, расходы и финансовые результаты по основной и другим видам деятельности, внереализационные до­ходы и расходы, платежи в бюджет и ассигнования из бюджета.

Баланс доходов и расходов предприятия состоит из двух раз­делов — «Доходы и поступления» и «Расходы и отчисления».

В разделе «Доходы и поступления» отражаются:

• выручка от реализации;

• средства, мобилизуемые при капитальном строительстве;

•   средства поступающие в порядке долевого участия в строительстве;

•   долгосрочные кредиты и займы;

•   прочие поступления.

В раздел «Расходы и отчисления» включаются:

•   текущие затраты;

•   затраты на расширенное воспроизводство, на содержание социальной сферы, научно-исследовательские работы;

•   погашение долгосрочных кредитов и займов и уплата     процентов по этим займам;

•   прочие расходы.

В соответствии с действующей бюджетной классификацией в состав расходов включаются расходы на материальное производ­ство, жилищно-коммунальное хозяйство и бытовое обслужива­ние населения.

В последние годы основной объем бюджетных ресурсов на­правляется на финансирование капитальных вложений в госу­дарственном секторе экономики и выдачу предприятиям разного вида дотаций.

Сокращение объема бюджетного финансирования затрат в сфере материального производства связывается со следующими причинами:

1) постепенным прекращением дотирования предприятий в связи с введением полной имущественной ответственности субъектов хозяйствования за выполнение взятых обязательств перед партнерами и государством;

2) сокращением участия государства в производственных ин­вестициях за счет уменьшения централизованных капитальных вложений и приватизации предприятий;

3) отменой прежних дотаций на возмещение разницы в ценах по большинству продовольственных и промышленных товаров;

4) жесткой экономией в расходовании бюджетных средств, дос­тигаемой не только исключением из состава расходов любых затрат, непосредственно не связанных со стабилизацией экономики и созданием условий для ее развития, но и контролем за рациональным использованием выделенных бюджетных ассигнований.

С переходом на рыночные отношения система расходования бюджетных средств претерпела существенные изменения. Бюд­жетные ассигнования призваны обеспечивать решение наиболее крупных и важных государственных задач:

• финансирование приоритетных мероприятий, связанных с развитием ключевых отраслей экономики, способных наладить производство высокотехнологичной продукции и сделать ее конкурентоспособной на мировом рынке, среди которых авиастроение, производства, обеспечи­вающие функционирование космических программ, атомная промышленность, энергомашиностроение и др.;

• сохранение научно-технической и кадровой базы россий­ского ВПК, создание экономических условий для совер­шенствования технологий военного и двойного назначе­ния, позволяющих увеличить на этой основе экспортный потенциал страны;

• поддержка реализации высокоэффективных и быстроокупаемых инвестиционных проектов, оказываемая как пу­тем выделения бюджетных средств, так и путем предос­тавления государственных гарантий для этих проектов;

• сосредоточение инвестиционных расходов на вводимых объектах и объектах с высокой степенью готовности при одновременной реализации объектов незавершенного строительства;

• оказание поддержки агропромышленного комплекса на базе рыночных механизмов в целях обеспечения его устойчивой работы, направленной на сохранение плодородия почв, пре­одоление спада сельскохозяйственного производства;

• создание финансовых возможностей для совершенствования производственной и социально-бытовой инфраструктуры.

За последние годы доля затрат на финансирование промыш­ленности, энергетики и строительства в расходах федерального бюджета снизилась более чем в четыре раза (табл. 20.1).

Таблица 20.1 Доля затрат на финансирование промышленности, энергетики и строительства в расходах федерального бюджета.

Показатели	1994	1995	1996	1997	1998	1999
Расходы федерального
бюджета — всего			100,0	100,0	100,0	100,0
в том числе:
Промышленность, энерге­тика и строительство	23,2	12,6	11,4	9,4	5,5
из них:
базовые отрасли промыш­ленности	4,1	3,1	1,7	1,3	1,1
Прочие отрасли	9,1	1,3	1,3	2.0	0,1
Строительство, архитектура и градостроительство	10,0	8,2	8,4	6,1	3,8

 

Сокращение бюджетных ассигновании сопровождалось и снижением объемов промышленного производства, ростом чис­ла убыточных предприятий. К основным причинам кризисного положения можно отнести:

1) изъятие капитала предприятий через рынок государствен­ных и муниципальных облигаций;

2) высокие темпы инфляции издержек, которые привели к обесценению оборотного капитала, росту взаимных неплатежей и расширению сферы бартера;

3) недоступность кредитных ресурсов для многих промыш­ленных предприятий из-за высоких процентных ставок, превы­шающих рентабельность вложений.

Для преодоления негативных тенденций в реальном секторе экономики в 1998 г. была принята Программа финансово-экономической стабилизации, которая предусматривает:

• снижение общего объема налоговых платежей с предприятий;

• снижение тарифов на грузовые железнодорожные пере­возки и оптовых цен на газ и электроэнергию для про­мышленных потребителей;

• реструктуризацию задолженности предприятий при усло­вии уплаты текущих платежей в бюджет;

• разрешение предприятиям продавать продукцию ниже себестоимости;

• поддержку российского экспорта.

Реальное преодоление кризисного состояния базовых отрас­лей экономики возможно только за счет увеличения реальных инвестиций, т. е. капитальных вложений.

* * *

Предприятия производственной сферы, являясь главной финансо­вой базой формирования бюджетных доходов, всегда находились в цен­тре исследований российских ученых-финансистов.

Проблемы развития финансов и взаимоотношений предприятий про­мышленности с бюджетом исследовались в следующих работах.

• Н.С. Трифонов. Финансовое положение общесоюзной промыш­ленности (1927);

• В.М. Батырев, В.К. Ситнин. Организация и планирование фи­нансов социалистической промышленности (1940);

• П.Н. Жевтяк. Финансы промышленного предприятия (1963);

• Д.С. Моляков. Финансирование промышленности (1971);

•  М.В. Романовский, М.А. Корасик. Финансы предприятий и объе­динений (1974);

•   А.А. Тишина. Прибыль в промышленности и пути ее повышения          (1975);

•   Г.В. Базарова. Прибыль и хозрасчет в условиях НТП (1979);

• А.Т. Чеблоков. Финансовое планирование в промышленности (1983);

•  И.А. Акодис. Финансовый аспект управления рентабельностью и ассортиментом (1985);

•  В.Д. Штундюк. Финансово-кредитный механизм производст­венных объединений (1987);

•  Н.Л. Марголина, Р.Г. Попова. Управление финансами предпри­ятия в условиях АСУ (1990).

Финансы сельского хозяйства отражены в следующих работах:

•  Г. Бронштейн. Как организовать финансовую работу колхоза (1935);

•  М. Несмий, В. Соколов. Организация финансов колхозов (1955);

•  С.Н. Мотов. Финансирование и кредитование совхозов (1968);

•  К.Д. Карпов. Финансово-кредитные отношения с колхозом (1971);

•   Е.А. Кириллов. Проблемы финансов сельского хозяйства (1974);

•  А. С. Либкинд. Анализ доходов и накоплений в колхозах (1969);

•  И.Л. Ким, А.Ф. Пацан. Финансы государственных сельскохозяй­ственных предприятий (1976);

•  С. И. Кованов. Анализ формирования и использования прибыли в совхозах (1976);

•  В.Н. Семенов. Финансово-кредитный механизм в развитии сель­ского хозяйства (1983);

•  С.Н. Корюнов, Г. Т. Гойгел и др. Финансирование развития сель­ского хозяйства (1984);

•  Н.С. Майзус. Финансы агропромышленных объединений (1988);

•   МЛ. Лишанский, И.Б. Маслова. Финансы в сельском хозяйстве (1999).

20.2. Финансовое обеспечение расширенного воспроизводства

Реальные инвестиции обеспечивают динамичное развитие предприятий и позволяют решать следующие задачи:

1) расширение собственной предпринимательской деятель­ности за счет накопления финансовых и материальных ресурсов;

2) приобретение новых предприятий;

3) диверсификацию вследствие освоения новых областей бизнеса.

Субъектами инвестиционной деятельности являются инвесто­ры, заказчики, исполнители работ, пользователи объектов инве­стиционной деятельности.

Инвесторы осуществляют вложения собственных, заемных и привлеченных средств в форме долгосрочных вложений (инвестиций) и обеспечивают их целевое использование.

Заказчиками могут быть инвесторы, а также любые иные фи­зические и юридические лица, уполномоченные инвестором осуществлять реализацию инвестиционных проектов. В случае, если заказчик не является инвестором, он наделяется правами владения, пользования и распоряжения инвестициями на пери­од и в пределах полномочий, установленных договором.

Пользователями объектов инвестиционной деятельности мо­гут быть инвесторы, а также другие физические и юридические лица, государственные и муниципальные органы, иностранные государства и международные организации, для которых созда­ется объект инвестиционной деятельности.

Объектами инвестиционной деятельности в Российской Фе­дерации являются:

• вновь создаваемые и модернизируемые основные фонды во всех отраслях экономики;

• ценные бумаги;

• научно-техническая продукция и другие объекты собст­венности;

• имущественные права и права на интеллектуальную соб­ственность.

Государственная инвестиционная политика РФ в ходе прове­дения экономических реформ претерпела существенную коррек­тировку. Так, в 1992 г. исходили в первую очередь из необходи­мости сокращения средств, выделяемых из бюджета на капи­тальное строительство при одновременном повышении доли внебюджетных отраслевых инвестиционных фондов, в которых сосредоточиваются средства, поступавшие от предприятий и других источников.

Использование бюджетных средств на капитальное строи­тельство ограничивалось только такими задачами, решение ко­торых было невозможно обеспечить использованием других ис­точников финансирования: создание мощностей по импортозамещению и ресурсосбережению, преодолению стихийных бедст­вий и чрезвычайных ситуаций.

На 1993 г. государственная инвестиционная программа была сформирована исходя из необходимости обеспечения приорите­тов, определенных Программой углубления экономических ре­форм и концепцией структурной политики, и предусматривала дальнейшую децентрализацию инвестирования и акционирова­ния в строительном комплексе.

В настоящее время капитальные вложения направляются на фи­нансирование целевых программ, реализация которых позволяет сконцентрировать финансовые ресурсы на наиболее важных на­правлениях развития отраслей хозяйства. Однако трудности в капи­тальных вложениях в Российской Федерации определяются сущест­венным усилением диспропорций в инвестиционной сфере.

Ухудшение финансового положения многих предприятий, резкое сокращение бюджетного финансирования инвестиций, трудности с получением долгосрочных кредитов из-за высокой процентной ставки, предпочтения банков в получении доходов на финансовых рынках, неблагоприятный инвестиционный климат, в том числе из-за высоких рисков вложений, несовер­шенство правового регулирования хозяйственной деятельности продолжают оставаться основными причинами негативного влияния на инвестиционную активность.

В 1998 г. не произошло существенного улучшения инвестицион­ного климата, в котором приходится действовать предприятиям. Об­щий объем инвестиций в основной капитал в сопоставимых ценах снизился по сравнению с предыдущим годом (табл. 20.2).

Таблица 20.2. Основные показатели капитального строительства

(в % к соответствующему периоду предыдущего года)

 

Спад общих объемов инвестиций в основной капитал про­изошел в основном в результате сокращения инвестиций непро­изводственного назначения, которое в свою очередь во многом обусловлено уменьшением объемов инвестиций из бюджетов всех уровней.

Основные причины уменьшения объемов строительства жи­лья и других объектов социальной сферы — неудовлетворитель­ное финансирование, неплатежи и задолженность за выполнен­ные работы, в том числе из федерального бюджета, а также от­сутствие долгосрочного финансирования жилья и системы ипо­течного кредитования.

Финансирование производственного строительства (см. табл. 20.2) в 1998 г. сохранилось на уровне 1996 г. В третьем и четвертом кварталах даже произошел определенный прирост инвестиций. Активизация инвестиционной деятельности на­блюдалась в электроэнергетике, химической и нефтехимиче­ской промышленности, промышленности строительных мате­риалов, транспорте и связи, строительстве, торговле и общест­венном питании. Однако продолжают сокращаться инвестиции в обрабатывающих отраслях промышленности и в сельском хозяйстве

Таблица 20.3. Структура инвестиций в основной капитал по формам собственности (в %к итогу)

Форма собственности	1994	1995	1996	1998
Предприятия и организации всех форм собственности	100	100	100	100
в том числе:
государственная	32	31	27	24
муниципальная	8	6	5	6
частная	18	14	16	19
смешанная	42	49	52	51

 

В структуре инвестиций по формам собственности сохрани­лась тенденция, сложившаяся в последние четыре года. Проис­ходит снижение доли объектов государственной собст­венности при увеличении доли объектов смешанной российской собственности.

Инвестиционная стратегия государства в настоящее время включает следующие этапы:

1) подавление инфляции и стимулирование инвестиционной деятельности предприятий и населения;

2) уменьшение бюджетного дефицита, его покрытие пре­имущественно за счет неинфляционных источников, ориентация внутренних финансовых потоков на инвестиции в производство;

3) полноценная защита прав и интересов инвесторов и ак­ционеров. Для этого требуются не только совершенствование законодательства, но и меры организационного порядка, кото­рые позволяют предприятиям обрести реальных хозяев, а хозяе­вам организовать эффективное управление предприятиями Бу­дут поддержаны предприятия любой формы собственности, если они снижают издержки, повышают качество, реорганизуют про­изводство и управление, не допускают неплатежей, выпускают конкурентоспособную продукцию;

4) децентрализация инвестиционного процесса через стиму­лирование частных инвестиций. Выделение «точек роста» будет происходить на уровне отдельных предприятий и проектов;

5) смещение акцента бюджетного финансирования с реали­зации масштабных программ на поддержание эффективно рабо­тающих предприятий. Размещение централизованных капиталь­ных вложений предусматривается проводить исключительно на конкурентной основе после проведения предварительной экс­пертизы безусловной окупаемости и экономической эффектив­ности каждой инвестиционной программы. Государственная поддержка инвестиционного комплекса будет проводиться путем кредитования на возвратной и платной основе;

6) расширение практики долевого государственно-коммерческого финансирования инвестиционных проектов, в том числе с при­влечением зарубежных инвесторов.

Одной из наиболее актуальных проблем нынешнего этапа развития российской экономики является оживление инвестици­онного процесса в стране.

За шесть лет (1990—1995 гг.) объем инвестиций в экономику страны сократился на 86%. Согласно оценкам, каждые 3% спада инвестиций означают 1% снижения ВВП. Систематически сни­жается доля затрат на машины и оборудование в общем объеме инвестиций в производственную сферу. В 1995 г. по сравнению с 1991 г. она уменьшилась с 32 до 19%. Иными словами, проис­ходит ухудшение как воспроизводственной, так и техно­логической структуры капитальных вложений.

Следовательно, проблема оживления инвестиционной дея­тельности — задача не только отдельных предприятий, но и государства в целом. Она возникает каждый раз при подготовке очередного бюджета. Однако главная трудность на данном этапе экономических преобразований заключается в ограниченных возможностях внутренних накоплений в стране и неспособности частных инвесторов в полной мере компенсировать нехватку капитальных вложений для преодоления экономического спада. Высокая инфляция, тяжелое бремя налогов оставили предпри­ятия практически без источников финансирования своего разви­тия. Высокие ставки банковских процентов сделали недоступ­ными средне- и долгосрочные кредиты.

Вложения в сферу производства из-за большого риска мало­привлекательны для банковского капитала, отечественных и иностранных инвесторов, для населения. Инвесторы предпочи­тают вкладывать свои средства в гораздо более доходные и на­дежные финансовые активы.

Основная слабость государственной инвестиционной поли­тики в настоящее время обусловлена незащищенностью расходов бюджета на инвестиционные цели. Финансирование этих расхо­дов в силу ряда причин проводилось по остаточному принципу, следствием чего стала нарастающая из года в год кредиторская задолженность в инвестиционной сфере, а объем реально осу­ществляемых инвестиций в производственную сферу постоянно сокращался. Сложившаяся ситуация усугубляется тем, что пра­вительство не смогло обеспечить своевременное финансирова­ние даже быстроокупаемых инвестиционных проектов. Однако опыт последних лет свидетельствует, что в настоящее время складываются объективные предпосылки для выхода из инве­стиционного тупика.

Внедрение бюджета развития — один из тех шагов, который позволит сдвинуть инвестиционный механизм с мертвой точки.

Считается, что при правильной организации управления бюджетом развития возможна дополнительная десятикратная мобилизация средств частных инвесторов для финансирования приоритетных проектов в реальном секторе экономики. К при­оритетным направлениям промышленной политики относятся нефтедобывающая, газовая, нефтеперерабатывающая отрасли, деревообработка, добыча и переработка алмазов, машинострои­тельные производства, обеспечивающие выпуск машин и обору­дования, необходимых для этих отраслей, авиастроение и ряд других.

Таблица 20.4. Бюджет развития Российской Федерации в 1997-2000

(в ценах 1997 г., трлн. руб.)

	1997	1998	1999
Источники
Связанные иностранные кредиты под гарантии Правительства России	10,9	5,0	2,5
Инвестиционные кредиты Международного и Европейского банков реконструкции и развития	5,1	5,0	8,1
Отчисления от средств внутренних заимствова­ний	10,4	21,0	27,0
Выплаты по выданным ранее из бюджета разви­тия кредитам		3,3	7,1
Итого	26,4	34,3	44,7
Направление использования
Производственные капитальные вложения	9,5	19,3	24,8
Закупка оборудования в счет иностранных кредитов	16,0	10,0	10,6
Поддержка экспорта	0,5	2,0	3,6
Санация предприятий	0,4	1,8	3,1
Выплаты по государственным гарантиям инве­стиций		1,2	2,6
Итого	26,4	34,3	44,7

 

В структуре прямых инвестиций в основной капитал по источ­никам финансирования с развитием рыночных отношений про­исходят определенные изменения.

1) Если в 70-е и в первой половине 80-х преобладающими ис­точниками финансирования были бюджетные ассигнования (50— 60%), то в настоящее время они снизились до 20% (табл. 20.5).

2) Происходит и перераспределение в источниках получения средств — увеличивается доля средств, выделяемых из бюджетов субъектов РФ.

3) Увеличивается также доля средств в общем объеме инве­стиций из централизованных внебюджетных инвестиционных фондов, иностранных инвестиций и других источников в основ­ном в результате включения в эту статью заемных и привлечен­ных средств предприятий.

4) Продолжает оставаться низкой активность коммерческих банков в кредитовании реального сектора экономики. Несмотря на некоторое увеличение в 1997 г. размеров долгосрочных кре­дитов, их удельный вес в общем объеме кредитов не изменился и составил всего 3,4%.

5) Практически не используются в инвестиционной сфере средства населения, так как процесс развития системы паевых инвестиционных и пенсионных фондов, через которые сбереже­ния населения могли бы трансформироваться в инвестиции, происходит медленно.

Таблица 20.5. Структура прямых инвестиций в основной капитал по источникам финансирования (в % к итогу)

Прямые инвестиции	1994	1995	1996	1998
Все источники финансирования	100,0	100,0	100,0	100,0
В том числе:
Бюджетное финансирование	26,0	21,8	20,1	20,6
из него:
Федеральный бюджет	14,4	11,1	9,9	9,5
Средства бюджетов субъектов РФ и мест­ных бюджетов	11,6	10,7	10,2	11,1
Централизованные внебюджетные фонды и другие источники	7,5	12,9	13,4	15,8
Собственные средства предприятий	64,2	62,8	63,3	58,9
Средства индивидуальных застройщиков	2,3	2,5	3,2	4,7

 

Учитывая приоритетное финансирование в настоящее время социальных расходов, не имеющих альтернативных источников финансирования, примерно 60—65% средств инвестиционной программы направляется на государственную поддержку соци­альной сферы и 35—40% — на развитие производственной сфе­ры. Это позволит в социальной сфере:

• снять остроту жилищной проблемы и в первую очередь для бесквартирных кадровых и уволенных в запас воен­нослужащих;

• улучшить напряженную социально-экономическую си­туацию в радиоактивных загрязненных районах;

• оказывать государственную поддержку фундаментальной науке в части сохранения и развития производственной базы;

• продолжать строительство важнейших объектов комму­нального хозяйства, включая метрополитены, крупные мосты и мостовые переходы.

Государственная поддержка производственной сферы. В на­стоящее время в большей степени она осуществляется на воз­вратной основе преимущественно на финансирование быстроокупаемых коммерческих проектов, размещаемых на конкурс­ной основе. Это позволяет привлечь в инвестиционную сферу дополнительные средства частных инвесторов и существенно расширить практику государственно-коммерческого финансиро­вания.

Одним из важнейших направлений безвозвратного инвестиро­вания в производственную сферу остаются программы поддер­жания безопасности АЭС, развития энергетики ряда районов России, развития медицинской промышленности, транспорта, связи, агропромышленного комплекса и др.

Например, отрасли транспорта и связи строят свою деятель­ность на условиях самоокупаемости. Однако в бюджетах преду­сматривается финансирование отдельных транспортных систем, в первую очередь связанных с выполнением государственными структурами своих функций в области обеспечения безопасности транспортного процесса, предприятий и учреждений. Так, на воздушном транспорте предусматриваются бюджетные ассигно­вания на финансирование Государственной транспортной ком­пании «Россия», на поддержку северных аэропортов в Диксоне, Анадыре и т. п.

На водном транспорте выделяются бюджетные ассигнования на содержание государственного Гидрографического предпри­ятия, бассейновых подразделений Госморспасслужбы, спаса­тельно-координационной   службы,   спутниковой   системы «КОСПАС — САРСАТ», объектов социальной сферы северных портов. Из бюджета выделяются средства для государственной поддержки не подлежащих приватизации судов с ядерными энергетическими установками, дизельных ледоколов и судов атомно-технологического обслуживания в части компенсации расходов, не покрываемых доходами, от их эксплуатации.

20.3. Расходы бюджетной системы на развитие и содержание агропромышленного комплекса

Один из важнейших секторов экономики — агропромыш­ленный комплекс (АПК) как жизнеобеспечивающий — имеет специфические особенности, которые обусловливают необходимость его государственной поддержки и регулирования. К этим особенностям можно отнести:

• сезонный характер сельскохозяйственного производства;

• основное средство производства — земля, состояние ко­торой постоянно меняется;

• относительно длительный цикл производства, включаю­щий наряду с промышленным естественный цикл,

• диспаритет цен на промышленную и сельскохозяйствен­ную продукцию,

• значительный размер затрат капитального характера на осушение, орошение земель, реконструкцию действую­щих мелиоративных систем, улучшение качества земель и т. п., что отражается на себестоимости и цене сельско­хозяйственной продукции.

В силу этой специфики развитие АПК является важнейшим приоритетным направлением перестройки экономики. В ходе преобразований в этом секторе экономики были созданы осно­вы многоукладной экономики. Доля государственного сектора в настоящее время составляет около 12%. Сельскохозяйственным производством занимаются в основном предприятия новых ор­ганизационных форм — хозяйственные товарищества, акцио­нерные общества, кооперативы, крестьянские (фермерские) хо­зяйства и др.*

 

 

Удельный вес сельского хозяйства в расходной части бюдже­та постоянно снижается.

В 1997 г. на развитие отрасли из бюджета было выделено 7,9 трлн. руб., что на 40% меньше плановой суммы 1996 г.

Год	Удельный вес,%
1991 1992 1993 1994 1996        1997	19 17,4 7,6 5,9 3,2 1,5

 

Либерализация цен и ужесточение кредитной политики ухудшили финансовое положение АПК. В значительной мере были приостановлены процессы укрепления материально-технической базы, поддержания плодородия почв, развития со­циальной инфраструктуры на селе.

За последние годы резко сократилась инвестиционная дея­тельность в сельском хозяйстве. Объем инвестиций на производ­ственное строительство сократился в 25 раз, растет удельный вес убыточных хозяйств, увеличивается дибиторско-кредиторская задолженность.

Сельское хозяйство страны пока не может обеспечить по­требление продуктов питания на душу населения по рекомен­дуемым рациональным нормам как по общей энергетической ценности, так и по рациону. Сложившееся в настоящее время на продовольственном рынке относительное равновесие спроса и предложения при сокращении собственного производства под­держивается импортом продуктов питания.

Особенности АПК и специфика состояния его в настоящее время определяют политику государства по финансированию АПК.

Бюджетная поддержка АПК осуществляется по следующим основным направлениям:

• финансирование проведения земельной реформы;

• финансовая поддержка развития фермерства/развитие рыночных отношений в АПК;

• поддержка социальной инфраструктуры села/ жилищного строительства, возведение объектов здравоохранения, школ, дошкольных учреждений, строительство дорог;

• мелиорация земель и содержание мелиоративных систем;

• улучшение земель, связанное с повышением плодородия;

• строительство и реконструкция предприятий пищевой и пе­рерабатывающей промышленности и рыболовецкого флота;

• поддержка развития местных баз строительной индустрии и строительных материалов;

• финансовая помощь по землеустройству, противоэпизоотическим мероприятиям и мероприятиям по защите рас­тений от вредителей и болезней, содержанию ветеринар­ной и санитарной служб.

Государственная поддержка АПК должна обеспечивать про­ведение структурных преобразований в аграрном секторе, способствовать сокращению спада производства продукции расте­ниеводства и животноводства, созданию условий для их разви­тия и поддержки перерабатывающих отраслей промышленности, удовлетворения потребностей страны в продовольствии и сель­скохозяйственном сырье, развитию сельхознауки, образования и содержанию объектов социальной сферы на селе.

Расходы бюджета направляются на сохранение плодородия почв, обновление и пополнение основных производственных фондов в сельском хозяйстве. Предусматривается дальнейшее развитие лизинговой формы приобретения техники, машин и оборудования.

Учитывая экстремальные условия ведения сельскохозяйст­венного производства, особое значение приобретают мероприя­тия по поддержанию и обустройству мелиорируемых земель, не­допущению их вывода из сельхозоборота. В настоящее время в России имеется 9,7 млн. га мелиорированных земель, в том чис­ле 5 млн. орошаемых и 4,7 млн. осушенных. Занимая 5% общей площади сельскохозяйственных угодий, эти земли дают весь уро­жай риса, 3/4 — овощей, 1/4 — зерна кукурузы, более 1/5 — кор­мов Однако из-за сокращения бюджетных средств объемы ме­лиоративных районов уменьшились более чем в 40 раз.

Площадь орошаемых сельскохозяйственных угодий по отно­шению к 1991 г. уменьшилась на 1,5 млн. га, осушенных — на 0,3 млн. га.

В расходах бюджета выделяются средства на выплаты дота­ций и компенсаций сельхозтоваропроизводителям. В частности, предусматривается возмещать часть затрат на приобретение ми­неральных удобрений, на развитие элитного семеноводства, на компенсацию части затрат на потребляемую энергию тепличным производством.

Учитывая, что основные сельскохозяйственные районы Рос­сии находятся в зоне рискованного земледелия, продолжается государственная поддержка страхования в аграрном секторе экономики. Предусматривается увеличение этой доли расходов за счет сокращения других видов дотаций.

В животноводстве выделяются дотации на поддержку пле­менного дела, компенсации части затрат на приобретение ком­бикормов, закупаемых крупными животноводческими комплек­сами и птицефабриками.

Государственная поддержка сельскохозяйственных товаропро­изводителей не ограничивается перечисленными выше мерами:

1) Периодически проводится списание задолженности сель­скохозяйственных предприятий по кредитам и процентов по ним с отнесением этих сумм на государственный внутренний долг.

2) Как один из способов регулирования розничных цен на сельскохозяйственную продукцию сохранено дотирование из бюджета стоимости средств производства, приобретаемых для села. Дотирование осуществляется на конечной стадии произ­водственного цикла. Продолжается практика обеспечения села горюче-смазочными материалами, минеральными удобрениями и пестицидами на условиях товарного кредита.

3) АПК предусматривается льготная налоговая политика, по­ниженные нормативы отчислений во внебюджетные фонды.

4) В соответствии с Законом «О социальном развитии села» осуществляется политика приоритетности бюджетного финанси­рования, предоставления льгот, увеличения норм расходов на развитие социально-культурной сферы в сельской местности. Финансируются мероприятия по охране материнства и детства в низкорентабельных и убыточных хозяйствах системы Минсельхоза России.

5) Для поддержки отечественного сельскохозяйственного машиностроения и стабилизации аграрного производства Пра­вительство РФ внедрило лизинг как новую форму приобретения продукции машиностроения.

6) В 1997 г. для финансовой помощи агропромышленному производству был создан специальный фонд, общая сумма кото­рого оценивается в 11,8 трлн. руб. Формируется он на федераль­ном и территориальном уровнях — из федерального целевого бюджетного фонда выделяются субсидии и дотации субъектам Федерации за счет средств земельного налога и арендной платы за землю, таможенных пошлин, акцизов и НДС на ввозимое продовольствие.

Анализ структуры расходов федерального бюджета, направляе­мых на финансирование сельского хозяйства и рыболовства, по­зволяет сделать следующие выводы:

• большая часть ресурсов направляется на сельскохозяйст­венное производство (в 1995 г. 94,85%, в 1996 г. — 90,94%, в 1997 г. - 81, 65%);

• значительная часть федеральных бюджетных средств на­правляется на поддержание земельных ресурсов;

• наибольший удельный вес в расходах федерального бюд­жета России на развитие АПК занимали целевые дотации и субвенции на развитие растениеводства и животновод­ства (35%), а также средства фонда льготного кредитова­ния (21%) и средства на формирование лизингового фон­да (18%);

• средства лизингового фонда направляются не только в об­щественные хозяйства, но и в фермерские в дополнение к сумме, предусмотренной отдельной строкой на государст­венную поддержку крестьянских и фермерских хозяйств.

20.4. Финансовая помощь из бюджета отдельным отраслям народного хозяйства

Государственные дотации как объективная необходимость су­ществования финансовой помощи в бюджетной системе выте­кают из сохранения в переходный период государственного ре­гулирования цен на отдельные виды продукции и услуг. В рас­ходах бюджета на финансирование отраслей экономики государ­ственные дотации занимают одно из ведущих мест.

1. В общем объеме государственных дотаций преобладают рас­ходы на возмещение из бюджета разницы в ценах. В целях поддер­жания уровня жизни населения сохранены дотации на отдельные виды энергоресурсов и продовольственные товары, а также в от­дельных отраслях экономики, нерентабельная работа которых яви­лась результатом использования регулируемых государством цен и тарифов (жилищно-коммунальное хозяйство, транспорт).

Постепенный отпуск цен на энергоресурсы, дотируемых в настоящее время из бюджета, позволяет снижать долю бюджет­ных средств, направляемых на возмещение разницы в ценах.

2. Значительные суммы дотаций выделяются сельским това­ропроизводителям, угольной промышленности;

3. В расходах в сферу материального производства преду­смотрено выделение дотаций из бюджета на покрытие убытков от реализации газа и других видов топлива населению.

4. Значительные бюджетные средства предусмотрены на покрытие убытков жилищно-коммунального хозяйства, в том числе предприятий городского электротранспорта, жилищного хозяйства, предприятий жилищно-коммунального хозяйства. Предусматриваются дотации и транспортным организациям — автомобильному транспорту общего пользования на покрытие убытков от работы городских и пригородных маршрутных ав­тобусов, на покрытие дополнительных затрат автопредприятий в связи с введением свободных цен на энергоносители и повыше­нием цен на другие материальные ресурсы, а также увеличением амортизационных отчислений в результате переоценки основных фондов.

Компенсации конверсионным предприятиям в бюджете преду­сматриваются в связи с финансовыми потерями в результате пе­репрофилирования производства с военной продукции на граж­данскую. Компенсационные средства имеют целевую направ­ленность и предоставляются конверсионным предприятиям в виде дотаций на:

• формирование фонда потребления;

• частичное возмещение затрат предприятиям на содержа­ние объектов социальной инфраструктуры, находящихся на балансе градообразующих предприятий, а также в рай­онах Крайнего Севера и Дальнего Востока;

• сохранение уникального стендового оборудования;

• списание остатков незавершенного производства и товар­но-материальных ценностей;

• отчисления на социальное страхование и взносы в Пенси­онный фонд, Фонд занятости и медицинское страхование.

Средства, выделяемые конверсионным предприятиям на фонд потребления, связаны с необходимостью сохранения рабо­чих мест, так как дальнейшее их сокращение может привести к разрыву технологических цепочек и невозможности выполнения оборонного заказа.

Предусматривается дальнейшее оказание помощи оборон­ным научно-исследовательским институтам и конструкторским бюро для сохранения в рабочем состоянии не полностью загру­женного уникального оборудования, испытательных стендов, а также государственных полигонов.

20.5. Расходы на фундаментальные научные исследования и охрану окружающей среды

Расходы бюджетной системы на науку. Финансирование НИОКР за счет средств бюджета остается важнейшей составной частью государственного управления научно-техническим прогрессом. Однако в последние годы произошло сокращение выделения средств на эти цели.

В бюджете на 1998 г. общий объем расходов на фундамен­тальные научные исследования и содействие НТП был опреде­лен в 11157,8 млн. руб., что составляет 0,45% ВВП.

Для более рационального использования бюджетных средств приоритетное финансирование расходов на науку предусмотрено в части осуществления фундаментальных исследований, прово­димых Российскими академиями наук, а также расходов, преду­смотренных на реализацию федеральных целевых программ. В ка­честве приоритетных определены программы:

• Федеральная космическая программа России;

• Развитие гражданской авиации до 2000 г.;

• Индустрия детского питания;

• Развитие медицинской промышленности;

• и ряд других.

Бюджетные средства, предусмотренные на финансирование проектов, реализуемых в рамках перечисленных программ, на­правляются непосредственно исполнителям, определяемым на конкурсной основе, творческим коллективам, группам отдельных ученых, что позволяет обеспечивать повышение заработной пла­ты непосредственным исполнителям работ и улучшать матери­альное оснащение исследований, имеющих первостепенное зна­чение для развития науки и экономики в целом.

Кроме бюджетных ассигнований на науку, для финансирования общеотраслевых и межотраслевых научно-исследовательских и опыт­но-конструкторских работ сформированы внебюджетные фонды.

Расходы бюджета на охрану окружающей среды. Из бюджета выделяются ассигнования на финансирование мероприятий, связанных с улучшением охраны окружающей среды. Эти сред­ства направляются:

• на осуществление государственного экологического кон­троля;

• организацию и содержание заповедников и националь­ных парков;

• на реализацию целевых программ «Лесовосстановление в России» и «Охрана лесов от пожаров».

Предусматриваются ассигнования на укрепление берегов рек и других водоемов, противопаводковые работы, ремонт дамб, расчистку устья рек, очистку водохранилищ, содержание насос­ных станций и гидротехнических сооружений, а также на другие мероприятия по воспроизводству, охране и восстановлению водных объектов и обеспечению на этой основе населения и предприятий и организаций качественной водой.

Выделяются средства на реализацию целевой программы «Развитие системы гидрометеорологического обеспечения на­родного хозяйства Российской Федерации в 1994—1995 годах и на период до 2000 года».

Кроме того, предусмотрены средства на проведение топографо-геодезических и картографических работ, дистанционного зондирования земли, демаркации границ Российской Федера­ции, а также на реализацию федеральной целевой программы «Развитие сейсмологических наблюдений и прогноза землетря­сений на 1995 — 2000 годы».

На финансирование дополнительных мероприятий по строи­тельству и перевооружению природоохранных объектов, выпол­нению связанных с экологией научно-исследовательских и про­ектных работ, сохранению памятников природы используются средства Федерального экологического фонда Российской Федерации.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте структуру баланса доходов и расходов предприятия.

2. Как осуществлялась государственная инвестиционная по­литика в РФ начиная с 1991 г.?

3. В чем заключается инвестиционная стратегия государства на современном этапе?

4. Расскажите о роли и значении бюджета развития в инве­стиционной политике.

5. Как осуществляется бюджетная поддержка АПК?

6. Что такое государственные дотации? Кому они осуществ­ляются?

ГЛАВА 21. Финансирование жилищно-коммунального хозяйства

21.1. Жилищно-коммунальное хозяйство – важнейшая отрасль жизнеобеспечения человека

В современном урбанизированном обществе одной из важ­нейших отраслей деятельности человека является жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). Город стал основным местом обитания людей. В России в городах и поселках городского типа проживает 73% населения страны. Человек в современном горо­де должен быть обеспечен жильем, водой, канализацией, теп­лом, городским транспортом и т. д.

Современное производство также невозможно без обеспече­ния его услугами ЖКХ, предприятия которого не только созда­ют условия жизни работнику и доставляют его к месту труда, но и поставляют промышленным и строительным предприятиям воду, газ, тепло, электроэнергию, участвуя тем самым в процессе производства.

Нельзя представить функционирование города, нормальную жизнедеятельность населения без городского благоустройства (дорог, освещения, озеленения, очистки территории и вывоза му­сора). Следовательно, услуги ЖКХ — важный фактор развития материального производства и воспроизводства рабочей силы.

Являясь важной частью народного хозяйства страны, эта от­расль требует выделения на свое содержание и развитие значитель­ного объема финансовых ресурсов. Отрасль имеет двусторонние отношение с бюджетом, которые складывались в пользу отрасли. Она получает средств из бюджета больше, чем вносит в него.

Как отрасль ЖКХ включает ряд подотраслей:

• жилищное хозяйство;

•   водопроводно-канализационное хозяйство;

•   топливно-энергетическое хозяйство;

•   городской пассажирский транспорт;

•   гостиницы;

•   благоустройство населенных мест.

Источниками финансирования расходов на содержание и развитие ЖКХ являются:

•   бюджетные средства;

•   средства, получаемые жилищно-коммунальными предприятиями за реализацию своих услуг и продукции юридическим и физическим лицам;

•   средства предприятий на содержание принадлежащих им жилищно-коммунальных объектов.

До 1991 г. в ведомственном подчинении находилось пример­но 60% жилой площади, свыше 30% протяженности газовых се­тей и около 30% мощностей водопроводно-канализационных предприятий. Доля средств предприятий в финансировании жи­лищного хозяйства составляла более 75%, а коммунального хо­зяйства — около 25%. В связи с переходом на рыночные отно­шения предприятия из-за отсутствия у них необходимых финан­совых ресурсов стали отказываться от своих жилищно-коммунальных объектов и передавать их в подчинение местным органам власти, т. е. на бюджетное финансирование.

До проведения реформы ЖКХ наибольшая часть финансовых ресурсов, необходимых для содержания и развития этой от­расли, поступала из бюджета.

В консолидированном бюджете России расходы на ЖКХ со­ставляют примерно 14% общих расходов. При этом ассигнова­ния на ЖКХ почти полностью выделяются из территориальных бюджетов. Из общей суммы средств, направляемых на финанси­рование ЖКХ, 35% приходится на региональные бюджеты и 65% — на местные бюджеты.

В связи с тем, что почти все бюджетные расходы на ЖКХ финансируются из территориальных бюджетов, доля этих затрат в общем объеме расходов территориальных бюджетов довольно высока — 26%, в том числе в региональных бюджетах — 22%, в местных — 29%.

Роль бюджетных средств в финансировании отдельных под­отраслей ЖКХ неодинакова. Полностью за счет бюджет­ных ассигнований финансируются дорожное хозяйство, озеленение, освещение и уборка территорий населенных мест. Водопроводно-канализационное хозяйство получает лишь средства бюджета на капитальные вложения. Городской пассажирский транспорт, жилищное хозяйство и теплоэнергетика для отопле­ния жилых домов требуют выделения бюджетных дотаций.

Анализ, деятельности предприятий ЖКХ показывает, что в связи с действием ряда факторов (повышение стоимости сырья, топлива, материалов, основных средств, заработной платы и др.) себестоимость их услуг постоянно росла. Темпы роста их затрат опережали темпы роста производительности труда. При ста­бильности тарифов это привело к снижению рентабельности, к убыточности и дотациям из бюджета.

Услуги ЖКХ являются одним из элементов жизненных средств для населения. Если повысить тарифы на эти услуги, то возрастут затраты потребителей этих услуг, т. е. населения. Это увеличение должно возмещаться либо за счет повышения зара­ботной платы, либо за счет ассигнований из централизованного фонда финансовых ресурсов — бюджета в виде дотаций пред­приятиям и организациям, оказывающим услуги населению, ли­бо населению. В практике применяются все способы.

Выделение дотаций ЖКХ следует рассматривать как один из способов возмещения предприятиям их затрат живого и овеще­ствленного труда, а работникам — затрат на воспроизводство рабочей силы. Вместе с тем следует признать, что дотационность производства и реализации ряда видов продукции, товаров и услуг негативно отражается на развитии коммерческого расчета, не способствует усилению интенсивных методов хозяйствова­ния, повышению заинтересованности в более экономном ис­пользовании материальных и финансовых ресурсов.

В условиях рыночных отношений проблема дотаций стано­вится еще более актуальной.

Главной задачей в экономике ЖКХ является улучшение эко­номической работы в этой отрасли с целью повышения эффек­тивности использования средств, выделяемых на ее развитие и содержание, а также снижение темпов роста эксплуатационных затрат. Важнейшим направлением поиска путей более эффек­тивного использования затрат на жилищно-коммунальное хо­зяйство и снижение темпов роста затрат является концентрация предприятий этой отрасли в ведении местных органов власти. Это в свою очередь позволит шире вести работы по специализа­ции предприятий и интенсификации производства, снижению себестоимости оказываемых ими услуг.

Реальными действиями в этом направлении станет проводи­мая в нашей стране реформа в ЖКХ, которая предполагает реа­лизацию мер, направленных на повышение эффективности ис­пользования средств на содержание жилищно-коммунальных предприятий:

1) переход к самофинансированию предприятий ЖСК путем прекращения бюджетных ассигнований на предоставление им дотаций, а также перекрестного субсидирования потребителей;

2) увеличение тарифов на жилищно-коммунальные услуги для населения до экономически обоснованного уровня, опреде­ляемого в основном в результате конкурсного отбора организа­ций, предоставляющих эти услуги.

21.2. Финансирование жилищного хозяйства

Жилищное хозяйство — одна из важнейших отраслей соци­ально-бытовой инфраструктуры. Рост народного благосостояния тесно связан с улучшением жилищных условий.

Принимаемые за последние десятилетия меры по решению жилищной проблемы привели к значительному возрастанию жилищного фонда городов. Улучшилось инженерное оборудова­ние домов и оснащение их водопроводом, канализацией, газом, лифтом, мусоропроводом и т. д. Жилищный фонд стал главным общественным богатством городов, удельный вес его в общем объеме основных фондов, подведомственных городским самоуправлениям, составляет 70—80%.

Бюджетные средства в жилищное хозяйство направляются только из территориальных бюджетов, в том числе около 30% — из региональных бюджетов и 70% — из местных.

В общем объеме территориальных бюджетов расходы на со­держание жилищного хозяйства составляют 16%, в том числе в региональных бюджетах — 11%, в местных — 19%. Наблюдается рост этих расходов. Он обусловлен не только увеличением са­мого жилого фонда, но и повышением качества строений, их технической оснащенности, заработной платы работников. С ростом этажности, технической оснащенности домов возрастают расходы. Так, затраты на содержание девяти- и шестнадцатиэтажных домов выше, чем затраты на пятиэтажные дома, соот­ветственно на 18 и 23%. С увеличением объема крупнопанель­ного домостроения возрастают расходы на капитальный и теку­щий ремонт. В таких домах эти расходы превышают восстанови­тельную стоимость в 2,5 раза, из них 30% приходится на теку­щий ремонт.

Таким образом, в перспективе с развитием в городах много­этажного и крупнопанельного строительства расходы на содер­жание жилищного фонда будут возрастать. Все это свидетельст­вует о необходимости серьезного подхода к вопросам эффектив­ного использования финансовых ресурсов, направляемых на со­держание и ремонт жилых домов. Главной задачей при этом должно быть изыскание путей снижения темпов роста расходов и сокращение их.

В затратах на содержание жилых строений значительную часть занимают расходы на оплату труда, которые составляют более 30%. Причинами высокого уровня заработной платы в эксплуатационных расходах в жилищном хозяйстве являются слабая механизация работ, отсутствие автоматизации инженер­ных систем в домах, широкое применение ручного труда.

Снижение роста расходов на содержание жилищного фонда в значительной степени зависит от улучшения организации его эксплуатации. Расширение объемов жилищного строительства, увеличение технической оснащенности домов, повышение тре­бовательности к качеству услуг, оказываемых жилищным хозяй­ством, привели к тому, что существующая система организации эксплуатации жилищного фонда, при которой все основные ра­боты по его содержанию осуществляются силами домохозяйств с их низкой материально-технической базой и производительно­стью труда, тормозит развитие коммерческого расчета в этой отрасли и дает значительные экономические потери.

Основными путями совершенствования системы эксплуата­ции жилищного хозяйства, выявления резервов снижения уров­ня эксплуатационных расходов являются:

• механизация и автоматизация производственных процессов;

• создание специализированных организаций, осуществ­ляющих на высоком техническом уровне обслуживание внутридомовых инженерных систем и ремонт зданий;

• концентрация материальных и финансовых ресурсов, вы­деляемых в эту отрасль;

• совершенствование системы оплаты труда.

Из общего объема средств, выделяемых на содержание жи­лищного фонда, наибольшая часть направляется на проведение текущего ремонта. Своевременное и в достаточном объеме вы­деление финансовых и материальных ресурсов на текущий ре­монт позволяет содержать жилые дома в технически исправном состоянии. В перспективе, по мере увеличения материальных и финансовых возможностей общества и в связи с необходимо­стью проведения более эффективных мер по сохранению жи­лищного фонда размер средств, выделяемых на текущий ремонт, и их удельный вес в эксплуатационных расходах будут возрас­тать и могут превысить 50% эксплуатационных расходов.

Большой объем и высокий удельный вес финансовых ресур­сов, ассигнуемых на текущий ремонт, выдвигают задачу повы­шения эффективности их использования. Вместе с тем в этой сфере жилищного хозяйства имеются возможности наибольших резервов экономии.

1. Одним из условий сокращения трудовых затрат, повыше­ния эффективности средств, выделяемых на текущий ремонт, является концентрация этих работ в специализированных ремонтно-строительных организациях. Такая концентрация связана с передачей домохозяйствами штата ремонтных рабочих и мате­риальных фондов этим организациям. Домохозяйства освобож­даются от ведения этих работ, становятся заказчиками и контро­лируют объем и качество выполняемых работ.

2. Создание объединенных диспетчерских служб, специализи­рованных предприятий и передача им на обслуживание техниче­ского оборудования домов, проведение текущего и капитального ремонтов жилищного фонда обеспечат эффективное использо­вание средств, а также снижение расходов жилищного хозяйст­ва. Создание таких служб возможно и целесообразно при нали­чии у местных органов власти жилой площади 100 тыс. м² и бо­лее, т. е. крупных домовладений, где, как правило, уровень экс­плуатации выше, а расходы на 1 м² жилья ниже. В последнее десятилетие наблюдается интенсивный процесс объединения жилищных организаций главным образом в муниципальном жи­лищном хозяйстве. Во многих городах, особенно в средних и малых, применение новых форм эксплуатации жилищного хо­зяйства невозможно или затруднено в связи с тем, что оно рас­пределено между местными органами власти и ведомствами.

3. Концентрация всего государственного жилищного фонда в ведении местных органов власти даст возможность централизованно проводить научно обоснованную техническую политику в этой отрасли, шире внедрять автоматизацию и механизацию труда. Это также открывает новые возможности для улучшения обслужива­ния населения и достижения экономического эффекта.

Мобилизация доходов — один из важнейших резервов улуч­шения финансового состояния жилищного хозяйства.

Источниками доходов жилищного хозяйства являются:

• квартирная плата;

• арендная плата;

• сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы;

• прочие доходы.

Главные источники доходов — это квартирная и арендная платы. Удельный вес их в доходах достигает 80%.

В общем объеме доходов, получаемых жилищными органи­зациями, квартирная плата не превышает 55%. В последние де­сятилетия улучшилось качество жилищ, их техническая осна­щенность и комфортабельность. В то же время функционирует еще и значительная часть старого жилого фонда. Удельный вес домов, построенных более 20—30 лет назад, составляет свыше 30%. Особенно велик удельный таких зданий в крупных старых городах.

Несмотря на проводимые работы по модернизации старого жилищного фонда, условия проживания в старых домах при некоторых их преимуществах ниже, чем в новых. Это отсут­ствие технических средств, коммунальное заселение и т. д. Квартирная же плата как в старых, так и в новых домах почти не отличается. Поэтому проблема большей дифференциации размера оплаты за проживание в старом и новом жилом фонде очень актуальна.

Следующим по значению источником доходов муниципаль­ного жилищного хозяйства являются арендная плата и сборы с арендаторов на эксплуатационные расходы домохозяйств. Их доля в доходах составляет около 30%. Учитывая тенденцию к росту эксплуатационных расходов жилищного хозяйства и исхо­дя из необходимости укрепления его финансового положения, значение арендной платы как источника доходов должно повы­шаться. Этому должен способствовать ряд мер экономического и организационного характера, в том числе расширение фонда нежилых помещений, увеличение тарифных ставок за пользова­ние ими, укрепление хозрасчета и повышение уровня экономи­ческой работы в отрасли.

Повышение рентабельности домохозяйств связано с укреп­лением коммерческого расчета. Для этого требуется создание оп­ределенных условий, в том числе увеличение источников дохо­дов, позволяющих покрывать все эксплуатационные расходы. При переходе на коммерческий расчет и ликвидации дотаций как источника покрытия эксплуатационных расходов улучшится финансовая деятельность домохозяйств, усилится их стремление к эффективному использованию средств и к максимальному вы­явлению резервов доходов.

Взаимоотношения жилищного хозяйства с бюджетом будут строиться на общей для всех отраслей налоговой основе, т. е. жи­лищные организации будут платить налоги. В то же время сле­дует отметить, что и из бюджета будут выделяться ассигнования на муниципальное жилищное строительство. Кроме того, в целях социальной защиты населения малоимущим семьям будут выде­ляться пособия на оплату ими жилищно-коммунальных услуг.

21.3. Коммунальное хозяйство и бюджет

Коммунальное хозяйство призвано обеспечить жителей населенных мест водой, теплом, дорогами, транспортом и т. д. Рас­ходы на оплату услуг, производимых коммунальными предпри­ятиями, осуществляются за счет средств территориальных бюджетов, средств юридических и физических лиц.

Главный источник финансирования коммунальных предпри­ятий — территориальные бюджеты. Из всех средств, поступающих коммунальным предприятием из бюджетной системы, на местные бюджеты приходится 58%, на региональные бюджеты — 42%.

В территориальных бюджетах расходы на финансирование коммунальных предприятий составляют от 10 до 12%. Бюджет­ные средства коммунальным предприятиям поступают в виде дотаций:

• на покрытие разницы в ценах за предоставляемые насе­лению услуги и продукцию (тепло для жилых домов и транспортные услуги);

• на капитальные вложения (водопроводно-канализационное хозяйство, городской пассажирский транспорт, дороги и др.);

• на оплату произведенных работ и оказанных населенным местам услуг (санитарная очистка, освещение, озеленение территорий и др.).

Водопроводно-канализационное хозяйство. Проблема обеспе­чения населенных мест водой и очистки сточных жидкостей имеет важное значение для развития городов, особенно в густо­населенных и промышленных районах.

Водообеспечение, отвод и очистка сточных вод являются жизненно необходимыми с точки зрения как благоустройства жилых районов, дальнейшего развития промышленности, так и охраны окружающей среды. Наличие водных источников и средств подачи воды позволяет развивать промышленное произ­водство и связанное с ним жилищно-коммунальное строительст­во. В то же время централизованное водоснабжение с достаточ­но налаженной технологией обработки воды дает возможность не только контролировать ее качество, но и искусственно обо­гащать питьевую воду необходимыми для здоровья населения микроэлементами. Строительство водоотводных и очистных со­оружений позволяет сохранять экологическое равновесие окру­жающий среды, беречь водные ресурсы страны.

Системами внутреннего водопровода в настоящее время ос­нащена значительная часть обобществленного жилого фонда; канализацией — большая часть домов городов. И все же потреб­ности в услугах водопроводно-канализационного хозяйства еще не удовлетворены.

В будущем объем потребляемой воды будет постоянно уве­личиваться и в перспективе возрастет в 2,5 раза. С ростом водопотребления связано повышение мощностей канализационных предприятий. Предполагается, что объем сточных вод в бли­жайшей перспективе увеличится в 2,5 раза, а на более далекую перспективу — в 5—10 раз. Такой рост обусловлен развитием городов и современных отраслей промышленности с повышен­ной водоемкостью производства. Все это повлечет увеличение капитальных вложений на строительство и реконструкцию водопроводно-канализационных сооружений, главным источником которых станут бюджетные средства.

Дальнейшее развитие жилищного строительства, улучшение инженерного оборудования жилых и общественных зданий, по­вышение уровня благоустройства городов, развитие промыш­ленности и рост ее водопотребления вызовут необходимость расширения мощностей водопроводно-канализационных пред­приятий. Это будет важным фактором роста и валовых доходов.

Вместе с тем рост доходов и прибыли этих предприятий не будет прямо пропорционален росту производственных мощностей и увеличению подачи воды. Дальнейшее развитие водопро­водно-канализационного хозяйства будет проходить при нарас­тающем дефиците водных ресурсов в индустриальных районах. Это потребует доставки воды из других, как правило, отдален­ных районов, где имеются пока свободные водные ресурсы.

Кроме того, надо учесть, что в результате увеличения водо­потребления промышленными предприятиями и объема сбрасы­ваемых в водоемы стоков, недостаточной их очистки возрастает загрязненность водоемов. Положение усугубляется химизацией сельского хозяйства, смывом с полей удобрений в открытые во­доемы. Это в свою очередь требует расширения работ по очист­ке воды. Таким образом, перед отраслью стоят важные задачи. В их числе:

• создание крупных централизованных систем водоснабжения;

• централизация и специализация строительно-монтажных работ по созданию водопроводно-канализационных со­оружений;

• автоматизация работ насосных станций;

• внедрение в крупных городах автоматизированных систем управления водопроводным хозяйством;

• повышение в общем балансе подаваемой воды удельного веса воды, добываемой из артезианских скважин;

• обеспечение высокой санитарной очистки воды;

• разработка эффективных средств фторирования и озони­рования питьевой воды.

Удлинение водных коммуникаций, увеличение очистных ра­бот требуют повышения уровня технической оснащенности от­расли, квалификации ее работников. Все это связано с ростом капитальных вложений, амортизационных отчислений, заработ­ной платы и т. д. Естественно, это ведет к росту себестоимости воды, отпускаемой потребителям.

При объективном влиянии удорожающих факторов особо важное значение приобретают активизация разработки и осуще­ствления мероприятий, содействующих снижению себестоимости воды. К их числу в первую очередь надо отнести сокращение нерациональных расходов и потерь воды у потребителей, эконо­мию энергоресурсов в водопроводно-канализационном хозяйст­ве, повышение уровня механизации и автоматизации работ в целях высвобождения трудовых ресурсов отрасли.

На развитие водопроводно-канализационного хозяйства не­обходим значительный объем капиталовложений. Поэтому вопрос о повышении эффективности их использования чрезвы­чайно актуален. В структуре основных фондов доля активной части весьма незначительна, 96% занимают фонды долговремен­ных сооружений с длительным сроком эксплуатации. Средняя норма амортизации в этой отрасли по сравнению с другими от­раслями довольно низка (3,5—4%), однако в водопроводно-канализационном хозяйстве удельный вес амортизации в себе­стоимости продукции высок (35—55%). Следовательно, главные резервы снижения темпов роста расходов в этой отрасли следует искать в улучшении использования основных фондов и умень­шении потребности в их расширении.

Наиболее важный резерв в водопроводно-канализационном хозяйстве — снижение потерь воды из-за технического несовер­шенства водопроводного оборудования и его несвоевременного ремонта, а также халатного отношения потребителей. Потеря воды по стране достигает в среднем 7—8% общего количества воды, подаваемой в сеть. В целом ряде населенных пунктов эти потери значительно больше. Многолетней практикой установле­но, что средние потери воды в сетях могут быть снижены прак­тически до 5%.

Основную роль в снижении потерь воды из-за неисправно­сти и несовершенства конструкции водопроводного оборудова­ния должна играть организация действенного контроля, включающая систематическую проверку сети оборудования и прибо­ров, проведение профилактических ремонтов, организацию ава­рийных бригад, учет и инспектирование расходования воды с целью выявления ее сверхнормативных расходов и перерасходов. Определено, что с организацией действенного контроля расход воды снижается на 25%.

Главными статьями эксплуатационных расходов предприятий водопроводно-канализационного хозяйства являются расходы по электроэнергии, заработной плате и амортизации, удельный вес которых в общей сумме расходов достигает 90%.

Расходы по оплате за электроэнергию составляют более 40% всех затрат водопроводных предприятий. С удлинением сетей, рос­том многоэтажного жилищного строительства, с необходимостью увеличения напора воды и мощностей насосов расход электро­энергии повышается, увеличиваются и затраты на ее оплату.

С оснащением предприятий новым, более мощным и доро­гим оборудованием увеличиваются амортизационные отчисле­ния, удельный вес которых составляет 35—55% всех расходов. Возрастают и расходы, связанные с повышением заработной платы работникам водопроводно-канализационного хозяйства.

Помимо мероприятий технического характера, способствую­щих снижению темпов роста расходов в водопроводном хозяйст­ве, большое значение должно иметь строительство крупных предприятий и объединение мелких. Крупные сооружения и систе­мы по сравнению с мелкими позволяют добиваться более высо­кой производительности труда. Например, в крупных водопро­водных предприятиях выработка на одного работника почти в 20 раз выше, чем на мелких предприятиях, а средняя себестои­мость 1 м³ воды почти в семь раз ниже. Одновременно с этим объединение и укрупнение систем позволяет добиваться лучшего использования водных ресурсов, более высокой надёжности обеспечения потребителей и более высоких санитарных качеств подаваемой воды. Организация крупных предприятий водопро­водно-канализационного хозяйства в известной степени связана с процессом передачи ведомственных предприятий местным органам власти в городах и создания межрайонных предприятий в поселках городского типа и сельских местностях.

Анализ состояния и перспективы развития водопроводно-канализационного хозяйства показывают, что в будущем при стабильности тарифов и росте эксплуатационных расходов, вы­зываемом необходимостью доставлять воду, отводить сточные жидкости на более удаленные расстояния и повышать уровень их очистки, опережение роста расходов над доходами будет уве­личиваться. Это приведет к дальнейшему снижению темпов рос­та прибыли водопроводно-канализационных предприятий.

В связи с такой тенденцией особую актуальность приобрета­ют вопросы улучшения экономических показателей предпри­ятий этой отрасли городского хозяйства. Помимо повышения уровня технической оснащенности и организации производства важное значение имеет проблема тарифов.

Опережающие темпы роста средней себестоимости над тем­пами роста средних тарифов снижают рентабельность водопроводно-канализационных предприятий. В этих условиях необхо­димо проводить работу по регулированию тарифов. Устанавли­ваемые тарифы должны покрывать все издержки системы водо­проводно-канализационного хозяйства, способствовать усилению его заинтересованности в достижении наилучших результатов, ак­тивизировать работу промышленных, транспортных, строительных и других предприятий и организаций в направлении более эко­номного и рационального использования водных ресурсов.

Городской пассажирский транспорт становится одним из глав­ных средств осуществления производственных и социальных связей в городских системах, фактором экономии времени насе­ления.

В выполнении возлагаемых на транспорт функций главная роль отводится общественному пассажирскому транспорту. По сравнению с индивидуальным транспортом он обеспечивает большую экономическую эффективность, безопасность, эко­номнее использует дорожное пространство.

Развитие транспорта еще значительно отстает от растущих потребностей в его услугах.

С увеличением территорий городов возросла дальность поез­док их жителей. Увеличиваются затраты времени на передвиже­ние в городах. Еще недостаточна насыщенность территорий го­родов линиями общественного транспорта и значительны интер­валы движения машин. При этом в региональном разрезе име­ются существенные различия в насыщенности транспортных линий подвижным составом. Отсутствие нужного количества подвижного состава является причиной его переполнения.

Удовлетворение потребностей населения городов в транс­портных услугах связано со значительным объемом работ и рос­том капитальных вложений. В ближайшее десятилетие предсто­ит значительно расширить линии городского транспорта, в связи с чем капитальные вложения на эти цели значительно возрастут.

Основную часть средств на развитие транспорта составляют бюджетные ассигнования. Это объясняется тем, что городской пассажирский электротранспорт не только не располагает собст­венными средствами для финансирования дальнейшего разви­тия, но в значительной мере требует бюджетных дотаций на со­держание.

Для улучшения транспортного обслуживания населения го­сударство увеличивает капитальные вложения на развитие всех видов городского транспорта, на расширение его подвижного состава, при этом происходит замена старых машин на более вместительные.

В результате повышения цен на основные средства, материа­лы и электроэнергию, увеличения заработной платы водителей, амортизационных отчислений, стоимости ремонта и др. экс­плуатационные расходы транспортных организаций возросли, себестоимость одной пассажиро-поездки систематически увели­чивается, превышая действующие тарифы.

Наряду с объективными причинами роста себестоимости пе­ревозок пассажиров увеличение затрат связано и с недостатками в организации перевозок, а также с непроизводительными рас­ходами и потерями транспортных предприятий.

Велико выбытие подвижного состава по технической неис­правности, поскольку рост подвижного состава нередко опере­жает строительство производственной базы пассажирского транспорта. Имеются серьезные трудности с техническим об­служиванием и размещением подвижного состава. Все это при­водит к длительным простоям машин в ремонте, преждевремен­ному их износу и частым возвратам с линии, а в конечном итоге — к росту эксплуатационных расходов и увеличению убытков.

Действуют и другие факторы, снижающие рентабельность этой отрасли местного хозяйства. Велики потери городского пассажирского транспорта от безбилетного проезда и провоза багажа.

Для укрепления финансового положения городского пасса­жирского транспорта необходимо осуществление ряда организа­ционных технических и экономических мероприятий, направ­ленных на повышение рентабельности его работы.

Анализ структуры эксплуатационных затрат городского пас­сажирского транспорта показывает, что наиболее высокий удельный вес в них занимают расходы на заработную плату, электроэнергию, амортизационные отчисления, техническое об­служивание и накладные расходы.

Пути снижения себестоимости перевозок видятся в более эффективном использовании средств на заработную плату, в по­вышении производительности труда на транспорте.

Особо следует рассмотреть экономическую сторону решения вопроса об улучшении транспортного обслуживания в городах. Действующая система тарифов за проезд приводит к тому, что чем больше подвижного состава выпускается на линию, чем комфортабельнее машины, тем выше эксплуатационные расходы транспортных хозяйств и, следовательно, их убыточность. Сис­тема показателей, с помощью которых оценивается работа транспортных предприятий, снижает из заинтересованность в повышении качества обслуживания. Выход из такого положения — в изменении порядка организации производственной дея­тельности транспортных предприятий, оценки их результатов, в совершенствовании системы оплаты транспортных услуг.

21.4. Реформирование жилищно-коммунального хозяйства

Наиболее значимым компонентом дотаций, предоставляемых из территориальных бюджетов отраслям социальной сферы, являются дотации на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ), включающие дотации на квартирную плату и жилищно-коммунальные услуги. Например, в 1994 г. доля этих дотаций составила 4,7% ВВП, или 27% от суммарных расходов территориальных бюджетов. Рост дота­ций ЖКХ в этот период был связан с необходимостью предотвра­щения дальнейшего снижения уровня жизни населения и обеспе­чения гарантии доступа к таким жизненно необходимым услугам, как жилье и коммунальные услуги.

Как показывает анализ, на увеличение дотаций ЖКХ в этот период оказали влияние два основных фактора.

1) предприятия из-за резкого уменьшения государственного финансирования и падения спроса на свою продукцию сокра­щали расходы на эти цели. В результате расширялась сфера от­ветственности местных бюджетов за дотирование ЖКХ,

2) рост цен на энергоносители опережал общий уровень ин­фляции (по оценкам Всемирного банка, в период 1992—1994 гг. это опережение составило по электроэнергии 2,8 раза, по топли­ву — 1,9 раза) Соответственно такое опережение, по-видимому, лишь отчасти могло быть компенсировано за счет установления льготных тарифов населению и перераспределения этих расхо­дов на предприятия.

Учитывая, что социальная сфера в России, как правило, фи­нансируется по остаточному принципу, доля затрат на нее в объеме ВВП, по оценкам, может снизиться на 3—4 пункта. Однако наиболее негативные последствия для развития соци­альной сферы может иметь изменение приоритетов при бюд­жетном финансировании ее отраслей. В связи с этим при перво­очередном исполнении текущих платежей наиболее вероятным является дальнейшее снижение объемов инвестиций в отраслях социальной сферы, что существенно ограничит возможности их функционирования и развития.

Реальными действиями в этом направлении можно считать проводимые Правительством России реформы в сфере жилищно-коммунального хозяйства. В соответствии с представленным Правительством планом предполагаемая реформа в данной сфе­ре будет включать два этапа

Первый этап предусматривает реализацию мер, направленных на повышение эффективности использования затрат на содержание ЖКХ. В числе таких мер, в частности, предусматри­вается формирование системы учета потребления коммунальных услуг, формирование конкурентной среды и новой, более со­вершенной и экономичной, системы обслуживания жилищно-коммунального хозяйства.

На втором этапе реформы предполагается осуществле­ние ряда мер, обеспечивающих постепенный переход ЖКХ на полное самофинансирование. При этом, учитывая реальную экономическую ситуацию в стране, а также низкий уровень до­ходов основной массы ее населения, при реализации реформы для населения предусматриваются определенные лимиты затрат на ЖКХ Предусматривается, что доля оплаты жилищно-коммунальных услуг в 2000 г. не превысит 20% от совокупных доходов российских семей.

По оценкам, при введении новой системы оплаты услуг ЖКХ в 1996 г. из расчета 16% совокупного семейного дохода на дотации из бюджета в соответствии с проектом было бы израс­ходовано около 75 трлн. руб. вместо примерно 100 трлн. руб. бюджетных средств, фактически израсходованных в этом году. При сохранении существующих тенденций в динамике объемов ВВП в результате реализации правительственного проекта в 1997 г. экономия в данной сфере, по оценкам, может составлять около 35 трлн. руб.

Необходимо учитывать, что практическая реализация реформ в ЖКХ в России будет осуществляться при существенно более низких среднедушевых объемах ВВП и доходах населения по сравнению с экономически развитыми странами мира. Напри­мер, в 1995 г. фонд заработной платы в России составил около 23% от объема ВВП, а доля денежных доходов населения в его объеме — 5% при значении соответствующих показателей для США в данном периоде 59 и 85%. Соответственно при четырех­пятикратном превышении объемов ВВП на душу населения в развитых странах и примерно равных относительных расходах на ЖКХ в семейных бюджетах на содержание данной сферы в раз­витых странах будут использованы финансовые ресурсы, как минимум в 6—7,5 раз превышающие по объемам ресурсы, ис­пользуемые в России. Это означает, что даже с учетом более низкого качества жилья в России, а также более низких удель­ных затрат на содержание данной сферы, эти средства составят только небольшую часть от средств, необходимых для полной компенсации затрат на ЖКХ.

Кроме того, при оценке возможностей реализации данного проекта необходимо учитывать и то, что в период проведения экономических реформ в России темпы роста потребительских цен, как правило, превышали соответствующие показатели, ха­рактеризующие динамику объемов ВВП и средней заработной платы населения. Поэтому при наиболее вероятном варианте развития и сохранении данной тенденции на ближайшую пер­спективу (о чем свидетельствует и динамика этих показателей, наблюдаемая в 1996—1997 гг.), дополнительные затраты семей­ного бюджета на содержание ЖКХ могут в еще большей степени снизить уровень жизни большей части населения России.

* * *

Проблемы финансирования этой отрасли всегда были в поле зре­ния финансовой науки и практики. Большой вклад в исследование фи­нансовых взаимоотношений отрасли с государством и населением вне­сли В.В. Бармин, М.Г. Гершман, Б.Н. Колотилкин, И.Г. Минц, Г.Б. Поляк, Ю.В. Пешехонов, Н.Л. Филатов.

Контрольные вопросы

1. Назовите подотрасли, включенные в отрасль ЖКХ, и ис­точники финансирования расходов на содержание и раз­витие ЖКХ.

2. Охарактеризуйте пути снижения роста расходов на содер­жание жилищного фонда.

3. Какие резервы экономии финансовых ресурсов в сфере ЖКХ вы можете назвать?

4. Что означает мобилизация доходов в сфере ЖКХ?

5. Как осуществляются взаимоотношения коммунального хозяйства с территориальным бюджетом?

ГЛАВА 22. Система финансирования расходов в непроизводственной сфере

Социальная инфраструктура. В современном индустриальном и урба­низированном обществе огромную роль в жизнеобеспечении челове­ка играет непроизводственная сфера — важнейший фактор развития производительных сил. Социальная инфраструктура, в которую входят учреждения народного образования, здравоохранения, куль­туры, искусства, социального обеспечения, занимает видное место в народнохозяйственном комплексе государства. В России в отраслях социальной инфраструктуры трудится примерно 25% работников, занятых в народном хозяйстве. Основные фонды учреждений соци­альной инфраструктуры составляют примерно 30% основных фон­дов народного хозяйства. На содержание и развитие этих учрежде­ний из консолидированного бюджета Российской Федерации еже­годно выделяется около 25% всех бюджетных ассигнований.

Развитие социальной инфраструктуры зависит от уровня раз­вития материального производства, объема созданного здесь на­ционального дохода и его распределения между производствен­ной и непроизводственной сферами. Инфраструктура оказывает всестороннее влияние на производительные силы. В условиях все усиливающегося процесса общественного разделения труда практически невозможно функционирование отраслей матери­ального производства без социальной инфраструктуры. Матери­альные и духовные блага, предоставляемые предприятиями и учреждениями социальной инфраструктуры, удовлетворяя лич­ные потребности людей, являются важнейшим фактором вос­производства рабочей силы и интенсификации производства. Инфраструктура все в большей степени становится социальным ускорителем экономического развития.

С расширением масштабов производства и общественного разделения труда, развитием научно-технического прогресса, производственных отношений, с изменением образа жизни, сопровождающимся изменением структуры потребления и ростом социальных потребностей населения, значение инфраструктуры неуклонно возрастает. Свидетельством тому служит рост произ­водительных сил, используемых в этой сфере народного хозяй­ства. Затрачиваемый в инфраструктурных отраслях живой труд увеличивает объем национального дохода страны. При этом вклад этих отраслей в объем произведенного национального до­хода растет. За последние 30 лет доля этого вклада возросла с 16 до 25%.

В то же время наблюдалось неуклонное повышение удель­ного веса производственных фондов основных отраслей народ­ного хозяйства, что вызывалось необходимостью развития про­мышленного потенциала в районах нового освоения и совер­шенствования материально-технической базы сельского хозяйст­ва. В этих условиях при абсолютном росте основных фондов со­циальной инфраструктуры их удельный вес в общем объеме всех основных фондов народного хозяйства снижался. Такое отставание темпов роста основных фондов инфраструктурных отраслей увеличивало диспропорции в развитии отраслей ос­новного производства и обслуживающих отраслей и сдерживало перевод экономики на интенсивный путь развития.

Необходимость расширения учреждений социальной инфра­структуры диктуется тем, что достигнутый уровень их развития еще не обеспечивает потребности населения в социальных ус­лугах. Все это требует увеличения объема финансовых ресурсов на эти цели.

В современных условиях на содержание и развитие социаль­ной инфраструктуры финансовые ресурсы направляются из не­скольких источников:

• бюджета;

• внебюджетных фондов;

• средств предприятий и населения.

Общественные фонды потребления — это средства бюджета, внебюджетных средств и предприятий, направляемые на соци­альную инфраструктуру. Главное их назначение — социальное развитие общества и социальная защищенность населения. Средства общественных фондов потребления позволяют предос­тавлять населению бесплатные или на льготных условиях услуги учреждений просвещения, здравоохранения, социального обес­печения. Объем и динамику этих средств, их удельный вес в ВВП характеризуют табл. 22.1 и 22.2.

Таблица 22.1 Динамика и структура расходов на социальную сферу в РФ

	1993 г.		1994 г.		1995г.
Показатели	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%
Расходы консолидированного бюджета	14,3	53,8	55,3	54,3	128,8	53,3
Пенсионный фонд РФ	10,3	38,7	37,3	36,6	88,7	36,7
Фонд социального страхования	1,6	6,0	6,6	6,5	17,5	7,2
Государственный фонд занято­сти населения	0,4	1,5	2,4	2,3	6,4	2,6
Фонд обязательного медицин­ского страхования	0,0	0,0	0,3	0,3	0,5	0,2
Итого	26,6	100,0	101,9	100,0	241,9	100,0

 

Таблица 22.2. Динамика государственных расходов на социальную сферу в РФ за период с 1993 по 1995 гг.

Направление расходов	Процент от ВВП
	1993	1994	1995
Здравоохранение и физическая культура	3,58	4,09	3,41
Образование	4,03	4,36	3,40
Культура, искусство и средства массовой информации	0,61	0,73	0,42
Жилищно-коммунальные услуги	6,06	5,92	5,33
Прочие социальные расходы	1,51	2,39	2,25

 

Бюджетные ассигнования. Более 2/3 средств общественных фондов потребления составляют бюджетные ассигнования. По­этому эти фонды доводятся до населения в основном через бюджетную систему в виде расходов:

1) на социально-культурные мероприятия;

2) жилищно-коммунальное хозяйство.

Бюджетные ассигнования на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство являются финансовой гарантией конституционных прав граждан на минимальный размер социально-культурных и жилищно-коммунальных услуг.

Эти права зафиксированы в Конституции Российской Федера­ции 1993 г.

1. Каждый гражданин России имеет право на вознагражде­ние за труд не ниже установленного федеральным законом ми­нимального размера оплаты груда. Кроме того, каждый граж­данин имеет право на оплачиваемый ежегодный отпуск. Это право граждан, работающих в организациях и учреждениях, финансируемых из бюджетных средств, гарантируется бюдже­том, в котором предусматриваются соответствующие ассигно­вания (ст. 37).

2. Гарантируется защищенность материнства, детства и се­мьи (ст. 38). Финансовым выражением этой гарантии со сторо­ны государства являются бюджетные ассигнования на содержа­ние медицинских учреждений, связанных с обеспечением мате­ринства и обслуживанием детей, на выплату пособий по рожде­нию детей, по уходу за ними, многодетным семьям, одиноким матерям, на содержание дошкольных детских учреждений и др.

3. Каждому гражданину гарантируется социальное обеспече­ние по возрасту, в случае болезни, инвалидности, потери кор­мильца, для воспитания детей (ст. 39). Средства на эти цели вы­деляются как из бюджета, так и из внебюджетных фондов.

4. Каждый гражданин России имеет право на охрану здоро­вья и медицинскую помощь (ст. 41). При этом установлено, что медицинская помощь в государственных и муниципальных уч­реждениях здравоохранения должна быть оказана гражданам бесплатно. Источником финансирования этих услуг долж­ны быть бюджетные ассигнования и фонды, создаваемые за счет страховых взносов.

5. За счет бюджетных средств гарантируются общедоступ­ность и бесплатность дошкольного, основного общего среднего профессионального и высшего образования в государственных и муниципальных учреждениях (ст. 43).

6. Малоимущим гражданам России, нуждающимся в жили­ще, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных жилищных фондов (ст. 40). Финансовые ресурсы для этих целей предусматриваются в мест­ных бюджетах.

В развитие этих положений Конституции Законом РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Россий­ской Федерации» 1995 г. предусмотрен механизм осуществления конституционных прав граждан. В ст. 37 этого Закона преду­смотрено, что органы местного самоуправления должны обеспе­чивать удовлетворение основных жизненных потребностей насе­ления не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для выполнения этих стандартов федеральные и ре­гиональные органы государственной власти должны передавать в доходы местных бюджетов часть своих финансовых ресурсов.

В целях организации проведения мероприятий по социаль­ной защите населения Правительство РФ разрабатывает и осу­ществляет федеральные целевые программы. В их числе такие программы: «Дети России», «Чернобыль», «Развитие образова­ния», «Социальная поддержка инвалидов», «Радиационная реа­билитация населения и территорий», «Молодежь России». «Жилище» и др. Государственными заказчиками таких программ выступают федеральные министерства и ведомства.

В республиках, краях и областях Российской Федерации раз­рабатываются и осуществляются региональные целевые программы, в том числе связанные с социальной защитой населения.

Бюджетные ассигнования, предназначенные на удовлетворе­ние социально-культурных и жилищно-коммунальных потреб­ностей и социальную защиту граждан, поступают населению по каналам федерального, региональных и местных бюджетов.

В состав этих бюджетных расходов входят ассигнования:

• на образование;

• культуру;

• искусство;

• средства массовой информации;

• здравоохранение;

• физическую культуру;

• социальную политику;

• жилищно-коммунальное хозяйство.

Доля этих ассигнований в консолидированном бюджете Рос­сийской Федерации в 1997 г. составила примерно 40%, в феде­ральном бюджете — около 10%, в бюджетах территорий — около 60%, в региональных бюджетах — более 30%, в местных бюдже­тах — около 70%.

Объем, состав и структура этих средств, распределение их между отдельными видами бюджетов характеризуют данные таб­лицы 22.3 и 22.4.

Таблица 22.3. Расходы федерального, региональных и местных бюджетов на социальную инфраструктуру в 1996 г. (млрд руб)

Социальная инфра­структура	Консо­лидиро­ванный бюджет	Феде­ральный бюджет	Террито­риальные бюджеты	Регио­нальные бюджеты	Мест­ные бюджеты
1. Жилищно-коммунальное хозяйство	93202	—	93202	31691	61511
2. Социально-культурные меро­приятия	188466	27541	161553	49078	112475
Образование	83751	10919	72833	15164	57668
Культура и ис­кусство	9548	905	8643	3830	4813
Средства мас­совой инфор­мации	2154	1046	1108	657	451
Здраво­охранение	56251	4160	52091	19036	33055
Социальная по­литика	36762	9883	26879	10391	16488

 

Таблица 22.4. Структура бюджетных расходов на социальную сферу в 1996 г. (%)

Направление расходов	Федераль­ный бюд­жет	Бюджеты территорий (субъектов Федераций)	В том числе
			региональ­ ные бюд­ жеты (республи­ канские, краевые, областные)	местные (городские, районные, сельские)
1. Социально-культурные мероприятия, в том числе:	14	86	26	60
Образование	14	86	17	69
Культура, искусство	10	90	40	50
Здравоохранение	8	92	33	59
Социальная политика	25	75	31	44
2. Жилищно-коммунальное хозяйство	——	100	33	67

 

Как видим, подавляющая часть бюджетных расходов, ис­пользуемых на социально-культурные мероприятия и жилищно-коммунальное хозяйство, поступает населению через бюджеты территорий, главным образом, через местные бюджеты, которые в финансировании учреждений народного образования и здра­воохранения и жилищно-коммунального хозяйства занимают главенствующее положение. Роль бюджетов территорий наибо­лее велика в социальной защите населения, а федерального бюджета — в финансировании искусства, средств массовой ин­формации, высших учебных заведений, науки.

* * *

Вопросы теории, методологии и практики финансового обеспече­ния отраслей социальной сферы нашли отражение в следующих моно­графиях-

•  В. И. Басов. Общественные фонды потребления и бюджет (1967)

•  И.А. Гороховер. Планирование и финансирование больниц и по­ликлиник (1967)

• Л.И. Тульчинский. Финансовые проблемы профессионального образования в СССР (1968)

•  Г.Н. Соболевский, В.В. Ермаков, В.В. Головтеев. Основы финан­сирования учреждений здравоохранения (1974)

•  И.В. Бабановский. Вопросы финансирования здравоохранения в СССР (1976)

•  Г.И. Ушаков, А.С. Шуруев. Планирование и финансирование подготовки специалистов (1980)

•  Ю.А. Пешехонов. Ресурсы социального развития в XI пятилетке (1981)

•  К.И. Субботина Финансирование народного образования (1985)

•  Г.Б. Поляк Финансовое обеспечение социальной сферы (1988)

•  С.Д.  Карастелин, Г.Б. Поляк. Ресурсы социального развития трудовых коллективов (1989).

Контрольные вопросы

1. Дайте определение социальной инфраструктуры.

2. Назовите источники финансовых ресурсов, направляемых на содержание и развитие социальной инфраструктуры.

3. Расскажите о роли общественных фондов потребления в финансировании социальной инфраструктуры.

4. Как осуществляется механизм реализации основных прав граждан?

ГЛАВА 23. Расходы на образование, подготовку кадров и культуру

23.1. Социальное значение бюджетных расходов на образование

Образование представляет одну из важнейших отраслей непро­изводственной сферы. Право на получение образования соглас­но Закону «Об образовании» является одним из основных и не­отъемлемых прав граждан Российской Федерации. Большое зна­чение придается повышению качества подготовки кадров, под­готовке специалистов по новым направлениям науки и техники, постоянному совершенствованию учебного процесса.

Расходы на образование в соответствии с бюджетной клас­сификацией включают затраты на общее образование, воспита­ние детей и подростков, культурно-просветительскую работу, подготовку кадров.

Законом предусмотрено, что область образования входит в компетенцию Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В компетенции Российской Федерации доля федерального бюджета, направляе­мая на финансирование образования, а также формирование федерального бюджета в части расходов на образование, феде­ральных фондов развития образования, налоговых льгот, стиму­лирующих развитие образования, федеральных нормативов фи­нансирования образования в зависимости от количества учащих­ся, воспитанников, минимальных размеров ставок заработной платы и должностных окладов работников образовательных уч­реждений и государственных органов управления образованием.

В компетенции субъектов Федерации в этой области — фор­мирование их бюджетов в части расходов на образование, уста­новление региональных нормативов финансирования образова­ния.

В компетенции органов местного самоуправления находятся формирование местных бюджетов и фондов развития образова­ния, разработка и принятие местных нормативов финансирова­ния образования.

На содержание учреждений образования в последние годы выделяется примерно 12% общих расходов консолидированного бюджета, из федерального бюджета — около 4% его расходов и около 20% расходов бюджетов субъектов Федерации, т. е. основ­ная доля расходов приходится на территориальные бюджета. В общей сумме расходов на образование затраты на детские до­школьные учреждения составляют примерно 15%, на общее среднее образование — 41%, школы-интернаты — 8%, среднее специальное образование — 10,5%, на высшее образование — 11,5%. Необходимо отметить, что бюджеты различных уровней принимают неодинаковое участие в финансировании различных учреждений образования. Так, средние школы на 99% финанси­руются из бюджетов субъектов Федерации и только на 1% из федерального бюджета, в то же время высшие учебные заведе­ния на 96% финансируются из федерального бюджета и только на 4% из территориальных бюджетов.

Финансирование учреждений образования осуществляется на основе государственных и местных нормативов финансирования в расчете на одного обучающегося, воспитанника по каждому ти­пу и виду образовательного учреждения.

Федеральные нормативы финансирования должны утвер­ждаться ежегодно Государственной Думой одновременно с при­нятием закона о федеральном бюджете на очередной год и быть минимально допустимыми.

Региональные и местные нормативы финансирования долж­ны учитывать специфику образовательного учреждения и быть достаточными для покрытия средних по данной терри­тории текущих расходов, связанных с образовательным процес­сом и эксплуатацией зданий, сооружений и штатного оборудо­вания образовательного учреждения.

Схема финансирования государственного и муниципального образовательных учреждений определяется типовым положением о соответствующем виде образовательного учреждения.

Бюджетное финансирование получают и негосударственные образовательные учреждения по нормативам финансирования, аналогичным для государственных и муниципальных образова­тельных учреждений на данной территории. Эти учреждения получают право на государственное и муниципальное финанси­рование с момента их государственной регистрации.

Переход к рыночным отношениям расширил возможности образовательных учреждений по привлечению денежных средств для финансирования своей основной деятельности. Они вправе привлекать в соответствии с действующим законодательством финансовые ресурсы, в том числе валютные, за счет предостав­ления платных дополнительных образовательных и иных услуг, предусмотренных уставом, а также добровольных пожертвова­ний и целевых взносов юридических и физических лиц. При­влечение  образовательным  учреждением  дополнительных средств не влечет за собой снижения нормативов и абсолютных размеров его финансирования из бюджетной системы.

К дополнительным платным услугам населению относятся:

• обучение по дополнительным образовательным программам;

• преподавание специальных курсов и циклов дисциплин;

• репетиторство;

• углубленное изучение отдельных предметов и др.

Предоставление дополнительных платных услуг должно выходить за рамки соответствующих образовательных программ и государственных образовательных стандартов. Доходы от ука­занной деятельности образовательного учреждения должны на­правляться на развитие уставной деятельности, в том числе на увеличение расходов по заработной плате. В этом случае данная деятельность не будет относиться к предпринимательской. Так­же необходимо иметь в виду, что платные услуги не могут ока­зываться взамен и в рамках основной образовательной деятель­ности, финансируемой из бюджета. В противном случае средст­ва, полученные путем такой деятельности, изымаются в соответ­ствующий бюджет.

Негосударственные образовательные учреждения взимают плату с обучающегося за образовательные услуги, в том числе за обучение в рамках государственных образовательных стандартов. Платная образовательная деятельность такого учреждения не рассматривается как предпринимательская, если получаемый от нее доход полностью идет на возмещение затрат по обеспече­нию образовательного процесса, в том числе на заработную пла­ту, на его развитие и совершенствование в данном образова­тельном учреждении.

В настоящее время образовательным учреждениям разрешено заниматься и предпринимательской деятельностью, предусмот­ренной уставом. К такой предпринимательской деятельности могут относиться реализация и сдача в аренду основных фондов и принадлежащего ему другого имущества, торговля покупными товарами, оказание посреднических услуг, долевое участие в деятельности других предприятий и организаций, приобретение акций, облигаций и других ценных бумаг и получение доходов по ним, ведение иных внереализационных операций, принося­щих доход.

Образовательное учреждение самостоятельно осуществляет финансово-хозяйственную деятельность. Оно имеет самостоя­тельный баланс и расчетный счет. Неиспользованные в текущем году финансовые средства не могут быть изъяты у образо­вательного учреждения или зачтены в объем финансирования следующего года.

23.2. Финансирование расходов на общеобразовательные школы

Как уже отмечалось, расходы на общеобразовательные шко­лы являются основными в общих расходах на образование.

Расходы на общеобразовательные школы включают затраты:

на текущее содержание;

приобретение оборудования и инвентаря;

капитальный ремонт;

строительство новых зданий.

Расходы на текущее содержание — это заработная плата педагоги­ческого, учебно-вспомогательного и административно-обслуживаю­щего персонала, учебные, канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на командировки, служебные разъезды и др.

Расходы на текущее содержание школ исчисляются исходя из двух основных показателей:

1) числа учащихся;

2) количества классов.

1. При планировании затрат на школы прежде всего опреде­ляются контингент учащихся, затем количество классов, педаго­гических ставок, объем ремонтных работ и другие показатели.

Основные показатели исчисляются в среднем за год, так как бюджетный год не совпадает с учебным. Среднегодовые показатели позволяют учесть контингент учащихся и его изменение с начала учебного года. Для расчета среднегодовых показателей число уча­щихся берется на две даты — на начало и конец бюджетного года.

Прием в первые классы планируется исходя из числа детей, которым до 1 сентября или в сентябре текущего года исполнится 7 лет, в пятые — по числу детей, окончивших третьи классы. Прием в девятые классы планируется по числу учащихся, окон­чивших восьмые классы, с учетом намечаемого приема в сред­ние профессионально-технические училища и другие учебные заведения, созданные на базе неполного среднего образования. По остальным классам контингент учащихся определяется по числу переведенных в следующий класс учащихся с учетом по­ступления их и отсева.

Количество классов устанавливается по группам классов I—IV, V—IX, X—XI и зависит от общего числа учащихся и наполняемости классов, т. е. числа учеников, обучающихся в одном классе. Предельная наполняемость в I—IX классах — 30 учащихся, в Х — XI классах — 25 учащихся. Следует отметить, что фактическая на­полняемость классов не всегда соответствует предельной и зави­сит от плотности населения и контингента учащихся, расположе­ния школ на территории, типа школьных зданий. Если в районах с незначительной плотностью населения нельзя укомплектовать классы по установленным нормам, они могут быть объединены в классы-комплекты. В бюджетных расчетах класс-комплект при­равнивается к классу. Чаще всего в начальных школах в класс-комплект объединяются учащиеся I—IV классов. При бюджетном планировании следует стремиться к повышению наполняемости классов до предельной с целью рационального использования вы­деляемых на общеобразовательные школы средств.

Количество школ, классов и учащихся определяется на 1 января и на 1 сентября. Число учащихся и классов на 1 января принимается по фактическому состоянию на последнюю отчет­ную дату с учетом возможного их изменения до конца текущего года. В связи с этим возникает необходимость рассчитывать среднегодовые показатели, которые учитывают как переходя­щий, так и дополнительный контингент.

Среднегодовое количество учащихся и классов определяется по одной из следующих формул:

где К  — среднегодовое количество классов;

К_Н и К_К — количество классов на начало и на конец года.

Например, на начало бюджетного года в городе было 200 классов, а на 1 сентября планируется 218. Среднегодовое коли­чество классов, исчисленное по этим формулам, составит 206:

(200х8) + (218х4)

           12      

(200х2)+218

           3

200+.

Исходя из среднегодового количества классов определяются все расходы на текущее содержание школ.

2. Основной статьей расходов является заработная плата, ко­торая вместе с начислениями составляет около 45% всех расхо­дов на текущее содержание школ.

В планировании фонда заработной платы существуют опреде­ленные особенности для городских школ, связанные с тем, что заработная плата учителям этих школ за вторую половину декабря планируемого года будет выплачиваться в январе бюджетного го­да, следующего за планируемым. Поэтому в новом учебном году работники школы получают заработную плату за 3,5 месяца, а за период с начала года до 1 сентября — за 8,5 месяца. Поэтому среднее количество классов для расчета фонда заработной платы городских школ исчисляется по формулам:

                                                     ;

                                                    

где 29,2% — отношение 3,5 месяца к 12 месяцам.

Исходя из нашего примера среднегодовое количество клас­сов составит 205:

(200х8,5) +(218х3,5)

              12

200 + 29,2% (218 - 200).

Фонд заработной платы по школе включает:

• заработную плату учителей за уроки;

• оплату за проверку тетрадей;

•   заработную плату административно-обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала;

•   дополнительные виды оплаты учителей.

Фонд заработной платы учителей определяется на основе среднегодового количества педагогических ставок на один класс и средней ставки учителя в месяц. Ставки и оклады устанавли­ваются в соответствии с разрядами единой тарифной сетки (от 7-го до 14-го) и аттестацией педагогического персонала.

Оклады рассчитываются по нормам педагогической нагрузки:

учителям I—IV классов за 20 часов в неделю, остальным — по 18 часов в неделю. Общий объем нагрузки учителя определяется по данным учебных планов Министерства образования, в которых приведены учебные предметы и число часов в неделю в каждом классе. Сумму часов в каждом классе в неделю и факультатив­ных занятий делят на сумму часов по учебному плану и получа­ют количество ставок на один класс.

При расчетах необходимо учесть дополнительные часы, кото­рые увеличивают число педагогических ставок:

• в I — IV классах учителя могут освобождаться от ведения уроков физкультуры и музыки и вести учебно-воспита­тельную работу;

• в V — IX классах на уроках по иностранному языку, тру­ду и физкультуре классы могут делиться на подгруппы.

Приведем примерную форму расчета количества педагогиче­ских ставок по I—XI классам городских школ России. С учетом факультативных часов определено следующее максимальное ко­личество обязательных учебных часов в неделю: в I—IV классах -24 часа, в V—VI — 30 часов, в VII — 32 часа, в VIII — 34 часа и в IX—XI классах — 36 часов.

Показатель			Классы
	I-IV	V-VI	VII	VIII	IX-XI
1. Число часов в неделю по учебному плану	24	30	32	34	36
2. Фактически оплачивается часов в неделю	27	26	37	38	42
3. Норма нагрузки учителя в неделю, час	20	18	18	18	18
4. Количество ставок на один класс (стр. 2: стр. 3)	1,35	1,44	2,05	2,11	2,33

 

В фонд заработной платы педагогического персонала вклю­чается дополнительная оплата за проверку письменных работ:

• в первых классах — 10% от величины заработной платы;

• в других классах в зависимости от предмета и с учетом количества ставок: по русскому языку — 15%, по матема­тике —10%, по иностранному языку — 10%, по биологии и химии — 5%.

Ставки заработной платы каждому учителю и общий фонд заработной платы педагогов по школе устанавливаются путем тарификации учителей, которая производится ежегодно на 1 сентября. По результатам тарификации директор школы со­ставляет тарификационные списки учителей, в котором в разре­зе групп классов определяются количество педагогических ста­вок на один класс и средняя ставка учителя в месяц. Фонд зара­ботной платы учителя в месяц за период с января по август ис­числяется путем умножения количества ставок на среднюю ставку учителя в месяц и на число классов на 1 января плани­руемого года (на 1 сентября текущего года). Фонд заработной платы с сентября по декабрь определяется по этой же формуле, но количество классов берется на 1 сентября планируемого года.

Фонд заработной платы административно-обслуживающего и учебно-вспомогательного персонала общеобразовательных школ определяется по утвержденным типовым штатам и должностным окладам (директор школы, заместитель директора, библиоте­карь, уборщица и т. д.).

В фонд заработной платы включаются также следующие до­платы:

• за классное руководство — до 20% оклада;

• за заведование кабинетом — 20% оклада;

• за руководство школьным кружком — 80%;

• за ведение внеклассной работы — до одной ставки;

• учителю химии за вредные условия до 12% оклада;

• выплаты ежемесячной денежной компенсации для обес­печения книгоиздательской продукцией и периодически­ми печатными изданиями — 10% от оклада.

Начисленный фонд заработной платы уменьшается на 3% этого фонда в связи с тем, что работники во время болезни по­лучают пособие по временной нетрудоспособности за счет средств бюджета социального страхования.

3. Следующей значительной статьей являются учебные расходы, которые включают приобретение материалов для учебной работы, для работы в кабинетах, письменных, канцелярских принадлежно­стей, мелкого физкультурного инвентаря, проведение экскурсий в учебных целях и др. Выделяются ассигнования на создание, обнов­ление и использование библиотечных фондов учебников.

Планирование учебных расходов производится по установ­ленным нормам на один класс по группам классов.

4. Важной статьей расходов являются затраты на бесплатное питание детей. Предусматривается, что в группах продленного дня 10% детей освобождаются от оплаты полностью, а 15% — наполовину. Сумма расходов определяется исходя из норм рас­ходов, количества детей и количества дней, в течение которых дети пользуются бесплатным питанием.

5. В сметах школ предусматриваются также расходы на при­обретение оборудования, инвентаря и на капитальный ремонт зда­ний. Потребность школы в инвентаре и оборудовании на плано­вый год определяется исходя из обеспеченности школы на нача­ло года и необходимости его обновления в плановом периоде с учетом установленных норм на одну школу или на одно учени­ческое место.

Затраты на капитальный ремонт школ при сводном планиро­вании определяются исходя из общей внешней кубатуры школь­ных зданий и расчетных норм расходов на 1 м². За счет средств, выделяемых на эти цели, могут проводиться реконструкция и расширение школ, пристройка классных комнат.

Строительство новых школ осуществляется за счет средств, выделяемых в бюджетах соответствующих административно-территориальных единиц.

6. В расходы на общеобразовательные школы включаются расходы на содержание групп продленного дня, которые создаются с целью улучшения воспитания детей и оказания помощи семь­ям в городах, поселках при обычных школах для учащихся I— VIII классов. Число учащихся в группах продленного дня уста­новлено 30 — 40 человек. Для ведения воспитательной работы с детьми определен дополнительный штат воспитателей из расчета 1,5 единицы на группу учащихся I—IV классов и 1 единицы на группу учащихся V—VIII классов. Питание в группах продлен­ного дня осуществляется за счет средств родителей, кроме льготного контингента (см. п. 4).

7. К расходам на текущее содержание общеобразовательных школ относятся расходы на хозяйственное обслуживание и затра­ты на оплату командировок и служебных разъездов.

Расходы на хозяйственное обслуживание при составлении индивидуальных смет планируются по действующим материаль­ным нормам. В эту группу включаются расходы на отопление, освещение, коммунальные услуги и прочие хозяйственные нуж­ды, а по школам, расположенным в сельской местности, — так­же ассигнования на бесплатное предоставление квартир работ­никам с отоплением и освещением. При сводном планировании хозяйственные расходы исчисляются исходя из среднегодового количества классов.

При планировании расходов на общеобразовательные школы предусматривается создание фонда всеобуча для оказания мате­риальной помощи учащимся в приобретении одежды, учебни­ков, оплаты питания. Фонд всеобуча создается за счет следую­щих источников:

1) средств бюджета в пределах 1% суммы ассигнований на текущее содержание учащихся I—IX классов;

2) поступлений от предприятий и организаций;

3) средств школы.

Средства этого фонда распределяются по школам в зависи­мости от числа учащихся, которым нужна помощь, и расходуют­ся по специальным сметам.

На основе расчетов по статьям расходов составляется смета рас­ходов общеобразовательной школы, а на основе этих смет составля­ется сводная смета расходов на содержание общеобразовательных школ к проекту местного бюджета, бюджета субъекта федерации.

23.3. Финансирование расходов на школы-интернаты и дошкольные учреждения-интернаты

В школы-интернаты принимаются дети, не имеющие необхо­димых условий для воспитания в семье или оставшиеся без ро­дителей.

Финансирование расходов на школы-интернаты имеет следую­щие особенности.

1. Основными показателями для расчетов расходов на шко­лы-интернаты служат число воспитанников, количество классов и педагогических ставок.

2. Фонд заработной платы учителей школ-интернатов пла­нируется так же, как и в общеобразовательных школах, но до­полнительно предусматривается штат воспитателей на каждую группу классов.

3. Фонд заработной платы административно-хозяйственного персонала школ-интернатов исчисляется по типовым штатам. Но по сравнению с общеобразовательными школами здесь пре­дусмотрены дополнительно должности медицинских работни­ков, поваров, ночных нянь и т. д.

4. Расходы на содержание школ-интернатов обычно исчис­ляются на одного учащегося.

5. Среднегодовое количество учащихся определяется по тем же формулам, которые применяются при расчете числа учащих­ся общеобразовательных школ.

6. Канцелярские и хозяйственные расходы, расходы на при­обретение оборудования и инвентаря, на капитальный ремонт исчисляются так же, как по общеобразовательным школам.

7. Учащиеся школ-интернатов обеспечиваются мягким ин­вентарем и обмундированием.

8. Расходы на эти цели исчисляются по нормам затрат на одного учащегося, дифференцируемым в зависимости от дли­тельности пребывания в этих учебных заведениях. Расходы на питание рассчитываются исходя из норм на одного воспитанни­ка в день, числа воспитанников в интернате и времени их пре­бывания в школе-интернате.

9. Учебные и прочие расходы определяются по нормам за­трат на одного воспитанника в год.

10. Все затраты на содержание детей в школах-интернатах финансируются из бюджета. Родители в зависимости от их заработков вносят плату, поступающую в бюджет, из которого школа-интернат финансируется. Многие родители полностью или частично освобождаются от платы за содержание их детей в школе-интернате.

11. При планировании прочих затрат на школы-интернаты в их состав включаются оплата проезда и расходы на первона­чальные нужны воспитанников, а также на культурно-просвети­тельную работу среди них.

12. При сводном планировании в отличие от общеобразова­тельных школ (где расходы исчисляются на один класс) затраты на школы-интернаты определяются по среднему расходу на од­ного воспитанника.

Детские дошкольные учреждения организуются органами об­разования, предприятиями, хозяйственными организациями и учреждениями. Независимо от того, в чьем ведении они нахо­дятся, методическое руководство ими осуществляют органы об­разования. Наиболее распространены детские сады с 9- и 11-часовым пребыванием детей, но есть детские сады с 12- и 24-часовым пребыванием в них детей. Наполняемость групп в дет­ских садах — 25 человек, в детских садах санаторного типа — 20 человек.

Финансирование детских дошкольных учреждений имеет свои особенности.

1. Расходы на содержание детских садов зависят от среднего­дового числа детей, количества групп и часов пребывания од­ного ребенка в детском учреждении, основной показатель при планировании — число детей в детских садах.

2. Для расчета расходов на детские сады надо определить численность детей на начало года и их среднегодовой контин­гент. Этот контингент по отдельным учреждениям рассчитыва­ется исходя из числа детей (групп) на начало года и его измене­ния в плановом периоде.

3. Расходы на заработную плату по отдельным учреждениям в смете планируются исходя из утвержденных штатов и ставок зара­ботной платы. Число штатных единиц определяется исходя из ко­личества групп и длительности пребывания детей в детском саду.

4. Ставки заработной платы педагогам и воспитателям устанав­ливаются в соответствии с разрядом по единой тарифной сетке.

5. Расходы на питание планируются исходя из установлен­ных денежных норм на одного ребенка в день с учетом различ­ного режима пребывания в них детей.

6. Канцелярские и хозяйственные расходы по отдельным уч­реждениям определяются в том же порядке, как и по общеобра­зовательным школам: в зависимости от кубатуры зданий и усло­вий функционирования.

7. В детских садах предусматриваются также учебные и про­чие расходы: на приобретение игрушек, пособий и материалов для занятий с детьми, на проведение детских праздников и т. д. Эти расходы планируются по нормам на ребенка в год.

8. Затраты на приобретение оборудования, мягкого инвента­ря и обмундирования определяются по установленным нормам с учетом обеспеченности им на начало года.

9. Плата родителей составляет небольшую долю (порядка 20%) общих расходов на дошкольные учреждения.

10. При сводном планировании бюджетные ассигнования определяются по средней сумме расходов на одного ребенка с выделением затрат на заработную плату, питание, оборудование новых мест и дооборудование ранее действующих мест мягким инвентарем и прочих затрат на текущее содержание. Нормы расходов на дооборудование мягким инвентарем являются еди­ными, а на хозяйственные и прочие расходы планируются на уровне предшествующего года. Плата родителей планируется также в среднем на одного ребенка исходя из уровня, сложив­шегося в текущем периоде.

Порядок планирования затрат на детские ясли аналогичен порядку расчета затрат на детские сады.

23.4. Финансирование расходов на подготовку кадров

Научно-технический прогресс, задачи по повышению эф­фективности производства и вхождению страны в рыночные от­ношения требуют постоянного роста знаний и общей культуры кадров.

Подготовку кадров осуществляют профессионально-технические лицеи, средние специальные учебные заведения и высшие учеб­ные заведения.

Все более важное место в настоящее время занимает система переподготовки кадров, исходя из требований рыночной экономики.

Планирование и финансирование расходов на высшие учебные заведения. В стране сформировалась система государственного и негосударственного высшего образования. Бюджетные ассигно­вания направляются в основном государственным учебным заведениям. Они готовят кадры по всем специально­стям, необходимым для развития экономики и непроизводст­венной сферы страны.

Обучение осуществляется по следующим формам: дневное, вечернее, заочное.

Расходы на вузы определяются отдельно по каждому из них с учетом специфических условий их функционирования исходя из среднегодового числа студентов, норм их материального обеспе­чения, ставок заработной платы преподавателей и других пока­зателей.

Основным финансовым документом вуза служит смета, оп­ределяющая общий объем, целевое направление и покварталь­ное распределение бюджетных ассигнований.

Министерства и ведомства утверждают подведомственным высшим учебным заведениям сметы с выделением ассигнований по фонду заработной платы с начислениями, стипендиальному фонду, на капитальный ремонт, капитальные вложения, приоб­ретение оборудования и инвентаря.

Расходы по остальным затратам утверждаются в целом по строке «Прочие расходы», а по статьям их распределяет ректор вуза в пределах общей суммы расходов.

В смете приводятся общие сведения об учебном вузе, учеб­но-материальной базе. При сводном планировании расходы ис­числяются на основе расчетных норм на одного студента. Для этого определяют контингент студентов на планируемый год с учетом их выпуска и приема. Расчет проводится отдельно по дневному, вечернему и заочному обучению.

Среднегодовое число студентов определяется по формуле:

где К_ср     — среднегодовой контингент студентов;

К_Н — контингент на начало года;

В  — выпуск студентов (например, с 1 июля);

П   — прием студентов (например, с 1 сентября).

При планировании учитывается возможный отсев студентов. В расходах на вузы значительный удельный вес имеет зара­ботная плата. В фонд заработной платы вузов включается зара­ботная плата штатного профессорско-преподавательского пер­сонала (включая преподавателей-совместителей) дневных, ве­черних и заочных учебных заведений, лиц, привлеченных на педагогическую работу на условиях почасовой оплаты, а также административно-технического, учебно-вспомогательного и про­чего персонала. Штаты профессорско-преподавательского соста­ва по должностям определяет и утверждает ректор вуза в преде­лах численности учащихся и фонда заработной платы, установ­ленных для этой категории работников.

1. Фонд заработной платы профессорско-преподавательского состава рассчитывается исходя из двух показателей: количества должностей и средней ставки заработной платы.

Количество должностей определяется по расчетным коэффи­циентам с учетом числа студентов и аспирантов на одного пре­подавателя. Эти коэффициенты установлены для дневных, ве­черних и заочных отделений по группам вузов и факультетов в соответствии с профилем подготовки студентов и аспирантов.

Ставки заработной платы профессорско-преподавательского состава дифференцированы в зависимости от разряда единой тарифной сетки, ученого звания и ученой степени.

В вузах профессора, доценты и преподаватели в течение шестичасового рабочего дня должны вести все виды учебно-методической и научно-исследовательской работы в соответст­вии с учебным планом и планом научно-исследовательских ра­бот. Конкретную нагрузку профессорско-преподавательского состава устанавливают ректоры вузов.

2. Заработная плата привлекаемым к учебной работе специа­листам, не состоящим в штате, выплачивается из почасового фонда, который планируется в процентах к годовому фонду за­работной платы штатного персонала.

3. Фонд заработной платы руководящих, административно-хозяйственных работников и обслуживающего персонала вузов определяется в индивидуальном порядке в зависимости от объе­ма и специфики работы учебного заведения, утвержденных должностных окладов или на основе типовых штатов.

4. Второе место по величине в расходах вузов занимают за­траты на выплату стипендий, которые определяются исходя из среднегодового числа студентов, получающих стипендии, и ус­тановленных размеров стипендий. По высшим учебным заведе­ниям, имеющим очную аспирантуру, планируются также сти­пендии аспирантам.

5. Учебные расходы и расходы на приобретение книг для библиотек планируются по нормам, размер которых зависит от форм обучения (дневное, вечернее, заочное) и профиля подго­товки специалистов.

Расходы на производственную практику студентов определя­ются исходя из численности студентов, проходящих практику, и ее продолжительности. В эти расходы входят также оплата пре­подавателей за руководство практикой, выплата им командиро­вочных, суточные пособия студентам, оплата проезда к месту практики и обратно.

В расходах вузов планируются затраты на научно исследова­тельскую работу кафедр, связанную с разработкой научных про­блем, проведением опытов, на научные командировки препода­вателей, подготовку и защиту диссертаций.

6. Расходы на инвентарь и оборудование для высших учеб­ных заведений планируются с учетом необходимости обеспече­ния их специальным оборудованием, компьютерами и хозяйст­венным инвентарем. Расходы на приобретение инвентаря и обо­рудования при сводном планировании определяются по нормам на одного студента (в зависимости от типа учебного заведения), а расходы на капитальный ремонт — исходя из внешней кубату­ры зданий и норм расходов на 1 м³.

Планирование и финансирование расходов на средние специ­альные учебные заведения. Главная задача средних специальных учебных заведений — подготовка квалифицированных специа­листов со средним специальным и общим средним образовани­ем, имеющих необходимые теоретические знания и практиче­ские навыки по специальности, для различных отраслей эконо­мики и непроизводственной сферы страны.

Основные показатели при расчете затрат на средние специ­альные заведения:

• среднегодовое число учащихся;

• количество групп, определяемое раздельно по дневному, вечернему и заочному обучению.

Среднегодовое число учащихся исчисляется так же, как и по высшим учебным заведениям.

Расходы на текущее содержание средних учебных заведений включают затраты на заработную плату с начислениями, выпла­ту стипендий, учебные, хозяйственные и прочие расходы.

Основная статья расходов средних специальных учебных за­ведений — заработная плата.

Фонд заработной платы планируется с учетом среднегодо­вого числа групп учащихся, которое определяется по переходя­щим группам — исходя из фактической наполняемости (25— 30 учащихся), по новому приему — по плановой наполняемости.  Среднегодовое число групп рассчитывается в зависимости от сроков выпуска и приема.

В фонд заработной платы средних учебных заведений входят:

1) заработная плата педагогического персонала;

2) доплата за проверку письменных работ;

3) руководство предметными комиссиями;

4) заведование лабораториями и кабинетами;

5) классное руководство;

6) заработная плата учебно-вспомогательного и администра­тивно-обслуживающего персонала.

Фонд заработной платы педагогического персонала опреде­ляется исходя из средней ставки педагога и общего количества педагогических ставок. Ставки заработной платы педагогам ус­танавливаются на основе единой тарифной сетки по результатам аттестации.

Фонд заработной платы административно-хозяйственного и учебно-вспомогательного персонала планируется по среднегодово­му количеству штатных единиц и средней ставке заработной платы. Численность персонала определяется штатным расписанием.

Расходы на выплату стипендий и производственную практи­ку учащихся планируются так же, как и по высшим учебным заведениям. Учебные расходы планируются по нормам, которые дифференцируются по формам обучения и профилю подготовки специалистов. Хозяйственные и канцелярские расходы исчис­ляются методом прямого счета, а при сводном планировании — по нормам затрат на одного учащегося.

23.5. Финансирование расходов на культуру

В статье 7 Конституции РФ провозглашено, что Российская Федерация — социальное государство, политика которого на­правлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, в том числе его образова­тельного и культурного уровня.

Ежегодно на финансовое обеспечение социально-культурных мероприятий направляется 30% доходов консолидированного бюджета России (7—8% ресурсов федерального бюджета и 45— 47% бюджетов территорий), в том числе финансирование рас­ходов на культуру. В соответствии с действующими законода­тельными актами в культурной сфере и прежде всего Законом РФ «Основы законодательства РФ о культуре» (от 9 октября 1992 г. № 3612-1) ежегодно предусматривается направление не менее 2% из федерального бюджета и 6% из территориального бюджетов.

Помимо указанного Закона нормативная база в сфере фи­нансового обеспечения культурных мероприятий представлена совокупностью положений и норм, изложенных в ГК РФ, феде­ральными законами «О благотворительной деятельности и бла­готворительных организациях» (от 11 февраля 1995 г. № 135-ФЗ), «О некоммерческих организациях» (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ), ежегодными законами о бюджетах, постановлениями Го­сударственной Думы и Правительства РФ.

Этими документами определены принципы финансирования расходов на культуру при сочетании бюджетного финансирова­ния с элементами коммерческой деятельности, что вполне соот­ветствует структуре современного рыночного механизма. На­пример, музеи финансируются за счет бюджетных ресурсов, ис­пользуя коммерческие начала для пополнения коллекций и приобретения эксклюзивных экспонатов на аукционах. Театры, дворцы культуры активно предоставляют платные услуги, ис­пользуя полученные ресурсы на удовлетворение духовных, эсте­тических потребностей населения. Этим реализуются принципы доступности всех слоев населения к культурным ценностям и благам.

С этой целью государство предоставляет учреждениям куль­туры дополнительные льготы (особый порядок налогообложения, налоговые льготы юридическим и физическим лицам, финанси­рующим культурную сферу, формирования механизма благотво­рительности и т.д.).

В зависимости от видов учреждения культуры организуются на государственной, региональной и частной собственности. Нормативный порядок финансирования этих учреждений не ограничивает получение ими внебюджетных средств.

Однако бюджетные ресурсы преобладают среди источников финансирования культурной сферы. Поэтому существует не­сколько способов определения необходимости в средствах:

• в зависимости от норм бюджетного финансирования на человека и численности населения;

• на основе определенного процента от суммы националь­ного дохода региона;

• на основе процента от общей суммы бюджетных расходов.

Проблемы современного состояния российской экономики, приводящие к дефицитности бюджетов и инфляционным про­цессам, оказывают влияние на финансирование учреждений культуры. Методы определения бюджетных ассигнований различаются по типам и видам этих учреждений. При этом средства выделяются в основном учреждениями, не ориентированными на активную коммерческую деятельность.

Согласно бюджетной классификации расходы на культуру от­ражаются в разделах «Культура и искусство», включая кинема­тографию (раздел 1500), «Средства массовой информации», включая телевидение, радиовещание, периодическую печать и издательства (раздел 1600). Распределение расходов осуществля­ется по целевым и экономическим статьям посредством поста­тейного принципа выделения бюджетных средств на основе сметного расчета. По каждой статье применяется отдельная ме­тодика. Особенности финансирования музеев зависят от чис­ленности хранителей музейного фонда, структуры музея, состава предметов, их ценности, состояния, степени доступности экспо­натов, необходимости их приобретения, наличия охранной сиг­нализации.

При утверждении сметы расходов на очередной год учиты­ваются фактическое ее исполнение за ряд лет и объем бюджета.

При определении фонда оплаты труда не предусматривается создание фондов материального поощрения работников. Дохо­ды, поступающие от входной платы в музеи, называются специ­альными средствами. По ним формируются отдельная смета до­ходов и расходов, их распределение осуществляется по предмет­ным статьям по согласованию с учредителями.

Методика расчета по основным статьям театров и концерт­ных организаций не имеет специфических особенностей. Зара­ботная плата артистических и художественных работников под­разделяется на фонд оплаты труда штатных сотрудников и при­глашенных. Другие расходы регулируются объемом доходов и бюджетных поступлений. Бюджетные средства выделяются в ка­честве субсидий, определенных как разница между расходами и доходами. Смета театра представляет собой финансовый план, состоящий из двух разделов: доходы и поступления; расходы и отчисления. В первом разделе учитываются доходы и сборы по основной деятельности, прочие доходы, бюджетные субсидии, во втором — все расходы независимо от источников покрытия.

Из федерального бюджета финансируются учреждения и органи­зации культуры по перечню, определенному Правительством РФ. В него включены библиотеки, музеи, театры, учебные заведения, имеющие особую культурную значимость для России, например, Го­сударственный Эрмитаж, Всероссийская государственная библиотека, Государственный академический Большой театр и др.

В каждом субъекте РФ имеются организации культуры, имеющие региональное значение. Источником финансирования их деятельности выступают региональные бюджеты.

Из муниципальных бюджетов финансируется самая массовая сеть государственных учреждений культуры. Финансирование таких объектов может быть свободным и индивидуальным. В зависимости от этого распределяется общий объем бюджетных ресурсов. Бюджет крупного учреждения культуры подразделяет­ся на две части: первая предназначена для финансирования го­сударственных учреждений, вторая — для финансирования программ и мероприятий, для обеспечения деятельности негосу­дарственных организаций и лиц, вносящих вклад в развитие культуры и искусства. При его формировании применяется ме­тодология «от достигнутого уровня».

В отдельных регионах устанавливается определенный про­цент на содержание культурной сферы. Необходимо отметить, что в условиях дефицитности бюджетных ресурсов с целью по­вышения эффективности их использования применяется кон­курсное рассмотрение предложений потенциальных исполните­лей заказа местных администраций. При этом возможен вариант финансирования программ из разных источников, в том числе при долевом участии. В этом случае бюджетные средства пере­числяются исполнителю одной суммой.

При исполнении социально-творческого заказа его финан­сирование разбивается на две части — основную и конъюнктур­ную. Основная часть финансируется и не может быть изменена, конъюнктурная представляет собой широкий выбор услуг при возможности их замены. Таким образом, при финансировании культурной сферы применяется нормативно-сметный метод рас­чета с различными модификациями.

Контрольные вопросы

1. Поясните, как в соответствии с бюджетной классифика­цией осуществляются расходы на образование.

2. Как распределена компетенция в области образования между государством, субъектами Федерации и местными органами?

3. Охарактеризуйте расходы на текущее содержание общеоб­разовательных школ.

4. В чем заключается финансирование а) школ-интернатов и б) детских дошкольных учреждений?

5. Как планируются и управляются расходы на высшие учебные заведения?

6. Как планируется фонд заработной платы в средних спе­циальных учебных заведениях?

7. Какой объем бюджетных средств ежегодно направляется на финансирование культуры?

8. Охарактеризуйте порядок финансирования отдельных ви­дов культурных учреждений.

9. Каким образом реализуются коммерческие принципы фи­нансирования учреждений культуры?

10. Охарактеризуйте нормативно-сметный метод финансового обеспечения различных типов учреждений культуры.

ГЛАВА 24. Финансовое обеспечение здравоохранения

24.1 Реформирование в здравоохранении

С 1993 г. в соответствии с действующим законодательством про­исходит поэтапное реформирование систем организации, фи­нансирования и управления здравоохранением на основе про­граммно-целевых методов планирования с постепенным внедре­нием механизма медицинского страхования.

В настоящее время модель финансового обеспечения здраво­охранения включает бюджетные ресурсы, ресурсы фондов обяза­тельного медицинского страхования (ОМС), фондов медицин­ских страховых организаций и другие источники (рис. 24.1).

Реформа предполагает разработку и реализацию на регио­нальном, городском уровнях целевых программ обеспечения на­селения медицинской помощью.

Ведущими направлениями таких программ определены:

• обеспечение гарантированных объемов и повышение ка­чества медицинской помощи;

• развитие высокоспециализированных видов медицинской помощи;

• оптимизация существующих и внедрение новых органи­зационно-хозяйственных форм деятельности медицин­ских организаций в условиях бюджетно-страхового фи­нансирования отрасли и формирование рынка медицин­ских услуг с участием негосударственных медицинских учреждений.

Например, Программа обеспечения медицинской помощью насе­ления Москвы на 1996—1997 гг. содержала несколько важнейших блоков (целевых программ).

1. Государственное гарантирование населению медицинского обеспечения на основе ежегодно определенных целевых медицин­ских программ для отдельных категорий населения по медицин­ским показаниям, финансируемых из городского бюджета. Ис­точниками финансирования таких программ являются средства городского бюджета, финансовые ресурсы административных ок­ругов, внебюджетные средства городской администрации и др.

2. Гарантированная медицинская помощь, осуществляемая по системе обязательного медицинского страхования для обес­печения детского и взрослого населения амбулаторно-поликлинической и стационарной медицинской помощью. При этом расходы для разных категорий населения составили в 1998 г. для работающих граждан 339,8 тыс. руб., неработающих — 458,9 тыс. руб.

Финансирование медицинской помощи определяется по no-душевым нормативам, размер которых зависит от финансовых возможностей территориальных бюджетов. Так, в Москве посту­пление подушевых нормативов на работающих и неработающих граждан имело следующее соотношение: в 1996 г. 1:0,76 против 1:1,04 в 1995 г. и 1:1,31 в 1994г.

Источники финансирования этого блока — средства обяза­тельного медицинского страхования, состоящие из страховых взносов предприятий и других юридических лиц, бюджетные платежи за неработающее население и другие поступления.

3. Негосударственные формы медицинского обеспечения на­селения — добровольное медицинское страхование и частная медицинская практика.

В соответствии с бюджетной классификацией консолидиро­ванного бюджета на 1999 г. предусмотрено выделение на расхо­ды здравоохранения и физическую культуру 82280,5 млн. руб., или около 7% всех расходов консолидированного бюджета.*

 

 

В финансировании и управлении здравоохранением сущест­вует большое число проблем, требующих решения. Так, финан­совые ресурсы, направленные в отрасль в настоящее время, не принесли ощутимого повышения качества медицинской помо­щи, не создана конкуренция на рынке медицинских услуг, не изменена система оплаты труда медицинских работников, не преодолена разобщенность действий структур, ответственных за здоровье населения, не соответствует современным требованиям материально-техническая база медицинских учреждений.

Необходимо дальнейшее реформирование систем функцио­нирования и финансирования здравоохранения с привлечением механизма медицинского страхования, предусматривающего следующий порядок финансового взаимодействия субъектов в системе обязательного медицинского страхования (ОМС):

1) плательщики (предприятия, организации и другие хозяйст­вующие субъекты) перечисляют страховые платежи на ОМС в фон­ды (федеральный и территориальные) медицинского страхования;

2) органы исполнительной власти перечисляют платежи на ОМС неработающего населения два раза в месяц в размере 1/6 квартальной суммы средств, предусмотренной в территори­альном бюджете;

3) территориальный фонд ежемесячно перечисляет на счета страховщиков ОМС средства для оплаты медицинских услуг с учетом среднедушевых нормативов и количества застрахованных.

Страховщики производят оплату, проверяют обоснованность счетов за медицинскую помощь, контролируют объем, сроки и качество ее предоставления;

4) оплата счетов-фактур медицинских учреждений произво­дится ежемесячно в режиме «аванс — окончательный расчет». Окончательный расчет осуществляется в соответствии с факти­чески выполненными объемами медицинской помощи. В случае необходимости производится взаиморасчет по ранее авансиро­ванным средствам.

В дополнение к обязательной (государственной) системе ме­дицинского страхования действует дополнительная система доб­ровольного медицинского страхования, организованная, как пра­вило, на «смешанной», акционерной форме собственности. Функционирует она на коммерческих принципах, на которых построены страховые тарифы.

24.2. Бюджетные расходы на содержание учреждений здравоохранения

До внедрения в здравоохранение механизма медицинского страхования существовал следующий порядок планирования расходов на здравоохранение, который частично приме­няется и в настоящее время:

1) составление индивидуальных и общих смет медицинских учреждений;

2) составление сводных смет расходов на здравоохранение к проекту территориального бюджета;

3) разработка расчетных показателей Министерством финан­сов республики, областным (краевым) финансовым управлением.

Планирование расходов на каждом уровне бюджетной систе­мы имело свои особенности в расчетах показателей, систем нормирования расходов на текущее содержание.

Составление индивидуальной сметы медицинского учреждения на­чиналось с расчета оперативно-сетевых показателей среднегодового количества коек, количества койко-дней, среднегодового числа должностей медицинского и административно-хозяйственного пер­сонала, количества поликлинических посещений и других по­казателей, характеризующих объем работы каждого подразде­ления.

Использовались следующие показатели планирования расхо­дов на здравоохранение:

1) по амбулаторно-поликлинической помощи — число вра­чебных посещений в поликлинике, консультации и помощь на дому, приходящиеся на одного жителя в год (примерно 12 по­сещений в год);

2) по стационарной помощи: количество – количество койко-мест, занятость больничной койки в году:

 

где I_m — число проведенных койко-дней по m-й специальности;

Д_m — показатель числа дней использования койки в году не т-й спе­циальности;

К_m — среднегодовое количество коек по т-й специальности. Оборачиваемость койки характеризует величину среднего числа больных по каждой больничной койке в течение года:

 

где P_m — среднее пребывание больного на койке.

Среднее использование больничных коек в год Д зависит от среднедневного количества больных N или от мощности боль­ницы:

 

где t_m — среднее время простоя койки в год по m-й специальности.

Контроль за эффективностью использования выделенных бюджетных ассигнований осуществлялся в ходе ревизий и тема­тических проверок финансовыми органами территориальных и местных органов самоуправления, отделениями контрольно-ревизионного управления и счетными палатами регионов.

Проверке подлежали: правильность расчета плановых пока­зателей деятельности учреждений здравоохранения, их соответ­ствие фактическим объемам выполненных работ, оказанных ме­дицинских услуг, целесообразность использования выделенных бюджетных ресурсов.

Таким образом, чем выше показатель использования боль­ничных коек, тем выше показатель оборачиваемости коек и тем меньше средств необходимо выделить из бюджета на содержание коечное фонда, развертывания новой сети коек, строительства новых стационаров (меньше текущие и капитальные затраты на здравоохранение в бюджетах всех уровней).

24.3. Планирование бюджетных расходов на здравоохранение

В основе расчета расходов на содержание стационара — по­казатель среднегодового количества коек, который в зависимости от сроков развертывания новых коек определяется по формуле:

где К_ср  — среднегодовое количество коек;

К_н  — количество коек на начало года;

К_к  — количество коек на конец года;

п    — число месяцев функционирования вновь развернутых коек.

Общие расходы на здравоохранение в проекте бюджета рай­она определяются следующим образом.

1. Определяется величина фонда заработной платы по боль­ницам и стационарам района. В зависимости от среднегодового количества коек и средней заработной платы на одну койку в год, определяемой отдельно по диспансерам, находящимся в го­родах и рабочих поселках и в сельской местности:

 

где ФЗП_г — годовой фонд заработной платы;

ЗП_к   — средняя заработная плата на одну койку в год.

2. Определяются расходы на медикаменты (в нормативном порядке), а также расходы на канцелярские и хозяйственные расходы (по нормативам на одну койку в год).

Итоговая сумма расходов на медикаменты состоит из суммы расходов на медикаменты и расходов на бесплатную и льготную выдачу медикаментов по больницам, находящимся в городской и сельской местности:

где Р_М — расходы на медикаменты в стационарах;

N_p — норма расходов на медикаменты;

К_д — количество койко-дней;

 

где С_р — общая сумма расходов на медикаменты;

P_м — расходы на медикаменты в стационарах;

Р_бл — расходы на бесплатную (льготную) выдачу медикаментов.

Аналогично определяется сумма канцелярских и хозяйственных расходов:

где С_к — сумма канцелярских и хозяйственных расходов;

N_p — норма расходов на одну койку в год.

3. Определяется норма расходов на питание на одну койку в год:

где N_p — норма расходов на питание на одну койку в год;

Ч_д — число дней функционирования койки в год;

N_д — норма расходов на питание на одну койку в день.

Сумма расходов на питание определяется по формуле:

где С_р — сумма расходов на питание;

N_p — норма расходов на питание на одну койку в год;

K_ср — среднегодовое количество коек.

4. Определяется количество койко-дней по больницам и диспан­серам в городах и сельской местности по формуле:

где К_кд — количество койко-дней;

Ч_к — число дней функционирования койки в год;

К_ср — среднегодовое количество коек.

5. Расходы на мягкий инвентарь определяются по формуле:

где Р_м.и расходы на мягкий инвентарь;

Р_д.н.к – расходы на дооборудование новых коек;

Р_д.к – расходы на оборудование прежних коек.

При этом используется расчет прироста коек, который обес­печивается по формуле:

где П_к — прирост коек за год;

К_к — количество коек на конец года;

К_н — количество коек на начало года.

6. Расходы на дооборудование новых коек определяется так:

где Р_д.н.к — расходы на дооборудование новых коек,

 Р_д.н.к – норма расходов на дооборудование одной новой койки.

7. Далее определяется свод расходов проекта бюджета района по больницам и диспансерам городов, рабочих поселков, сель­ской местности:

где С_р    — сумма расходов по проекту бюджета района по больницам и диспансерам;

ФЗП — фонд заработной платы (ФЗП) медицинских работников и административно-хозяйственного персонала;

Н_фзп  — начисления на ФЗП (в 1999 г. они составили 38, 5% от ФЗП);

С_р.м   — общая сумма расходов на медикаменты;

С_р.к   — сумма канцелярских и хозяйственных расходов;

С_р.п   ^— сумма расходов на питание;

С_р.ми — сумма расходов на мягкий инвентарь.

Статьи расходов.

1) Заработная плата (ст. 1) занимает особое место, так как со­ставляет 60% затрат на содержание медицинского учреждения. В настоящее время она устанавливается в соответствии с Единой тарифной сеткой по оплате труда работников бюджетной сферы.

2) Начисления на зарплату (ст. 2) в размере 39—40% направ­ляются во внебюджетные фонды.

3) Административно-хозяйственные расходы (ст. 3) включают широкий перечень затрат по обслуживанию лечебного процесса.

4) Командировочные расходы (ст. 4) определяются в соответ­ствии с действующими нормами.

5) В стационарах большое внимание уделяется расходам на питание больных (ст. 9), определяемым умножением норм затрат на количество койко-дней, планируемых в каждом отделении.

6) В таком же порядке осуществляется планирование расходов на приобретение медикаментов и перевязочных средств (ст. 10). С целью контроля за стоимостью медицинских услуг в расчет цен принимаются наиболее дешевые медикаменты.

7) Расходы на приобретение медицинского оборудования и расходы на приобретение мягкого инвентаря (ст. 12 и ст. 14) планируются в пределах выделенных ассигнований и по диффе­ренцированным нормам в зависимости от профиля отделений.

8) Затраты на капитальный ремонт зданий (ст. 16) медицин­ских учреждений определяются на основе финансово-сметных расчетов в пределах выделяемых бюджетных ассигнований. Про­чие расходы (оплата летных часов санитарной авиации, организация и проведение культурно-массовых мероприятий среди больных и др.) планируются на уровне прошлых лет с учетом экономии.

К бюджетным ассигнованиям медицинские учреждения вправе привлекать средства, полученные в ходе оказания плат­ных медицинских услуг, в том числе по договорам доброволь­ного медицинского страхования.

Итог сметы — свод затрат по всем статьям расходов.

При составлении сметы медицинского учреждения исполь­зуются материалы экономического анализа исполнения смет за предшествующие один-три года. Выводы по материалам анализа позволяют уточнить размеры отдельных расходов, некоторые расчетные нормы, выявить динамику показателей и установить влияние различных факторов на отклонения по статьям сметы расходов. При условии инфляционного роста размер показате­лей может корректироваться на коэффициент инфляционных ожиданий по согласованию с вышестоящими органами управле­ния здравоохранением.

Важнейшие модели (методы) финансирования медицинских уч­реждений:

1) цена конкретной медицинской услуги при бюджетно-страховой модели, определяемая на базе сметы расходов;

2) оплата средней стоимости пролеченного больного (в це­лом по стационару или в среднем по отделению);

3) оплата одного законченного случая лечения на основе клинико-статистических групп или медико-экономических стандартов;

4) среднедушевой норматив финансирования на работающее и неработающее население.

Может применяться и комбинация этих методов. При этом конкретный выбор модели финансирования осуществляется ме­стным органом исполнительной власти.

До 1993 г. в процессе сводного бюджетного планирования рас­ходов на здравоохранение применялись среднегодовые показате­ли по сети, штатам и контингентам по видам учреждений, сред­ней ставке заработной платы на одну должность, средние рас­четные нормы по статьям затрат на текущее содержание.

Сводное планирование основано на анализе предыдущего периода и осуществляется в два этапа:

1) расчеты к проекту бюджета субъекта Федерации, области, края;

2) разработка расчетных показателей по здравоохранению для бюджетов районов, городов областного, краевого подчинения и оп­ределение объема расходов для учреждений, состоящих на областном (краевом) бюджете и нижестоящих бюджетов и учреждений.

Расчетные показатели сообщались финансовым отделам рай­онов (городов), анализировались, уточнялись в областных (краевых) финансовых управлениях. С учетом этих корректиро­вок составлялся бюджет города (района) по расходам на здраво­охранение. В таком же порядке районные (городские) финансо­вые отделы разрабатывали расчетные показатели по здравоохра­нению по бюджетам городов районного подчинения и т. д.

В регионах сейчас действует большое количество форм взаи­морасчетов, которые реализуют рассмотренные методы.

• Так, в Москве и Московской области принята схема взаиморасчетов за услуги.

• В Калужской области внедрена модель расценок за про­леченного больного на основании средней стоимости и границ лечения. При этом существует зависимость между конечным результатом лечения и его оплатой.

• Липецкая и Брянская области внедряют модель, в основе ко­торой лежит идея клинико-статистических групп. Стоимость лечения устанавливается по группам заболеваний, в рамках которых определяются одинаковые расценки за лечение.

• Модель, используемая в Костромской области, преду­сматривает создание механизма заинтересованности ин­тенсификации лечения в повышении валовых показате­лей обслуживания пациентов, разработку тарифов за ме­дицинские услуги.

Главная проблема состоит не в правильности определения цены конкретного медицинского случая, а в порождении меха­низмов, которые ориентировали медицинские учреждения на проявление инициатив, полезных для расширения перечня и качества медицинских услуг.

Страховые отношения в здравоохранении. В условиях перехода к рыночной экономике существуют две крупные проблемы:

1) определение границы, расширяющей финансовую ответст­венность территориальных фондов обязательного медицинского страхования (ОМС) и территориальных бюджетов;

2) определение степени эффективности деятельности меди­цинских учреждений и выработка стимулов повышения качества обслуживания.

Для сохранения устоявшихся классификаций расходной час­ти бюджетной системы на здравоохранение можно использовать унифицированный подход. Предельное значение финансовой ответственности может определяться следующим образом:

• в пределах параграфов 203 раздела бюджетов субъектов Федерации, краев, областей происходит финансирование медицинских учреждений;

• по медицинским учреждениям, имеющим совместное финансирование из бюджета и территориального фонда, Фонд берет на себя финансирование статей 1, 2, 9, 10, 14, а остальная часть финансируется из бюджета;

• по тем медицинским учреждениям, в которых не удается провести границу указанным способом, она может уста­навливаться в долях отдельных статей сметы медицин­ского учреждения.

Исходя из реальных финансовых возможностей регионов, определяются конкретные размеры по взаимному согласованию между фондом ОМС, бюджетом и др.

В условиях рыночной экономики финансовые ресурсы явля­ются основным и единственным средством реального управле­ния, поэтому система страховых отношений в медицине включа­ет взаимодействие бюджета и территориальных фондов в про­цессе аккумуляции и управление финансовыми средствами меж­ду медицинскими учреждениями.

Такая система страховых отношений решает следующие задачи:

• планирование бюджета здравоохранения региона;

• проведение организационной работы по исполнению те­кущего бюджета;

• аккумулирование платежей ОМС и ведение страховых полисов.

В рамках планирования бюджета здравоохранения региона определяются:

• структура существующей и перспективной систем здраво­охранения;

• бюджеты медицинских учреждений, финансирование ко­торых в целом или постепенно закрепляется за бюджетом;

• стоимость лечебно-диагностических процедур, входящих в целевую программу обязательного медицинского об­служивания для лечебных учреждений и бюджеты нелечебных учреждений, финансирование которых осуществ­ляется фондом.

Далее заключается бюджетное соглашение между управлени­ем здравоохранения и территориальным фондом по объемам и статьям финансирования региональной системы здравоохране­ния на основе региональных программ ОМС и разрабатываются бюджеты всех медицинских учреждений региона.

При переходе на финансирование по подушевому нормативу, широко применяемому в мире по принципу «pay-as-go» («деньги следуют за пациентом») исходя из финансовых возможностей территориального бюджета определяются размер ассигнований на душу неработающего населения (студентов, детей, пенсионе­ров и т. д.) и общий размер ассигнований по региону.

Эти средства дополняются платежами хозяйствующих субъ­ектов на ОМС и составляют финансовую базу здравоохранения региона.

Таким образом, медицинское учреждение в условиях рыноч­ной экономики финансируется из нескольких источников:

1) бюджетные ассигнования на неработающее население;

2) финансирование целевых государственных программ;

3) средства обязательного медицинского страхования (платежей, хозяйствующих субъектов);

4) платные услуги по договорам добровольного медицин­ского страхования (ДМС);

5) другие средства.

24.4. Назначение и методы медицинского страхования в Российской Федерации

В современных условиях развитию и совершенствованию оп­тимальной модели управления и финансирования здравоохране­ния, соединяющей в себе социальную направленность и элемен­ты рыночных отношений посредством медицинского страхова­ния, придается особое значение.

Медицинское страхование является формой социальной защиты интересов населения в охране здоровья и представляет собой совокупность видов страхования, предусматривающих обязанности страховщика по осуществлению страховых выплат в размере частичной или полной компенсации дополнительных расходов застрахованного за медицин­ские услуги, включенные в программу медицинского страхования (гарантированный перечень медицинских услуг, предоставленных всем категориям населения и финансируемых за счет средств ОМС).

Цель медицинского страхования — гарантировать гражданам при возникновении страхового случая (заболевания) получение медицинской помощи за счет накопленных средств и финанси­ровать профилактические мероприятия.

Таким образом, сущность страхования заключается в созда­нии механизма финансовых взаимоотношений субъектов медицин­ского страхования. Такой механизм, с одной стороны, обеспечи­вает здравоохранение финансовыми ресурсами посредством программ обязательного медицинсконо страхования, а с другой — расширяет перечень этих программ дополнительными услуга­ми, являясь частью страхового рынка.

Как уже отмечалось, медицинское страхование осуществляется в двух формах: обязательном (ОМС) и добровольном (ДМС).

Обязательное является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставленной за счет средств ОМС в объеме и на условиях, соответствующих программам ОМС.

Добровольное — расширяет перечень обязательных программ дополнительными медицинскими услугам, действуя на коммер­ческих началах.

Нормативная база медицинского страхования:

• Часть II Гражданского кодекса РФ (ст. 927—970)

• Закон «О медицинском страховании граждан в РФ», 1993 г.

• Закон «О страховании», 1992 г.

• Закон «Об организации страхования в РФ», 1997 г.

• Общее положение о СМО (страховых медицинских орга­низациях).

• Условия лицензирования страховой деятельности на тер­ритории РФ.

• Постановление «О порядке финансирования ОМС граждан».

• Положение «О федеральном (территориальном) фонде ОМС».

• Базовая программа ОМС граждан.

• Типовой договор ОМС работающих (неработающих) граждан.

• Типовой полис обязательного (добровольного) медицинского страхования граждан и др.

Функции медицинского страхования соответствуют функциям государства при проведении социальной политики:

1) социальная, так как ОМС — часть государственной соци­альной защиты;

2) регулирующая (посредством аккредитации и лицензирова­ния органами надзора);

3) контрольная (посредством налогового контроля);

4) функция стимулирования — повышение степени охраны тру­да и здоровья на предприятиях, здорового образа жизни граждан;

5) мониторинга — оценка качества оказываемых медицин­ских услуг и в конечном счете труда медицинских работников;

6) разграничения ответственности — устанавливаются границы финансовой ответственности между фондами ОМС и бюджетом;

7) эффективности — предполагает оптимизацию использова­ния имеющихся финансовых ресурсов.

Данные функции реализуются посредством социальной по­литики государства и предпринимательской деятельности субъ­ектов медицинского страхования.

Таким образом, медицинское страхование представляет со­бой социальный институт и элемент страхового рынка.

Метод медицинского страхования — это возмещение затрат по необходимым расходам путем привлечения дополнительных средств (помимо бюджетных ассигнований) в фонды ОМС (федеральный и территориальные) и фонды ДМС, страховых медицинских организаций (СМО) и страховщиков.

Субъектами медицинского страхования выступают гражданин, страхователь, СМО или страховщик, медицинское учреждение.

1) Страхователи ОМС:

• для работающего населения — предприятия, учреждения, организации, лица, занимающиеся ИТД, и лица свобод­ных профессий;

• для неработающего населения — министерства финансов республик в составе РФ, органы государственного управ­ления краев, областей, автономных округов (областей) местная администрация.

2 ) Страхователи ДМС:

• граждане, обладающие гражданской дееспособностью;

• предприятия, представляющие интересы граждан.

3) СМО — юридические лица, осуществляющие медицин­ское страхование и имеющие лицензию на право заниматься медицинским страхованием.

4) Медицинские учреждения — имеющие лицензию лечебно-профилактического учреждения, научно-исследовательские и медицинские институты, другие учреждения, оказывающие ме­дицинскую помощь, а также частные практики.

Финансовая база субъектов ОМС формируется за счет отчис­лений на медицинское страхование в размере 3,6% от оплаты труда по всем основаниям (3,4% направляются в территориаль­ные фонды ОМС, 0,2% — в Федеральный фонд ОМС). Эти пла­тежи включаются в себестоимость продукции и переносятся на цену конечного продукта.

В этом случае отчисления на ОМС включаются в себестои­мость продукции, платежи на ДМС производятся из прибыли предприятий личных средств граждан:

Ц= с + v + m ,

где Ц     — цена продукции (работ, услуг);

с + v — основной продукт, отчисления на ОМС;

т    — прибавочный продукт, отчисления на ДМС.

В ст. 13 Закона «О медицинском страховании граждан преду­сматривается предоставление налоговых льгот в размере до 10% прибыли на ДМС работников предприятий, членов их семей и лиц, ушедших на пенсию с данного предприятия.

К сожалению, в условиях низкой собираемости налогов дан­ная льгота временно не может быть применена предприятиями и другими юридическими лицами исходя из первоочередной не­обходимости формирования доходной базы бюджета.

Контрольные вопросы

1. В чем суть реформирования здравоохранения в РФ?

2. Как составляется индивидуальная смета медицинского уч­реждения?

3. Как определяются общие расходы на здравоохранение в проекте бюджета района?

4. Назовите важнейшие модели (методы) финансирования медицинских учреждений.

5. Охарактеризуйте страховые отношения в здравоохранении.

6. Что служит нормативной базой медицинского страхования?

7. Перечислите субъектов медицинского страхования?

ГЛАВА 25. Расходы на социальное обеспечение и социальную защиту населения

25.1. Расходы на социальное обеспечение

Одним из направлений использования общественных фондов потребления, бюджетных средств является содержание нетрудо­способных и престарелых граждан, оказание материальной по­мощи отдельным группам населения (одиноким матерям, семь­ям, потерявшим кормильца, многодетным семьям и др.)

Объем средств, выделяемых на социальную защиту граждан, зависит от уровня экономического развития страны, состояния сферы материального производства. Источником формирования фондов, из которых финансируются мероприятия по социальной защите населения, является национальный доход, созданный тру­доспособными гражданами и прошедший затем перераспределе­ние через бюджетную систему и внебюджетные фонды.

Мобилизуемые в бюджет и внебюджетные фонды денежные средства позволяют государству осуществлять социальную политику.

Средства государственных целевых внебюджетных фондов, соз­данных в соответствии с Законом РСФСР «Об основах бюджет­ного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», являются финансовой гарантией конституционных прав граждан России на социальную защиту в случае старости, болезни, неблагопри­ятного социального и экономического положения некоторых групп населения.

1. В соответствии с Постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. был создан Пенсионный фонд Рос­сийской Федерации, цель которого — государственное управление пенсионным обеспечением граждан. Пенсионный фонд форми­руется главным образом за счет страховых взносов предприятий всех форм собственности, лиц, работающих по найму, и ассиг­нований из республиканского бюджета Российской Федерации. Предприятия и организации всех форм собственности обязаны вносить в Пенсионный фонд взносы в размере 28% от размера начисленной заработной платы, совхозы, колхозы и предпри­ятия по производству сельскохозяйственной продукции — 20,6%. Крестьянские хозяйства вносят 5% от размера дохода, работающие — 1% от величины дохода.

Концентрируемые в Пенсионном фонде средства использу­ются для выплаты государственных трудовых пенсий, пенсий инвалидам, пособий для детей в возрасте от полутора до шести лет, компенсаций пенсионерам и др. В 1997 г. расходы Пенси­онного фонда составили 173 трлн. руб.

2. Вторым по величине социальным внебюджетным фондом является Фонд социального страхования РФ, образованный в со­ответствии с Указом Президента от 7 августа 1992 г. Цель его — финансирование выплат пособий по временной нетрудоспособ­ности, беременности и родам, при рождении ребенка, уходу за ребенком до полутора лет, финансирование организации санаторно-курортного лечения и отдыха и др.

Источниками формирования Фонда социального страхова­ния являются:

• страховые взносы предприятий и организаций всех форм собственности в размере 5,4% от величины начисленной оплаты труда;

• ассигнования из республиканского бюджета РФ;

• добровольные взносы юридических и физических лиц и др.

В 1997 г. расходы этого фонда превысили 29 трлн. руб.

3. В соответствии с Законом РСФСР от 19 апреля 1991 г. создан Государственный фонд занятости населения РФ. Средства этого Фонда используются для реализации государственной по­литики занятости населения. Фонд формируется за счет сле­дующих источников:

• страховых взносов предприятий и организаций в размере 2% от размера начисленной заработной платы;

• страховых взносов с заработка работающих;

• ассигнований из республиканского бюджета РФ и бюджетов субъектов РФ.

За счет этих средств решаются задачи по профессиональной переподготовке населения, трудоустройству и др. В 1997 г. за счет этого Фонда на указанные цели было выделено 10 трлн. руб.

Бюджетные ассигнования — один из важных источников пе­речисленных социальных фондов. Бюджетные средства посту­пают в эти фонды главным образом в виде взносов бюджетных учреждений за работающих в них граждан. Во внебюджетные фонды могут также направляться бюджетные дотации.

Из федерального бюджета финансируются:

• комплекс мероприятий по социальной защите населения. На эти цели из бюджетной системы в 1997 г. выделено 49 трлн. руб., в том числе из федерального бюджета 18 трлн. руб., или 36,7%, из бюджетов территорий — 31 трлн. руб., или 63,3%;

• выплата пенсий военнослужащим, компенсация Пенси­онному фонду РФ расходов по выплате государственных пенсий и пособий, подлежащих финансированию в соот­ветствии с законодательством РФ за счет федерального бюджета;

• финансирование федеральных программ: «Дети-сироты», «Дети-инвалиды», «Дети Севера», «Планирование семьи», «Профилактика безнадзорности и правонарушений несо­вершеннолетних», «Организация летнего отдыха детей» и др. Основной объем бюджетных средств, направляемых на соци­альную защиту населения, проходит через региональные и мест­ные бюджеты. Эти средства используются:

• на строительство и содержание домов-интернатов для престарелых и инвалидов;

• на обеспечение инвалидов средствами передвижения, протезами;

• на их обучение и трудовое устройство;

• оказание им санаторно-курортной помощи;

• социальную помощь малоимущим, многодетным семьям, одиноким матерям;

• на проведение молодежной политики и др.

Кроме бюджетных ресурсов территориальные органы испол­нительной власти используют для оказания материальной по­мощи этим слоям населения средства, мобилизуемые в региональ­ные и местные внебюджетные фонды. За счет средств этих фон­дов решаются жилищно-коммунальные проблемы пенсионеров и малоимущих граждан, проведение оздоровительных кампаний для детей, мероприятий для молодежи и др.

Планирование бюджетных ассигнований ведется финансовыми органами по видам мероприятий. Расходы на пенсии, пособия планируются по видам пенсий, пособий исходя из среднегодо­вого числа получателей и среднего расхода на одного получате­ля. При этом используются статистические данные органов Ми­нистерства труда и социального развития РФ, демографические расчеты и утвержденные размеры пенсий и пособий.

Расходы на содержание домов-интернатов планируются по числу мест в них и среднегодовому расходу на одного человека.

Расходы на заработную плату работников социальных учреж­дений рассчитываются по штатному расписанию этих учрежде­ний и ставкам заработной платы, установленным для бюджет­ных учреждений.

25.2. Расходы на мероприятия по социальной защите населения

Социальная политика является приоритетным направлением деятельности государства, позволяющим реализовать права и гарантии гражданам, провозглашенные Конституцией РФ и другими законодательными актами.

Реализация таких прав и гарантий предполагает предостав­ление гражданам социальных услуг для выравнивания уровня предоставления населению этих услуг во всех субъектах РФ и местных образованиях.

Однако в условиях сложного финансового положения, в ко­тором находится Россия, государство в лице своих органов ока­зывается в состоянии обеспечить лишь минимальный уровень социальных услуг различным категориям населения: пенсионерам, семьям, потерявшим кормильца, лицам с низким уровнем доходов, матерям-одиночкам и др.

Поэтому становление России как социально ориентирован­ного государства предполагает развитие новых адекватных со­временным условиям институтов социальной сферы в дополне­ние к прежней системе социального обеспечения.

Одной из таких структур является система социального об­служивания населения, предоставляющая населению — престаре­лым, инвалидам, многодетным, неполным и молодым семьям, другим категориям нуждающихся граждан — бесплатно или на льготных условиях разные виды социальных услуг.

Такая деятельность осуществляется через сеть сложившихся учреждений: домов-интернатов, социальных приютов, социально-реабилитационных центров и т.п. и посредством создания новых форм социального обслуживания социальных центров, телефонов доверия, служб срочной психологической помощи и поддержки и др.

Расходы на оказание социальной помощи на 1999 г. состави­ли 7,9% общих расходов консолидированного бюджета РФ. В федеральном бюджете доля их составляет 7,2% а в бюджетах территорий — 8,5%.

Программно-целевой принцип реализации социальной полити­ки является приоритетным. Для этого разрабатывается ряд про­грамм, например, федеральные программы «Молодежь России», «Планирование семьи», «Дети-сироты» «Дети-инвалиды» и др., основной целью которых является создание организационных, правовых и экономических механизмов реализации социальной политики.

В настоящее время во многих субъектах РФ приняты законо­дательные акты о социальных стандартах, в соответствии с кото­рыми каждому жителю предоставляется гарантированный мини­мальный перечень жилищно-бытовых, социально-культурных услуг, представленных в денежном или натуральном выражении.

При этом главными должны стать мероприятия по поддерж­ке наименее защищенных слоев населения с соответствующим разграничением ответственности между федеральными и терри­ториальными органами власти и местного самоуправления.

В дальнейшем по мере проведения реформ в системе соци­альной защиты населения будет разработана нормативная база для формирования бюджетов на основе государственных мини­мальных социальных стандартов. Предоставление социальных услуг будет осуществляться на конкурсной и лицензионной ос­нове при увеличении объема бесплатных и субсидированных социальных услуг.

Реформы в социальной сфере начались с 1998 г. Значительные изменения внесены в систему социальных пособий и льгот, пен­сионное обеспечение и социальное страхование.

Главными направлениями в реформировании фондов соци­ального страхования являются:

• пересмотр некоторых условий отдельных выплат по бо­лезни, беременности и родам;

• постепенный переход к финансированию пособий по временной нетрудоспособности за счет средств работода­телей в пределах 1,5% фонда заработной платы с возме­щением расходов, превышающих этот уровень;

• отказ от субсидирования санаторно-курортных мероприя­тий (не предусматривается финансирование из бюджета путевок на лечение наименее обеспеченных категорий на­селения через местные органы социальной защиты);

• перевод страховых выплат по инвалидности в систему обязательного пенсионного страхования.

Предусматривается рассмотрение Государственной Думой РФ законопроектов «О ветеранах», «О социальной защите инва­лидов в РФ», «О статусе военнослужащих» и других содержащих наибольшее число льгот.

В соответствии с этими законопроектами 100 миллионов че­ловек, или 2/3 населения, должны быть обеспечены льготами. Для этого необходимо около 350 млрд. руб., или около 50% фе­дерального бюджета. Поэтому предполагается пересмотр ряда льгот отдельных категорий населения.

Необходимо пересмотреть оплату больничных листов. Пред­полагается ограничить размер пособий по нетрудоспособности и родам до минимальных размеров оплаты труда. Эти меры обес­печат снижение затрат Фонда социального страхования на 1,3 — 1,4 млрд. руб.

Предполагается 50%-ная скидка по оплате жилья ветеранам труда, если с ними не проживают члены семьи.

Законопроект «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» предполагает выплату пособий любой семье в размере 70% минимального размера оплаты труда, семьям воен­нослужащих по призыву до достижения ребенком возраста 16 лет.

Выплату детских пособий предполагается сосредоточить в органах социальной защиты.

К применению этих законов «подталкивает» Мировой банк который настаивает на осуществлении пенсионной реформы, принятии нового трудового законодательства.

Необходимо отметить, что реформирование внебюджетных фондов, в том числе социального страхования, позволит увели­чить норму сбережений в российской экономике приблизительно на 5—6% ВВП за счет взносов в накопительную пенсионную систему и сформировать страховые резервы в системах социального и медицинского страхования. Благодаря этому норма сбе­режений в России может превысить 30% ВВП, что составляет уровень большинства стран с высокими темпами экономиче­ского развития (например, Китай — 40% ВВП).

Контрольные вопросы

1.  Охарактеризуйте цели социальной политики в РФ.

2.  Каким слоям населения предусматривается оказание социальной помощи?

3. Охарактеризуйте механизм финансирования социального обеспечения.

4. Из каких источников финансируются расходы на соци­альное обеспечение?

5. Каковы перспективы реформирования социального обес­печения в РФ?

ГЛАВА 26. Расходы бюджета на управление, национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства

26.1. Расходы на содержание органов государственной власти и управления

Система органов управления в Российской Федерации пред­ставляет собой совокупность представительных и исполнитель­ных органов власти всех уровней, суда и прокуратуры.

В соответствии с Конституцией РФ система государственной власти в РФ основана на принципах разделения законодатель­ной, исполнительной и судебной властей, а также разграниче­ния предметов ведения между РФ, краями, областями, городами Москвой и Санкт-Петербургом, автономной областью, автоном­ными округами и местным самоуправлением.

Законодательная власть на федеральном уровне представлена Федеральным Собранием — Государственной Думой, судебная — Верховным Судом РФ.

Главой исполнительной власти в РФ является Президент РФ, Правительство РФ как орган исполнительной власти подотчетно Государственной Думе и Президенту РФ.

На региональном и местном уровне структура органов управления аналогична государственной и представлена законо­дательными (представительными) органами и администрацией.

В соответствии с действующим в РФ законодательством рас­ходы на содержание федеральных и территориальных аппаратов управления утверждаются ежегодно в соответствующих бюджетах исходя из принципа оптимальности.

В консолидированном бюджете на 1999 г. доля расходов на государственное управление и местное самоуправление состави­ла 3,03%, расходы на судебную власть — 0,4%. Эти расходы предназначены для выполнения следующих задач:

1) реализации в сфере государственной службы общих прин­ципов денежного содержания государственных служащих при сокращении их численности и оптимизации структуры органов управления;

2) постепенной передачи расходов на содержание финансо­вых органов на финансирование за счет бюджетов субъектов РФ (за исключением структурных подразделений контрольно-ревизионных управлений Министерства финансов РФ);

3) реализации мероприятий по правам человека и содержа­ния аппарата уполномоченного по правам человека;

4) передачи расходов по финансированию территориальных органов управления на уровень субъектов Федерации и иных административно-территориальных образований при уменьше­нии арендной платы за пользование федеральным имуществом на 10% за счет федерального бюджета.

Расходы на судебную власть включают содержание службы судебных приставов и судебно-экспертных учреждений Мини­стерства юстиции России.

Судебная власть в соответствии с посланием Президента РФ Правительству РФ «О бюджетной политике на 1999 год» при­знана одним из приоритетов. Поэтому расходы на судебную власть в Федеральном бюджете на 1999 г. предусмотрены с рос­том против уровня 1998 г. на 21%.

Расходы по разделу «Судебная власть» включают денежное содержание работников судов, оплату транспортных услуг, дру­гие виды выплат.

Следует отметить, что расходы по этому разделу в части заработ­ной платы судей освобождены от взносов в Пенсионный фонд РФ.

При расчете расходов на управление и судебную власть субъ­екта Федерации за базу принимаются предварительные итоги ис­полнения бюджета предыдущего года с учетом мероприятий по экономии и реструктуризации расходов с планируемым годом.

Объем расходов на содержание аппарата управления опреде­ляют такие основные документы, как штатное расписание и смета расходов.

В штатном расписании указываются наименования должно­стей руководителей и специалистов по структурным подразделе­ниям, количество штатных единиц по каждой должности, схемы должностных окладов, надбавки, месячный фонд            заработной платы по должностным окладам, размеры оклада    на каждой должности (минимальные и максимальные).

Финансирование органов управления осуществляется в соот­ветствии с Бюджетным кодексом РФ, принципами исполнения бюджетов. Органы управления могут быть обособленными юри­дическими лицами или структурным подразделением админист­рации. В последнем случае составляется смета расходов.

Размер ассигнований не может превышать объема, утвер­жденного в бюджете; при этом основным принципом использо­вания бюджетных ресурсов является строгое их регламентирова­ние по назначению и времени.

Расчеты по расходам на управление администрации субъек­тов РФ готовят соответствующие структурные подразделения. При этом используются метод прямого счета и метод нормиро­вания. Размер необходимых ассигнований рассчитывается на основании утвержденных тарифов, норм и т. д. При определе­нии расходов могут применяться индивидуальные и комбиниро­ванные нормы, объединяющие группу расходов. Расходы преду­сматриваются в соответствии с группировочными кодами бюд­жетной классификации.

В состав расходов на содержание аппарата управления вхо­дят: заработная плата (должностной оклад и надбавки), начис­ления на заработную плату, хозяйственные, командировочные и другие расходы.

Фонд заработной платы на год исчисляется путем умноже­ния среднемесячной ставки заработной платы на среднегодовое число работников и 12 месяцев.

Средняя ставка заработной платы рассчитывается исходя из месячного фонда заработной платы по должностным окладам, утвержденным по штатному расписанию, деленным на количе­ство штатных единиц.

Один из основных видов затрат на управление — расходы на приобретение инвентаря, оборудования и расходных материалов (канцелярских и других товаров).

Расходы на командировки и служебные разъезды работников аппарата управления включают оплату стоимости проезда, раз­личные надбавки к заработной плате, выплаты за счет команди­ровочных (суточных, квартирных) и т. д.

Затраты на оплату транспортных услуг включают содержание транспорта, его текущий ремонт, компенсации за использование личных легковых автомобилей.

Оплата услуг связи включает расходы междугородных и иных телефонных переговоров, телефаксов, оплату почтовых отправи­телей и т. д. К расходам на коммунальные услуги относят расхо­ды по аренде помещений, на отопление, освещение, водоснаб­жение и другие услуги.

В прочих текущих расходах учитывают оплату текущего ре­монта оборудования и инвентаря, повышение квалификации кадров и др.

Контроль за расходованием бюджетных ассигнований, выде­ляемых на управление, осуществляют финансовые органы, Кон­трольно-счетная палата, Контрольно-ревизионное управление при Президенте РФ и другие структуры.

Они выявляют причины перерасхода бюджетных ассигнова­ний и разрабатывают предложения по сокращению расходов. Проверяется порядок составления и утверждения штатных рас­писаний и смет расходов на содержание аппарата управления, размеров и ставок заработной платы.

По результатам проверок составляется акт, в котором указы­ваются выявленные нарушения штатно-счетной дисциплины с требованием их устранения.

Финансовые органы занимаются, помимо контроля, разра­боткой мероприятий, направленных на эффективное сокраще­ние расходов на содержание аппарата управления.

Экономное и рациональное использование средств, выделяемых на эти цели, приводит к снижению доли расходов на управление в общем объеме бюджетных расходов.

26.2. Особенности планирования и финансирования расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства

Необходимость осуществления расходов на национальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безо­пасности государства предопределяется одной из важнейших задач государства по созданию и укреплению системы нацио­нальной безопасности, гарантирующей сохранение России в ка­честве суверенного государства и её территориальной целостно­сти, неприкосновенности исторических, культурных и духовных ценностей.

В этой системе ключевое место занимает национальная обо­рона, поддержание которой должно обеспечиваться на базе со­ответствия военной политики государства, военной доктрины, долгосрочных планов строительства Вооруженных Сил финан­сово-экономическим и материальным возможностям страны.

В настоящее время положение дел в военной области харак­теризуется снижением реальных военных угроз России. Вместе с тем сохраняются региональные вооруженные конфликты и ло­кальные войны, прежде всего вблизи от российских границ, ме­ждународный терроризм, распространение ядерного и других видов оружия массового поражения, стремление ряда государств и политических сил опираться на военную силу в утверждении своей роли на мировой арене, а также разрешать споры с ис­пользованием средств вооруженной борьбы. Изменяется геопо­литическая ситуация в связи с формированием новых и расши­рением существующих военно-политических союзов.

Однако в последние годы в военной сфере нарастали кри­зисные явления. Реальное состояние экономики России исчер­пало возможности дальнейшего сохранения уровня и организа­ции войск, воинских формирований и военных органов, оста­вавшихся практически в неизменном состоянии со времен быв­шего СССР.

Запаздывание в реформировании армии и других воинских формирований замораживало их громоздкую структуру, которая не отвечала как реальным экономическим возможностям стра­ны, так и изменившейся военно-стратегической ситуации. Это предопределило объективную необходимость в проведении во­енной реформы в Российской Федерации.

Целью военной реформы в России стало создание принци­пиально новой системы взаимодействия военной сферы с эко­номикой, политикой и обществом в целом, обеспечивающей приведение в соответствие процесса военного строительства с реальной социально-экономической и военно-политической об­становкой.

В процессе планирования расходов на национальную оборо­ну учитываются первоочередные мероприятия военной рефор­мы: сокращение численности Вооруженных Сил, совершенствование их структуры, оптимизация структуры расходов путем со­вершенствования оснащения войск военной техникой и воору­жением, переход к комплектованию Вооруженных Сил на кон­трактной основе, создание гарантированной системы материаль­ного и социального обеспечения военнослужащих и лиц, уволь­няемых с военной службы.

Соответствие долгосрочных военных программ строительства Вооруженных Сил и других воинских формирований и органов, в которых в соответствии с законодательством предусмотрена военная служба, и финансово-экономических возможностей страны обеспечивается установлением доли расходов на нацио­нальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства в ВВП. В России этот показатель в фи­нансовом планировании используется с 1998 г. На 1998 г. он был установлен в размере 5,1%, в том числе на национальную оборону — 3,5%.

Установление жесткого уровня расходов на национальную оборону направлено на решение задачи перехода к планирова­нию расходов не на основе заявленных потребностей, а исходя из возможностей бюджета.

С 1998 г. была изменена организация процесса разработки проекта федерального бюджета: получателям средств федераль­ного бюджета были направлены данные о предельных объемах бюджетного финансирования по разделам и подразделам функ­циональной классификации расходов бюджетов Российской Фе­дерации. Таким образом, вместо процедуры составления и пред­ставления бюджетной заявки на финансирование из федераль­ного бюджета вводится механизм распределения предельных объе­мов бюджетного финансирования по показателям функциональной и экономической классификации расходов.

Военный бюджет — часть федерального бюджета. Поэтому включение непосредственных военных расходов в единую сис­тему государственных расходов предполагает соблюдение общих требований по рациональному и экономному определению по­требностей.

Военный бюджет представляет собой группировку расходов, связан­ных с обеспечением обороны государства, по наиболее существенным признакам, принятую как военным ведомством, так и государствен­ными плановыми и финансовыми органами, а также отвечающую определенным международным требованиям.

Планирование расходов на национальную оборону и правоохра­нительную деятельность является неотъемлемой частью планирова­ния расходов федерального бюджета на предстоящий финансовый год, а также формируемого прогноза социально-экономического раз­вития Российской Федерации и разрабатываемых проектировок ос­новных расходов федерального бюджета на среднесрочную перспек­тиву в два последующих финансовых года.

Рассмотрение ассигнований, направляемых на национальную оборону и правоохранительную деятельность, проходит в четы­рех чтениях и утверждается Государственной Думой Федераль­ного Собрания Российской Федерации в составе федерального закона о федеральном бюджете на предстоящий год. Планиро­вание осуществляется в соответствии с бюджетной классифика­цией расходов федерального бюджета.

Отличие системы бюджетного процесса в военной области на современном этапе от существовавшей ранее заключается в дос­тупности для анализа и обсуждения порядка составления, ут­верждения и исполнения военного бюджета.

При формировании и исполнении военного бюджета учиты­ваются следующие обстоятельства, определяющие специфику бюджетного процесса:

• определенная, предусмотренная законодательством Рос­сийской Федерации закрытость сведений, содержащих государственную тайну;

• крайне широкий номенклатурный перечень потребляе­мых и используемых материальных ресурсов, включая высокую степень дифференциации вооружения и воен­ной техники;

• особенности формирования договорных (контрактных) цен на поставляемую продукцию военного назначения;

• специфика установленного в войсках учета производимых расходов материальных ресурсов и денежных средств, ха­рактеризующаяся отсутствием стоимостного учета и уста­новленного для бюджетных организаций бухгалтерского учета и отчетности.

Федеральным законом «Об обороне» (1996) определено, что финансирование расходов на оборону осуществляется из феде­рального бюджета путем ассигнования средств Министерству обороны, другим федеральным органам исполнительной власти, обеспечивающим реализацию мероприятий в области обороны.

Перечень и структура расходов на национальную оборону и правоохранительную деятельность значительно расширены, что отвечает требованию «прозрачности» военного бюджета.

Расходы федерального бюджета на национальную оборону, пра­воохранительную деятельность и обеспечение безопасности госу­дарства по разделам и подразделам функциональной и ведомст­венной классификации, по целевым статьям и видам расходов, по прямым получателям средств из федерального бюджета груп­пируются по следующим направлениям:

I.  Содержание Вооруженных Сил Российской Федерации

1.  Денежное довольствие военнослужащих, в том числе продоволь­ственное обеспечение, оплата вещевого имущества, транспортные расходы и др.

2.  Ремонт и изготовление вооружения и военной техники, а также имущества на предприятиях Министерства обороны Российской Федерации

3.  Закупки вооружения, военной техники и имущества

4.  Государственные инвестиции

5.  НИОКР

6.  Участие в миротворческой деятельности

7.  Пенсии военнослужащим

8.  Мобилизационная подготовка и подготовка резервов, учебно-  сборовые мероприятия с гражданами Российской Федерации

9.  Военное сотрудничество в рамках СНГ

10. Строительство в интересах национальной обороны

11. Ведомственные расходы в области образования

12. Ведомственные расходы на здравоохранение

13. Расходы на проведение военной реформы, в том числе:

выплата единовременных денежных пособий военнослужащим

при увольнении в запас;

выплата компенсаций за вещевое имущество;

оплата транспортных услуг;

обеспечение жильем военнослужащих, увольняемых с военной

службы;

из них:

обеспечение жильем на территории Российской Федерации лиц,

уволенных и увольняемых с военной службы на космодроме

Байконур;

14. Учебные расходы военно-учебных заведений

15. Российская оборонная спортивно-техническая организация

II. Военная программа Министерства Российской Федерации по атом­ной энергии.

III. Поддержание мобилизационных мощностей. Обеспечение моби­лизационной и вневойсковой подготовки.

 

 

1. Органы внутренних дел

2. Внутренние войска

3. Уголовно-исполнительная система

4. Органы налоговой полиции

5. Органы государственной безопасности

6. Органы пограничной службы

7. Таможенные органы

8. Органы прокуратуры

9. Государственная противопожарная служба

Планирование расходов федерального бюджета на нацио­нальную оборону, правоохранительную деятельность и обеспе­чение безопасности государства осуществляется в соответствии с ведомственной классификацией расходов, отражающей распре­деление бюджетных ассигнований по прямым получателям средств из федерального бюджета, а в рамках их бюджетов — по целевым статьям и видам расходов.

Первыми получателями средств из федерального бюджета, образующими первый уровень указанной классификации, являются Министерство обороны России и другие министерства и ведомства, в составе которых законодательством Российской Федерации предусмотрена военная служба.

Классификация целевых статей расходов образует вто­рой уровень указанной классификации и отражает финанси­рование по конкретным направлениям деятельности прямых получателей средств из федерального бюджета по отдельным разделам и подразделам функциональной классификации рас­ходов.

Наиболее крупные целевые статьи расходов подраздела «Строительство и содержание Вооруженных Сил Российской Фе­дерации» раздела «Национальная оборона»:

• Содержание Вооруженных Сил Российской Федерации;

• Разработка, закупка, эксплуатация и ремонт вооружения, военной техники, средств связи и имущества в рамках оборонного заказа;

• Строительство в интересах национальной обороны;

• Содержание военных (специальных) образовательных уч­реждений.

При планировании в отдельный разряд выделяются защи­щенные статьи расходов, подлежащие приоритетному финанси­рованию в процессе исполнения бюджета. К ним относятся:

• расходы на выплату денежного довольствия военнослу­жащим и заработной платы рабочим и служащим;

• отчисления в фонды социального и обязательного меди­цинского страхования, Пенсионный фонд РФ и Государ­ственный фонд занятости населения РФ;

• расходы на медицинское обслуживание;

• продовольственное обеспечение.

В основном защищенные расходы включаются в расходы на обеспечение личного состава и денежное содержание аппарата.

Планирование расходов по текущему содержанию структур, имеющих воинские формирования, основано на следующих основ­ных принципах:

1) защищенные статьи расходов определяются методом пря­мого счета исходя из планируемой численности личного состава и отчетных данных за предыдущий год по нормам выплат де­нежного довольствия и заработной платы, продовольственных расходов, компенсаций и других социальных выплат. При этом в расчетах на выплату денежного довольствия военнослужащим и приравненным к ним лицам учитываются действующие должно­стные оклады и оклады по воинским званиям;

2) единовременные вознаграждения по итогам года и другие установленные выплаты — в установленных размерах;

3) расчеты по денежному довольствию определяются по ка­тегориям военнослужащих: офицеры (на уровне майора), лица высшего и старшего начальствующего состава, прапорщики, ли­ца младшего и рядового начальствующего состава, сверхсрочно­служащие, солдаты и матросы (проходящие службу по контракту и призыву), курсанты и слушатели военных учебных заведений;

4) расходы на продовольственное обеспечение в составе рас­ходов на обеспечение личного состава определяются единым методом счета по всем министерствам и ведомствам, в составе которых проходят службу военнослужащие и приравненные к ним лица, на базе установленного размера продовольственного пайка в день.

При распределении бюджетных средств между незащищен­ными статьями расходов бюджета особое внимание уделяется оп­ределению расходов, связанных с оснащением войск и воинских формирований. При этом учитывается: необходимость увеличе­ния размеров средств, направляемых на закупки вооружения, военной техники и средств связи, с соответствующим сокраще­нием общих расходов на выплату денежного довольствия и зара­ботной платы за счет организационно-штатных и технических мероприятий по изменению существующей структуры, боевого состава и численности личного состава войск и воинских фор­мирований.

Исходными данными для финансового планирования явля­ются планы боевой подготовки и оперативной деятельности, ка­питального строительства, материально-технического, хозяйст­венного и бытового обеспечения, штатная структура и числен­ность личного состава, нормы материального (вещевого, продо­вольственного) и денежного довольствия военнослужащих, цены на предметы военных поставок и дополнительные указания Президента РФ, Правительства РФ, а также Министерства фи­нансов РФ.

Расходы на закупки вооружения и военной техники призваны обеспечить оснащенность Вооруженных Сил современными эф­фективными видами и образцами вооружений и техники, позво­ляющими решать боевые задачи в условиях ограниченности людских ресурсов и сложности комплектования частей и под­разделений личным составом.

Начиная с 1998 г. на закупки вооружения и военной техники и на научно-исследовательские и опытно-конструкторские рабо­ты ассигнования выделяются из расчета твердо зафиксирован­ного уровня от общей суммы военных расходов. Такое решение позволяет поддерживать научно-технический потенциал, обес­печивающий обороноспособность страны, на необходимом уровне и оснащать войска новыми образцами вооружения и во­енной техники и в конечном счете создавать мобильные высокооснащенные Вооруженные Силы.

В Вооруженных Силах Российской Федерации остро назрела необходимость проведения военной реформы. Однако создание эффективного военного организма, соответствующего реалиям настоящего времени, невозможно без решения финансово-экономических проблем, что и нашло свое отражение среди других задач в концепции военного строительства.

Цель военной реформы на первом этапе ее осуществления — приведение всей военной организации страны в соответствие с экономическими возможностями страны, потенциальными угро­зами и вызовами ее безопасности. Эта задача решаема прежде всего за счет корректировки и разграничения задач различных военных организаций, устранения диспропорций, унификации, а где это целесообразно, и создания единых систем и служб управления и обеспечения войсками.

Коренные изменения в ходе проведения военной реформы затрагивают организацию и деятельность всех войск, военных формирований и органов, образованных в составе всех государ­ственных структур.

В этих условиях особое значение приобретает планирование расходов, связанных с деятельностью каждой силовой структу­ры, направленное на реформирование военной организации.

С 1998 г. в составе расходов прямых получателей бюджетных средств выделяются отдельной строкой расходы на социальное обеспечение военнослужащих, в которых предусмотрены выпла­ты выходного пособия при увольнении в соответствии с уста­новленными размерами исходя из выслуги лет, выплаты ком­пенсаций и расходы на приобретение жилья.

Целевое финансирование расходов на улучшение жилищных условий военнослужащих в составе расходов на обеспечение во­енной реформы является попыткой решения жилищной про­блемы вышеуказанных категорий людей посредством предостав­ления безвозмездных субсидий на строительство или приобрете­ние жилья в собственность.

Правительством Российской Федерации разработана и при­нята Федеральная целевая программа «Государственные жилищ­ные сертификаты», которая устанавливает основной механизм обеспечения жильем указанной категории военнослужащих, а также военнослужащих, увольняемых и уволенных с военной службы, и определяет основные источники ее финансирования, которые включают средства федерального бюджета, кредитные ресурсы банков и собственные средства граждан. Военнослужа­щие, признанные в установленном порядке нуждающимися в улучшении жилищных условий, могут участвовать в этом про­цессе, открывать накопительные счета, чтобы к концу службы они могли быть обеспечены жильем. При этом размер безвоз­мездной субсидии, предоставляемой государством указанной ка­тегории граждан, устанавливается в размере 80% от суммы необ­ходимых средств.

Финансирование силовых министерств и ведомств осуществля­ется не только по таким разделам федерального бюджета, как «Национальная оборона» и «Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства», но и по разделу «Социальная политика» и по отдельным федеральным целевым программам. Немалую роль в финансовом обеспечении указанных структур играют и доходы, полученные ими от внебюджетной дея­тельности, особенно от деятельности хозрасчетных предприятий и организаций Министерства обороны Российской Федерации.

Так, по разделу «Социальная политика» планируются расходы на выплату пенсий военнослужащим и государственные пособия военнослужащим и гражданскому персоналу, имеющим детей.

Потребности в бюджетных ассигнованиях на выплату пенсий военнослужащим и приравненным к ним лицам определяются исходя из прогноза численности этой категории пенсионеров.

Планируемые мероприятия по сокращению численного и боевого состава Вооруженных Сил Российской Федерации, без­условно, уменьшат потребность в денежных средствах на содер­жание армии и флота. Однако такое уменьшение будет реаль­ным лишь в ближайшей перспективе. Это обусловлено следую­щими объективными причинами:

1) намеченное сокращение численного состава, с одной сто­роны, позволит снизить затраты на содержание личного состава, с другой стороны, возрастут расходы, связанные с обеспечением военнослужащих при увольнении — единовременные выплаты, оплата проезда увольняемых из Вооруженных Сил к избранному месту жительства, строительство жилья для этой категории военно­служащих, выплата пенсии большему числу пенсионеров и др.;

2) сокращение закупок вооружений и военной техники, лик­видация отдельных их видов вызовут рост объемов затрат на ре­монт и эксплуатацию имеющихся в целях поддержания боего­товности войск и сил флота, создание и развитие соответствую­щей технологической и производственной базы.

Проекты смет расходов соответствующих ведомств на плани­руемый год, с приложением необходимых расчетов и обоснова­ний, к установленному сроку направляются в Министерство финансов Российской Федерации и Министерство экономики Российской Федерации, где они рассматриваются с точки зре­ния законности, правильности и соответствия установленным нормам, а также соответствия экономическим и финансовым возможностям государства.

Министерство экономики согласует его с возможностями и планами материального производства и формируемым им госу­дарственным оборонным заказом по всей номенклатуре вооруже­ния, военной техники, продукции производственно-технического назначения и имущества.

Министерство финансов исходит из планируемых им дохо­дов и расходов бюджета, определяя суммы ассигнований Мини­стерству обороны по позициям его сметы. Причем эти два ми­нистерства работают параллельно и координируют свои реше­ния. В отдельных случаях на этапе проработки проекта военного бюджета между Министерством обороны. Министерством фи­нансов и Министерством экономики возникают определенные разногласия по некоторым показателям, включаемым в военный бюджет. Такие проблемы разрешаются Правительством Россий­ской Федерации.

Проект бюджета, согласованный со всеми заинтересованны­ми сторонами, представляется в составе проекта федерального бюджета на рассмотрение и утверждение в законодательном по­рядке в Федеральное Собрание Российской Федерации. В ана­логичном порядке формируются и составляются сметы расходов на правоохранительную деятельность.

По результатам исполнения федерального бюджета за отчет­ные периоды ведомствами представляются в Министерство фи­нансов РФ отчеты, которые анализируются и проверяются с точки зрения целевого использования, целесообразности и обоснованности расходования финансовых ресурсов. По отчетам составляется заключение.

Контроль за правильным расходованием средств осуществля­ют специальные финансовые службы, которые имеются в воин­ских частях и соединениях, учебных заведениях, военных окру­гах и т. д. Помимо них проверку проводят Счетная палата РФ и Главное контрольное управление Президента РФ.

В целях совершенствования управления средствами феде­рального бюджета, укрепления контроля за их использованием и финансовой дисциплины Правительство РФ постановило осу­ществить переход к финансированию федеральных органов ис­полнительной власти, включая и все силовые организации, че­рез органы Федерального казначейства Министерства финансов РФ. В аналогичном порядке формируются и исполняются сметы расходов на правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте систему органов управления в РФ. Пред­ставьте ее схемой.

2. Какие органы представляют законодательную, исполнитель­ную и судебную власть в РФ?

3. Как определяется объем расходов на управление?

4. Как осуществляется контроль за эффективностью расходов бюджетов на управление?

5. Охарактеризуйте военный бюджет как часть федерального бюджета.

6. Как планируются расходы на национальную оборону, право­охранительную деятельность и обеспечение безопасности го­сударства?

ГЛАВА 27. Финансирование государственных программ

27.1. Целевые бюджетные фонды: назначение и сущность

Целевые бюджетные фонды — это промежуточная ступень меж­ду бюджетной формой перераспределения средств и внебюджет­ной. Понятие целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный статус был закреплен за некоторыми ранее вне­бюджетными фондами, создаваемыми в качестве целевого ис­точника финансирования отдельных государственных расходов, и отдельными бюджетными статьями с целевыми поступления­ми средств.

С внебюджетными фондами их сближают целевые источники и целевое расходование средств, принадлежность к бюджету оп­ределяет все прочие характеристики этих фондов. Включение целевых фондов в бюджет придает им формальные признаки бюджетных средств, не меняя их сущности как ограниченной формы перераспределения определенной части вновь созданной стоимости. Иными словами, выделение целевого фонда в бюд­жете более существенно с позиции изменения перераспредели­тельной роли, чем его перемещение за рамки бюджета или кон­солидации в бюджет.

Анализ некоторых внебюджетных фондов выявил ряд недостат­ков, и прежде всего таких, как распыление государственных средств и ослабление государственного финансового контроля за их целе­вым использованием. Правда, случай нецелевого использования средств является нередким и для бюджетных средств. В свою оче­редь, включение внебюджетных фондов в бюджеты приводит к их использованию на другие нужды, не связанные с целевым характе­ром средств. Так, большие разногласия вызывает, например, целе­сообразность консолидации в бюджеты дорожных фондов. Причи­на тому — нецелевое использование их средств при самом плачев­ном состоянии российских дорог.

Представляется, что использование всех трех форм организа­ции государственных финансов: бюджетной, ограниченно бюд­жетной в виде целевых бюджетных фондов и внебюджетной — в динамично меняющихся условиях переходного периода весьма актуально, а несоблюдение финансового законодательства не должно быть фактором, определяющим форму функционирова­ния государственных финансов.

Состав целевых бюджетных фондов в федеральном бюджете не постоянен. Так, в бюджет на 1999 г. включены сле­дующие целевые фонды: дорожный, экологический, борьбы с преступностью, развития таможенной системы, воспроизводства минерально-сырьевой базы, восстановления и охраны водных объектов, управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также Фонд Министерства РФ по атомной энергии; Федеральный фонд Министерства РФ по налогам и сборам; Федеральной службы налоговой полиции РФ. Прослеживая динамику образования и упразднения целевых бюд­жетных фондов, можно заметить, что их создание связано с появ­лением целевых источников. Чаще всего это платежи за использо­вание какого-либо ресурса, облаченные в налоговую форму. Так, появление в бюджете 1999 г. двух новых фондов сопровождается введением налога на водопользователей и платы за пользование водными биологическими ресурсами, которые в Бюджетном ко­дексе РФ фигурируют как сбор за право пользования объектами животного мира и водными биологическими ресурсами.

Операции по средствам этих фондов (за исключением средств дорожного фонда), включенных в состав федерального бюджета, проводятся только через органы Главного управления Федерального казначейства Министерства финансов РФ. Для учета доходов и расходов целевых бюджетных фондов в Главном управлении Федерального казначейства открываются специаль­ные бюджетные счета, управление которыми осуществляют уполномоченные государственные органы.

27.2. Дорожные фонды РФ

В Российской Федерации предусмотрено образование фи­нансовых ресурсов для содержания и устойчивого развития сети автомобильных дорог общего пользования (внегородских автомобильных дорог). К автомобильным дорогам общего пользования относятся внегородские автомобильные дороги и сооружения на них, являющиеся собственностью Российской Федерации и субъектов Российской Федерации и обеспечивающие перевозки грузов и пассажиров между городскими и сельскими населен­ными пунктами для удовлетворения социально-экономических и оборонных потребностей государства и нужд населения.

Средства Федерального дорожного фонда Российской Феде­рации и территориальных дорожных фондов имеют специальное назначение и не подлежат изъятию или расходованию на нужды, не связанные с содержанием и развитием автомобильных дорог общего пользования.

Федеральный дорожный фонд — это наиболее крупный целе­вой бюджетный фонд. Его средства превышают совокупные средства всех остальных целевых бюджетных фондов федераль­ного уровня. В состав его доходов зачисляются:

• налог на реализацию горюче-смазочных материалов;

• акцизы с продажи легковых автомобилей в личное поль­зование граждан;

• федеральный налог на пользователей автомобильных дорог.

По Закону РФ «О федеральном бюджете на 1999г.» в Феде­ральный дорожный фонд направляются также следующие виды прочих налоговых и неналоговых доходов:

• средства от уплаты единого налога в размере 4% от об­щей его суммы;

• доходы от использования имущества федеральных авто­мобильных дорог и иного околодорожного пользования;

• доходы от эксплуатации платных автомобильных дорог и сооружений на них;

• средства в виде санкций за нарушение норм и правил до­рожного пользования;

• доходы за провоз по дорогам крупногабаритных и тяже­ловесных грузов;

• доходы от взимания сбора за проезд автотранспортных средств нерезидентов;

• средства лицензионных сборов по лицензированию до­рожной деятельности на автомобильных дорогах.

1. Налог на реализацию горюче-смазочных материалов (ГСМ), как отмечалось, в полном объеме поступает в Федеральный до­рожный фонд. К ГСМ относят: автобензин, дизельное топливо, масла дизельные, масла для карбюраторных двигателей, сжатый и сжиженный газ, используемый в качестве моторного топлива.

Плательщики этого налога — юридические лица и предпри­ниматели без образования юридического лица, реализующие указанные материалы.

Объектом налогообложения для организаций-изготовителей является оборот по реализации ГСМ исходя из фактических цен реализации (включая акциз) без налога на добавленную стои­мость; для организаций, производящих ГСМ из давальческого сырья, — стоимость его переработки. При перепродаже ГСМ объектом обложения налогом является сумма разницы между выручкой от их реализации (без НДС) и стоимостью приобрете­ния (без НДС). Налог уплачивается по ставке 25%.

2. В Федеральный дорожный фонд зачисляется также налог на пользователей автомобильных дорог. Он уплачивается любыми пред­приятиями и организациями (как резидентами, так и нерезидента­ми), ведущими коммерческую деятельность на территории РФ.

Федеральным законом ставка налога на пользователей авто­дорог установлена в размере 2,5% от налогооблагаемой базы. При этом по ставке 0,5% налог зачисляется в Федеральный до­рожный фонд и 2,0% — в территориальный дорожный фонд по месту нахождения плательщика.

Органы власти субъектов Федерации с учетом местных усло­вий имеют право увеличивать или сокращать ставку налога, за­числяемого в территориальные дорожные фонды, но не более чем на 50% ставки федерального налога на пользователей авто­мобильных дорог.

От уплаты налога освобождаются лишь сельскохозяйственные предприятия (организации), включая крестьянские хозяйства, при условии не менее 70% объема реализации сельскохозяйственной продукции в общей сумме выручки и организации, осуществляю­щие содержание автомобильных дорог общего пользования, а также некоторые другие организации и учреждения.

Чаще всего средства налога на пользователей автомобильных дорог, причитающиеся Федеральному фонду, остаются в субъек­тах Федерации в счет субсидий, выделяемых Федеральным фон­дом территориальным фондам.

Средства Федерального дорожного фонда РФ направляются на финансирование содержания, ремонта, реконструкции и строительства автомобильных дорог общего пользования, относящихся к федеральной собственности, а также затрат на управ­ление дорожным хозяйством.

Значительная часть Федерального фонда расходуется на суб­венции и дотации субъектам РФ на развитие и содержание, вы­равнивание уровня развития сети автомобильных дорог общего пользования на территории РФ, относящихся к собственности субъектов РФ.

Субвенции из средств Федерального дорожного фонда РФ направляются на безвозмездной и безвозвратной основах на строительство и реконструкцию конкретных дорожных объек­тов, имеющих межрегиональное значение или обеспечивающих международные транспортные связи, в том числе в форме доле­вого участия в строительстве и реконструкции этих объектов, на основе договоров, заключенных органами исполнительной вла­сти субъектов РФ с федеральным органом исполнительной вла­сти, уполномоченным осуществлять оперативное управление средствами Федерального дорожного фонда РФ.

Дотации из средств Федерального дорожного фонда РФ вы­деляются на безвозмездной и безвозвратной основах на содер­жание и ремонт конкретных автомобильных дорог общего поль­зования, находящихся в собственности субъектов РФ, в случаях, когда средств территориального дорожного фонда, рассчитанных исходя из максимально повышенной ставки федерального на­лога на пользователей автомобильных дорог, недостаточно для обеспечения содержания и ремонта территориальных автомо­бильных дорог общего пользования в соответствии с утвержден­ными нормативами, а также на финансирование работ по при­ведению в нормативное состояние связывающих населенные пункты автомобильных дорог, которые в установленном порядке подлежат приемке в сеть автомобильных дорог общего пользо­вания.

При этом расчет субвенций и дотаций субъектам РФ осуще­ствляется с учетом ставки федерального налога на пользователей автомобильных дорог.

Средства федерального налога на пользователей автомобиль­ных дорог в части, зачисляемой в Федеральный дорожный фонд РФ, аккумулируются на специальных счетах, открытых в учреж­дениях Центрального банка РФ (Банка России) на территориях субъектов РФ, и могут пропорционально их поступлению пере­числяться по установленным нормативам в территориальные дорожные фонды в счет субвенций и дотаций, выделяемых для выравнивания уровня развития сети автомобильных дорог об­щего пользования на территории Российской Федерации.

На территории РФ финансирование затрат, связанных с со­держанием, ремонтом, реконструкцией и строительством авто­мобильных дорог общего пользования, находящихся в собствен­ности субъектов РФ, а также затрат на управление дорожным хозяйством осуществляется за счет целевых средств, концентри­руемых в территориальных дорожных фондах.

Законодательные органы субъектов РФ или уполномоченный ими орган исполнительной власти могут разрешить использо­вать средства территориального дорожного фонда на ремонт, реконструкцию или строительство автомобильной дороги об­щего пользования, относящейся к федеральной собственности.

Средства территориальных дорожных фондов городов феде­рального значения Москвы и Санкт-Петербурга направляются на финансирование строительства, реконструкции, ремонта и содержания отдельных магистральных улиц этих городов, яв­ляющихся продолжениями федеральных автомобильных дорог общего пользования, затрат на планирование и организацию выполнения дорожных работ на этих магистральных улицах, а также затрат на осуществление контроля за их транспортно-эксплуатационным состоянием.

Порядок образования и использования средств территори­альных дорожных фондов определяется законами субъектов Рос­сийской Федерации.

Законодательные органы субъектов Российской Федерации, уполномоченные ими органы исполнительной власти ежегодно публикуют в печати отчеты о расходовании средств дорожных фондов и о планах их использования с указанием основных объ­ектов строительства и реконструкции автомобильных дорог.

В территориальный дорожный фонд зачисляются:

• федеральный налог на пользователей автомобильных до­рог по ставке, установленной (в пределах установленных федеральным законом) законодательными органами субъ­ектов Российской Федерации;

• налог с владельцев транспортных средств;

• налог на приобретение автотранспортных средств.

1. Налог с владельцев транспортных средств один раз в год уплачивают как юридические (резиденты и нерезиденты), так и физические лица, имеющие на территории РФ автомобили, мо­тоциклы, мотороллеры, автобусы и другие самоходные машины и механизмы на пневмоходу, подлежащие государственной реги­страции.

Исчисление налога осуществляется исходя из суммарной мощности двигателя каждого наименования объекта налогооб­ложения. Федеральными органами власти установлены мини­мальные размеры ставок налога. Законодательным органам вла­сти субъектов РФ предоставлено право увеличения установлен­ных налоговых ставок, а также установления дополнительных льгот.

От уплаты налога освобождаются:

• Герои Советского Союза, Герои Российской Федерации, граждане, награжденные орденом Славы трех степеней, а также их общественные объединения (организации), ис­пользующие приобретаемые автотранспортные средства для выполнения своей уставной деятельности;

• участники Великой Отечественной войны 1941—1945 гг. и лица, приравненные к ним (за одну единицу);

• категории граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие Чернобыльской катастрофы, в соответствии с Законом РСФСР «О социальной защите граждан, под­вергшихся радиации вследствие катастрофы на Черно­быльской АЭС»;

• инвалиды всех категорий, имеющие мотоколяски и авто­мобили;

• общественные объединения (организации) инвалидов, использующие транспортные средства для осуществления своей уставной деятельности;

• сельскохозяйственные (колхозы, совхозы и др.) и иные организации, а также крестьянские (фермерские) хозяй­ства, занимающиеся производством сельскохозяйствен­ной продукции, удельный вес доходов от реализации ко­торой в общей сумме их доходов составляет 70% и более;

• организации, осуществляющие содержание автомобиль­ных дорог общего пользования;

• предприятия автотранспорта общего пользования по транспортным средствам, осуществляющим перевозки пассажиров (кроме такси).

Уплата налога производится по месту регистрации транс­портных средств ежегодно не позднее 31 июля.

2. Полностью зачисляется в доход территориальных дорож­ных фондов налог на приобретение автотранспортных средств. Плательщиками его являются юридические лица и предприни­матели без образования юридического лица, приобретающие автотранспортные средства (подлежащие государственной реги­страции) путем купли, мены, лизинга и взносов в уставный ка­питал.

От уплаты налога освобождаются автотранспортные средства, приобретаемые для дальнейшей реализации. Перечень льгот по данному налогу достаточно широк. Он повторяет при­веденные выше льготы налога с владельцев транспортных средств, а также включает любые другие льготы, устанавливае­мые законодательной властью субъекта Федерации.

Налог исчисляется от продажной цены автотранспортного средства по следующим ставкам: грузовые автомобили, пикапы и легковые фургоны, автобусы, специальные автомобили и лег­ковые автомобили — 20%, прицепы и полуприцепы — 10%.

Уплата налога производится по месту регистрации или вре­менной регистрации автотранспортных средств в течение пяти дней со дня его приобретения (до регистрации или временной регистрации).

27.3. Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы

Постановлением Верховного Совета РФ от 25 февраля 1993 г. было утверждено Положение о Государственном внебюджетном фонде воспроизводства минерально-сырьевой базы РФ. В по­следующем средства внебюджетного фонда были консолидиро­ваны в состав федерального бюджета.

В качестве целевого бюджетного Фонд воспроизводства мине­рально-сырьевой базы был образован в соответствии со ст. 60 Федерального закона «О федеральном бюджете на 1997 г.».

Средства Фонда направляются на финансирование осущест­вляемых для федеральных нужд мероприятий по воспроизводст­ву минерально-сырьевой базы, включая геологическое изучение недр на территории Российской Федерации, ее континенталь­ном шельфе и в Мировом океане, и расходов по управлению государственным фондом недр Российской Федерации.

Средства Фонда образуются за счет зачисляемой в доход фе­дерального бюджета части отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы, производимых пользователями недр, осуществляющими добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств.

Плательщиками отчислений на воспроизводство минераль­но-сырьевой базы являются пользователи недр независимо от статуса, за исключением пользователей, осуществляющих свою деятельность на условиях соглашений о разделе продукции.

Налогооблагаемой базой является стоимость первого товар­ного продукта (перечень утвержден Правительством РФ), полу­ченного и реализованного из фактически добытых полезных ис­копаемых. Она исчисляется по ценам реализации на условиях франко-вагон станция отправления без НДС и акциза. При реа­лизации недропользователем первого товарного продукта в счет экспортных поставок налогооблагаемая база определяется исхо­дя из стоимости экспортных поставок за вычетом акцизов, та­моженных сборов, расходов за транспортировку на экспорт, траснпортно-экспедиционных услуг. Ставки отчислений уста­новлены Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. «О ставках отчислений на воспроизводство минерально-сырьевой базы» и являются едиными для всех пользователей недр.

Средства Фонда имеют целевое назначение, не подлежат изъятию, не могут быть использованы для получения прибыли, распределяются и используются по направлениям, установлен­ным федеральным законом о федеральном бюджете на соответ­ствующий год.

Средства Фонда, не использованные в отчетному году, на­правляются в доходы фонда при его формировании на следую­щий финансовый год.

Перечень мероприятий по воспроизводству минерально-сырьевой базы и распределение средств Фонда на предстоящий финансовый год осуществляет Министерство природных ресур­сов РФ по согласованию с Министерством экономики РФ и представляет в Министерство финансов РФ соответствующую информацию.

Управление средствами Фонда осуществляет Министерство природных ресурсов РФ в пределах средств, выделяемых Мини­стерством финансов РФ.

Контроль за расходованием средств осуществляют Мини­стерство финансов РФ, Министерство природных ресурсов РФ и другие федеральные органы исполнительной власти — госу­дарственные заказчики работ по воспроизводству минерально-сырьевой базы, финансируемые за счет средств фонда.

27.4. Федеральный экологический фонд РФ

Для решения неотложных природоохранных задач, восста­новления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и других природоохранных задач создан Федеральный экологический фонд РФ. Исполнительным орга­ном Фонда является исполнительная дирекция.

Федеральный экологический фонд РФ взаимодействует с экологическими фондами субъектов РФ, местными экологиче­скими фондами в целях реализации федеральных и иных эко­логических программ и проектов.

Порядок взаимодействия Федерального экологического фон­да РФ и территориальных внебюджетных экологических фондов определяется соглашениями (договорами).

Федеральный экологический фонд РФ может создавать отде­ления, филиалы и иные обособленные подразделения.

Доходы Федерального экологического фонда РФ формиру­ются в основном за счет 10%-ных отчислений территориальных экологических фондов.

Средства Федерального экологического фонда используются на:

• долевое участие в разработке и реализации имеющих фе­деральное значение программ и проектов, направленных на улучшение качества окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения;

• научно-технические исследования, разработки, внедрение ресурсосберегающих и экологически чистых технологий;

• участие в финансировании строительства, реконструкции природоохранных объектов, осуществляемых предпри­ятиями и организациями;

• осуществление мер по воспроизводству природных ресурсов, нанесших ущерб в результате загрязнения природной среды;

• выплату в установленном порядке компенсационных сумм гражданам на возмещение вреда, причиненного их здоровью загрязнением и иными неблагоприятными воз­действиями на окружающую природную среду;

• развитие экологического воспитания и образования. Использование средств Федерального экологического фонда осуществляется в направлениях, предусмотренных бюджетом Фонда на текущий год, и в соответствии со сметами расходов. Например, в законе по бюджету 1999 г. они направлены на: фи­нансирование федеральных целевых экологических программ, субсидии на прочие природоохранные мероприятия, обеспече­ние мониторинга загрязнения окружающей среды, обеспечение специнспекций и спецморинспекций, содержание дирекции фонда и ее филиалов.

Передача средств под конкретные природоохранные меро­приятия осуществляется на основании договоров.

Средства Федерального экологического фонда не могут быть использованы на цели, не связанные с природоохранной дея­тельностью. Контроль за финансовой деятельностью Федераль­ного экологического фонда осуществляет ревизионная комис­сия, образуемая Коллегией Госкомприроды РФ.

Средства территориальных экологических фондов образуются за счет средств, поступающих от предприятий и граждан в виде:

• 90%-ной платы за нормативные и сверхнормативные (лимитные и сверхлимитные) выбросы, сбросы загрязняю­щих веществ в окружающую природную среду, размещение отходов, другие виды загрязнения (радиоактивные, шумо­вые и т. д.);

• сумм по искам о возмещении вреда, штрафов за экологи­ческие правонарушения;

• средств от реализации конфискованных орудий охоты, рыболовства, незаконно добытой с их помощью продук­ции и др.

Платежи за загрязнение окружающей среды взимаются за сле­дующие виды вредного воздействия:

• выброс в атмосферу загрязняющих веществ от стацио­нарных и передвижных источников;

• сброс загрязняющих веществ в поверхностные и подзем­ные водные объекты;

• размещение отходов;

• другие виды вредного воздействия (шум, вибрация, элек­тромагнитные и радиационные воздействия и т. п.).

Эти платежи вносят предприятия, учреждения и организации — природопользователи. Плата за загрязнение призвана компен­сировать экономический ущерб от выбросов и сбросов, включая затраты на проектирование и строительство природоохранных объектов, и стимулировать снижение или поддержание уровня загрязнения среды в пределах нормативов.

При расчете платежей за выбросы, сбросы загрязняющих веществ, размещение отходов, другие виды вредного воздействия используют два вида базовых нормативов: в пределах допустимых нормативов и в пределах установленных лимитов (временно со­гласованных повышенных нормативов).

Базовые нормативы платы устанавливаются по каждому ин­гредиенту загрязняющего вещества (отхода), виду вредного воз­действия с учетом степени опасности для окружающей природ­ной среды и здоровья населения. Они определяются как произ­ведение установленного удельного экономического ущерба от выбросов и сбросов загрязняющих веществ в пределах допусти­мых нормативов или лимитов на показатели относительной опасности конкретного загрязняющего вещества для окружаю­щей природной среды и здоровья населения и на коэффициен­ты индексации платы.

Показатели относительной опасности веществ рассчитывают­ся как единица, деленная на среднесуточную предельно допус­тимую концентрацию (ПДК).

Базовые нормативы платы за размещение отходов определяются как произведение удельных затрат на размещение единицы (массы) отхода IV класса токсичности на показатели, учитывающие классы токсичности отходов, и на коэффициент индексации платы.

Дифференцированные ставки платы за загрязнение природной среды рассчитываются умножением базовых нормативов платы на повышающие коэффициенты экологической ситуации и эко­логической значимости состояния атмосферы воздуха и водных бассейнов на территории субъекта Федерации. Например, коэффициенты экологической значимости состояния водных объектов по районам Тульской области колеблются от 1,15 до 1,21, а коэффициент экологической значимости состояния атмо­сферного воздуха по всей территории области равен 1,9.

1) Плата за загрязнение окружающей природной среды в размерах, не превышающих установленные природопользователю предельно допустимые нормативы, определяется путем умножения соответствующих ставок платы на величину различ­ных видов загрязнения и суммирования полученных произведе­ний по видам загрязнений.

2) Плата за загрязнение природной среды в пределах уста­новленных лимитов определяется путем умножения соот­ветствующих ставок платы на разницу между лимитными и пре­дельно допустимыми выбросами, сбросами загрязняющих ве­ществ, объемами размещения отходов, уровнями вредного воз­действия и суммирования полученных произведений по видам загрязнения.

Разница между лимитными и предельно допустимыми вы­бросами, сбросами и объемами размещения значительно больше, чем предельно допустимые их значения. Плата за сверхли­митное (сверхнормативное) загрязнение окружающей природной среды исчисляется путем умножения соответствующих базовых ставок платы за загрязнение в пределах установленных лимитов (нормативов) на величину превышения фактической массы вы­бросов, сбросов, объемов размещения отходов и уровней вред­ного воздействия над установленными лимитами (нормативами) и умножения этих сумм на пятикратный повышающий коэффи­циент. В случае отсутствия у природопользователя разрешения на сброс, выброс загрязняющих веществ, размещение отходов вся масса загрязняющих веществ рассматривается как сверх­лимитная. То же имеет место при загрязнении окружаю­щей природной среды в результате аварии по вине природо­пользователя.

Размер платежей природопользователей рассчитывается как сумма всех платежей за загрязнение в пределах нормативов, ли­митов и сверхлимитного загрязнения. Плановый годовой размер платежей за загрязнение (с разбивкой по кварталам) определяет­ся природопользователем и утверждается им по согласованию с Комитетом по охране природы субъекта Федерации до 1 апреля текущего года. Средства, взимаемые за загрязнение окружающей среды, перечисляются природопользователями в бесспорном по­рядке в размере 90% на специальные счета территориальных экологических фондов и 10% — в целевой бюджетный фонд фе­дерального бюджета.

Поступающие средства аккумулируются на счетах экологиче­ских фондов субъектов РФ и в соответствии с Законом РСФСР «Об охране окружающей среды» распределяются в следующем порядке:

• 60% средств — на реализацию природоохранных меро­приятий местного (городского, районного) значения с за­числением соответствующих сумм на счета городских, районных экологических фондов;

• 30% средств — в распоряжение экологических фондов субъектов Федерации РФ для финансирования мероприя­тий соответствующего значения;

• 10% средств — в Федеральный экологический фонд на реализацию природоохранных мероприятий федерального значения.

27.5. Федеральные фонды восстановления и охраны водных объектов и управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов.

Назначение Фонда: реконструкция и капитальный ремонт гид­ротехнических сооружений; приобретение технологического оборудования, машин и механизмов, необходимых для обеспе­чения эксплуатации гидротехнических сооружений, находящих­ся в федеральной собственности: строительство объектов инже­нерной защиты от наводнении и обрушения берегов; норматив­ное, информационное, техническое и методическое обеспечение управления использованием и охраной водных объектов.

Средства Фонда формируются за счет платы за пользование водными объектами, поступающей в доходы федерального бюд­жета. В 1999 г. установлено использовать лишь 29% платы, за­числяемой в доход федерального бюджета.

Плательщиками платы за пользование водными объектами (подлежащее лицензированию) признаются организации и предпри­ниматели, непосредственно осуществляющие пользование водными объектами (исключая забор воды из подземных источников) с при­менением сооружений, технических средств или устройств. Объек­том платы признается пользование водными ресурсами с приме­нением сооружений, технических средств или устройств в целях:

1) осуществления забора воды из водных объектов;

2) удовлетворения потребности гидроэнергетики в воде;

3) использования акватории водных объектов для лесосплава, осуществляемого без применения судовой тяги, а также для до­бычи полезных ископаемых, организованной рекреации, разме­щения плавательных средств, коммуникаций, зданий, сооруже­ний, установок и оборудования, для проведения буровых, строи­тельных и иных работ;

4) осуществления сброса сточных вод в водные объекты. Не признаются налогооблагаемыми:

• забор воды на сельскохозяйственные и рыбоводные нуж­ды, для санитарных, экологических и судоходных про­пусков, а также для ликвидации стихийных бедствий и последствий аварий;

• пользование водными объектами в водоохранных целях;

• для осуществления рекреации без применения сооруже­ний, в том числе лечебными и оздоровительными учреж­дениями, финансируемыми за счет средств соответст­вующих бюджетов или профсоюзов;

• некоторые другие виды водопользования.

Налогооблагаемая база в зависимости от вида пользования водными объектами определяется как:

• объем воды, забранной из водного объекта;

• объем продукции (работ, услуг), произведенной (выпол­ненных, оказанных) при пользовании водным объектом без забора воды;

• площадь акватории используемых водных объектов;

• объем сточных вод, сбрасываемых в водные объекты.

В пределах, установленных федеральным законом (например, 0,5 — 5,0 руб. за 1000 кВт-ч вырабатываемой электроэнергии — для плательщиков, осуществляющих эксплуатацию гидроэлек­тростанций), Правительством РФ определяются минимальные и максимальные ставки платы по бассейнам рек, озерам, морям и экономическим районам в рублях в зависимости от видов поль­зования.

Ставки платы по конкретным категориям плательщиков в зависимости от вида пользования водными объектами, состоя­ния водных объектов и с учетом местных условий водообеспечения населения и хозяйственных объектов устанавливаются законодательными органами субъектов Российской Федерации.

Для предприятий теплоэнергетики и атомной энергетики, осуществляющих эксплуатацию объектов с использованием прямоточной схемы водоснабжения, устанавливаются понижен­ные ставки платы.

При заборе или сбросе воды сверх установленных лимитов (месячных или годовых) или без соответствующей лицензии ставки платы для плательщика в части такого превышения уве­личиваются в пять раз.

Сумма платы включается в себестоимость продукции.

Суммы платы зачисляются в федеральный бюджет и бюджеты субъектов РФ в следующем соотношении: 40% — в феде­ральный бюджет, 60% — в бюджеты субъектов РФ.

Федеральный фонд управления, изучения, сохранения и воспро­изводства водных биологических ресурсов был создан в 1999 г.

Доходы фонда формируются за счет 100%-ной суммы платы за пользование водными биологическими ресурсами, поступаю­щей от пользователей — резидентов и нерезидентов.

Средства целевого бюджетного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов направляются в 1999 г. на следующие цели:

1) Федеральная пограничная служба РФ (на содержание ор­ганов, осуществляющих охрану водных биологических ресурсов территориального моря, континентального шельфа и исключи­тельной экономической зоны РФ);

2) Государственный комитет РФ по рыболовству (отраслевая наука и финансирование Глобальной морской системы связи при бедствии и обеспечении безопасности; финансирование органов рыбоохраны и рыборазведения, включая финансирова­ние объектов воспроизводства лососевых в соответствии с меж­правительственными соглашениями с Японией; аварийно-спасательный флот; расходы на выполнение мероприятий, свя­занных с международными обязательствами РФ в области со­хранения водных биологических ресурсов; учебные парусные суда; государственная поддержка прибрежных регионов).

При введении платы за пользование отдельными видами водных биологических ресурсов для российских пользователей полученные средства направляются в доходы целевого бюджет­ного Фонда управления, изучения, сохранения и воспроизводст­ва водных биологических ресурсов с дальнейшим использовани­ем полученных средств на государственную поддержку рыбной отрасли (в том числе рыболовецких колхозов) и прибрежных регионов Российской Федерации.

27.6. Государственный фонд борьбы с преступностью

Фонд осуществляет дополнительное финансирование меро­приятий по реализации федеральной и региональных программ по борьбе с преступностью, а также укрепления материально-технической базы правоохранительных органов.

Средства, поступающие в Государственный фонд борьбы с преступностью, аккумулируются на специальном бюджетном счете Министерства финансов РФ в Центральном банке РФ.

Средства Государственного фонда борьбы с преступностью имеют целевое назначение, не подлежат изъятию и не могут ис­пользоваться для получения прибыли.

В Государственный фонд борьбы с преступностью включа­ются средства:

1) полученные от реализации имущества, конфискованного по вступившим в законную силу приговорам, определениям и постановлениям судов, за исключением средств и имущества, в отношении которых установлен особый порядок распоряжения и реализации;

2) 15% денежных средств, взысканных в качестве штрафов, налагаемых в административном порядке, а также по вступив­шим в законную силу приговорам судов, за исключением средств, в отношении которых установлен особый порядок рас­пределения;

3) 50% средств, взимаемых за выдачу лицензий на право продажи и приобретения служебного и гражданского оружия физическими и юридическими лицами;

4) 100% средств, полученных от реализации изъятого при проведении оперативно-розыскных мероприятий правоохрани­тельными органами имущества, признанного в установленном законодательстве порядке бесхозным, за исключением бесхозных вещей, в отношении которых осуществляется предусмотренная гражданским законодательством РФ процедура приобретения права собственности.

Средства Государственного фонда борьбы с преступностью в 1999 г. распределялись следующим образом:

• Министерство внутренних дел РФ — 233,0 млн. руб.;

• Федеральная служба безопасности РФ —50,0 млн. руб.;

• Служба внешней разведки РФ — 50,0 млн. руб.

Выделение средств Государственного фонда борьбы с пре­ступностью федеральным органам исполнительной власти и ор­ганам исполнительной власти субъектов РФ, участвующим в реализации мероприятий федеральной и региональных про­грамм по усилению борьбы с преступностью, осуществляется по целевым направлениям по представлении в Правительство РФ заявки на выделение финансовых средств. Состав и содер­жание заявки определяются инструкцией об учете и отчетности за использование финансовых средств Государственного фонда борьбы с преступностью.

Основанием для выделения средств из Государственного фонда борьбы с преступностью является решение Правительства РФ, в котором указываются размер ассигнований и целевое их расходование.

Органы исполнительной власти субъектов, а также министерст­ва и ведомства РФ, участвующие в реализации мероприятий феде­ральной и региональных программ по борьбе с преступностью, представляют в Министерство финансов РФ в установленном по­рядке ежеквартальные и годовой отчеты об использовании средств Государственного фонда борьбы с преступностью.

27.7. Фонды развития таможенной системы и налоговой системы

Фонд развития таможенной системы РФ формируется в раз­мере 19,8% отчислений за счет источников, установленных та­моженным законодательством, включая доходы в иностранной валюте.

Средства Фонда в 1999 г. использовались на содержание центрального аппарата Государственного таможенного комитета РФ, испытательных научно-исследовательских и образователь­ных учреждений, а также учреждений здравоохранения и других объектов, обеспечение личного состава, боевую подготовку и материально-техническое обеспечение и др.

Межведомственный фонд развития налоговой системы и нало­говой службы РФ формируется за счет 45%-ных отчислений от суммы налогов и других обязательных платежей, поступивших в 1999 г. в федеральный бюджет и целевые бюджетные фонды, дополнительно взысканных налоговой службой в результате проведенной контрольной работы, за исключением штрафов и других санкций, взысканных за нарушение налогового законода­тельства РФ.

Средства фонда в 1999 г. распределялись следующим образом:

1) 89% — на развитие налоговой службы, в том числе на те­кущее содержание, включая материальное стимулирование, подготовку и переподготовку кадров, закупку специальной тех­ники, включая вычислительную, и средств связи, капитальные вложения; 2) 11% — на финансирование Федеральной службы налоговой полиции РФ.

27.8. Целевой бюджетный фонд Министерства РФ по атомной энергии

Фонд образуется за счет валютной выручки, приходящейся на стоимость работ разделения за поставляемый в США низко­обогащенный уран в рамках исполнения обязательств РФ в об­ласти разоружения и контроля над вооружениями.

Расходование средств производится по следующим направле­ниям:

1) осуществление компенсации расходов предприятиям и организациям, в том числе и внешнеторговым, участвующим в исполнении принятых РФ обязательств в области разоружения и контроля над вооружениями;

2) финансовое обеспечение мероприятий по повышению ядерной и радиационной безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной и прикладной науки, а также других расходов, связанных с реструктуризацией и конверсией предприятий и организаций ядерного комплекса.

Средства, поступающие в 1999 г. в целевой бюджетный Фонд Министерства РФ по атомной энергии, направляются на допол­нительное финансовое обеспечение мероприятий по повыше­нию ядерной и радиационной безопасности, экологических программ и поддержки фундаментальной и прикладной науки, а также других расходов, связанных с реструктуризацией и кон­версией предприятий и организаций ядерного комплекса.

Зачисление валютной выручки осуществляется на валютные счета по учету средств федерального бюджета, открываемые в порядке, устанавливаемом Центральным банком РФ по согласо­ванию с Правительством РФ.

Обособленный учет указанных средств в иностранной и на­циональной валютах осуществляется Главным управлением Фе­дерального казначейства Министерства финансов РФ.

* * *

Рассматривая динамику образования и ликвидации целевых бюджетных фондов в составе федерального бюджета, можно заметить, что наиболее устойчивые фонды образуются в тех случаях, когда источники и финансирование носят целевой" и корреспондирующий друг другу характер. При этом соответ­ствие имеет не только количественный, но и содержатель­ный характер. Например, отчисления на содержание мине­рально-сырьевой базы построены таким образом, что их суммы исходят из сумм затрат на поиск и разведку месторо­ждений, а следовательно, потребности в возмездном финан­сировании (оплате затрат на предоставленный в пользование ресурс). Такая содержательная эквивалентность просматри­вается и по другим ресурсным платежам.

27.9. Федеральные целевые программы

Федеральные целевые программы — это увязанный по ресурсам, ис­полнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономичес­ких, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспе­чивающих эффективное решение целевых задач и требующих госу­дарственной поддержки.

Целевые программы являются важнейшим средством реали­зации структурной политики государства, активного воздействия на производственные и экономические процессы для достиже­ния конечных социально-экономических целей.

Работа с целевыми программами осуществляется по следую­щим стадиям:

• отбор проблем для программной разработки;

• решение о разработке программы и ее формирование;

• экспертиза и оценка программы;

• утверждение программы;

• организация и контроль за ходом ее выполнения. Инициа­торами постановки проблем на федеральном уровне высту­пают органы законодательной и исполнительной власти РФ, а также другие юридические и физические лица.

При обосновании проблем для их решения программными методами они руководствуются основными приоритетами и це­лями социально-экономического развития России, направле­ниями структурной политики, прогнозами развития общегосу­дарственных потребностей и финансовых ресурсов, результатами анализа экономического, социального и экологического состоя­ния страны, внешнеполитическими условиями, а также международными договоренностями.

Министерство экономики РФ совместно с Министерством финансов РФ и другими заинтересованными министерствами и ведомствами подготавливает предложения по решению конкрет­ной проблемы программными методами на федеральном уровне и направляет их в Правительство РФ. Правительство РФ на ос­нове предложений Министерства экономики РФ принимает ре­шение о подготовке соответствующей федеральной целевой программы, сроках и стоимости ее разработки и определяет го­сударственного заказчика целевой программы.

Федеральные целевые программы, реализующие важнейшие приоритеты экономической и социальной политики государства, Правительство РФ направляет на утверждение в Федеральное Собрание РФ.

Перечни федеральных целевых программ с объемами финан­сирования, входящие в состав приложений к федеральному бюджету на соответствующий год, приведены в табл. 27.1.

Таблица 27.1 Объемы финансирования федеральных целевых программ по отдельным направлениям и программам в 1996-1999 гг.

(млн. руб.)

Направления и отдельные программы	1996	1997	1998	1999
1	2	3	4	5
1. Решение неотложных вопросов социаль­ной сферы, в том числе
Программа «Сохранение и развитие культуры»	3556	4055	4084	3162
2. Наука, в том числе
Федеральная космическая программа	–	3799	3670	2976
3. Федеральные программы социально-экономического развития регионов	–	–
4. Жилищное строительство (программа «Жилище»)
5. Экология
6. Ликвидация последствий аварий, ката­строф и других чрезвычайных происшест­вий
7. Общефедеральные проблемы	–	–
8. Борьба с преступностью и уменьшение криминогенной опасности
9. Базовые отрасли экономики, в том чис­ле
Программа «Конверсия оборонной промышленности»	5045	2957	3042	1059
10. АПК, лесное и рыбное хозяйство, в том числе	–	–
Программа «Стабилизация и развитие агропромышленного производства в РФ»		3379	3432	4577
11. Внешнеэкономическая деятельность
Итого	37005	51542	37336	33757

 

Примечание. В числителе указано количество программ, в знаменателе — суммы финансирования.

 

Анализ таблицы показывает общую тенденцию снижения финансирования федеральных целевых программ. Так, несмотря на то, что в численном значении в деноминированных рублях общий объем финансирования снизился не столь значительно, в реальном исчислении он кратно ниже.

Финансирование федеральных целевых программ осуществля­ется в соответствии с утвержденными объемами финансирова­ния по перечню федеральных целевых программ, принятых к реализации в пределах расходов федерального бюджета, утвер­ждаемого законом на соответствующий год, а также норматив­ными документами Министерства финансов РФ. Финансирова­ние осуществляется строго по целевому направлению с откры­того органами Федерального казначейства текущего счета на ба­лансовом счете 120 «Средства федерального бюджета», символ банка 99.

Перечисления средств федерального бюджета на счета рас­порядителей (нижестоящих органов Федерального казначейства) производятся органами Федерального казначейства на основа­нии реестров по перечню расходов и в пределах средств, полу­ченных от Главного управления Федерального казначейства. Одновременно с доведением средств по финансированию феде­ральных целевых программ органами Казначейства субъектов Федерации доводятся реестры к перечислению бюджетных средств. Последние осуществляют перечисление средств в пре­делах сумм, предусмотренных в доведенных реестрах на указанные цели, на основании представляемых ежемесячно получате­лями средств расчетов о выполнении работ, оказанных услугах, выплаченных суммах в соответствии с заключенными договора­ми или соглашениями.

Финансирование капитальных вложений по федеральным целевым программам осуществляется в соответствии с инвести­ционной программой для соответствующей территории, утвер­жденной федеральным законом о федеральном бюджете на соот­ветствующий год. Перечисление средств на бюджетные счета заказчиков осуществляется на основании решений исполнитель­ных органов государственной власти субъектов РФ и представ­ленных заказчиками органам Федерального казначейства ежеме­сячных отчетов об использовании средств федерального бюдже­та, направленных на финансирование капитальных вложений с расшифровкой по отдельным стройкам и объектам до 20-го чис­ла месяца, следующего за отчетным.

Финансирование других расходов из федерального бюджета осуществляется в пределах выделенных министерствам, ведомст­вам и доведенных Главным управлением Федерального казна­чейства до органов Федерального казначейства гарантированных лимитов финансирования, на основании реестров к перечисле­нию денежных средств предприятиям, организациям, учрежде­ниям, с указанием распорядителя данных расходов от мини­стерств и ведомств.

Отчеты об использовании средств федерального бюджета на федеральные целевые программы представляются получателями средств органам Федерального казначейства в установленные сроки. Последние в свою очередь представляют отчет Мини­стерству финансов РФ.

Произведенные территориальными отделениями Федераль­ного казначейства расходы по федеральным целевым програм­мам отражаются в месячном отчете об использовании Федераль­ного бюджета с последующим представлением отчета в Главное управление Федерального казначейства.

Федеральные целевые программы по ликвидации последствий аварий на Чернобыльской АЭС, на ПО «Маяк» и сбросов радиоак­тивных отходов в реку Теча, испытаний на Семипалатинском по­лигоне, расходов, связанных с предоставлением льгот и компенса­ций лицам, пострадавшим от радиационных воздействий, финан­сируются в порядке, определенном лишь для этих программ.

Финансирование указанных направлений осуществляется органами Федерального казначейства в соответствии с програм­мами мероприятий, утвержденными исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, со­гласованными с МЧС России. Средства зачисляются на счета исполнителей работ в соответствии с перечнем мероприятий в составе упомянутых программ.

Финансирование расходов на выплату льгот и компенсаций осуществляется на основании ежемесячных расчетов предпри­ятий, организаций и учреждений о суммах предстоящих расхо­дов, принятых органами Федерального казначейства.

На основе представляемых территориальным управлением Федерального казначейства сводных по территории субъекта Федерации отчетов Главное управление осуществляет перечис­ление нижестоящим органам Федерального казначейства средств для выплат льгот и компенсаций на предстоящий месяц в раз­мере фактических выплат, произведенных за предыдущий от­четный месяц, с последующим уточнением.

Финансирование расходов, связанных с предоставлением льгот по социальному страхованию, осуществляется органами Федерального казначейства аналогично изложенному порядку, с той лишь разницей, что основанием для ежемесячных перечис­лений являются отчеты территориальных подразделений Фонда социального страхования.

Расходы на выданные учреждениями Сбербанка России льготные беспроцентные ссуды, а также связанные с компенса­цией им потерь от предоставления беспроцентных ссуд гражда­нам, пострадавшим от радиоактивных воздействий, погашаются территориальным управлением Сбербанка органами Федераль­ного казначейства после проверки указанных расчетов.

Контрольные вопросы

1. Объясните, что такое целевые бюджетные фонды и чем обусловлено их применение.

2. Перечислите целевые фонды федерального бюджета и укажите те из них, которые образуются за счет налоговых поступлений, а также те, которые имеют аналоги в регио­нальных бюджетах или в виде внебюджетных фондов.

3. Каково значение дорожных фондов и за счет каких ис­точников они создаются?

4. Раскройте содержание налогов, зачисляемых в дорожные фонды, и объясните, как они распределяются между фе­деральным дорожным фондом и территориальными фон­дами.

5. Назовите цель создания и источники формирования и на­правления расходования средств фонда воспроизводства минерально-сырьевой базы.

6. Охарактеризуйте отчисления на воспроизводство мине­рально-сырьевой базы.

7. Определите назначение экологических фондов и назовите источники их образования.

8. Расскажите о порядке определения платы за загрязняю­щие сбросы, выбросы и размещение твердых отходов (экологический налог).

9. Охарактеризуйте динамику финансирования по отдель­ным разделам перечня федеральных целевых программ и отдельным наиболее значимым программам.

10. Как финансируются федеральные целевые программы?

ГЛАВА 28. Управление государственным внутренним долгом

28.1. Экономическое содержание государственного внутреннего долга

В соответствии с Законом «О государственном внутреннем долге Рос­сийской Федерации» государственным внутренним долгом Российской Федерации являются долговые обязательства Правительства Россий­ской Федерации, выраженные в валюте Российской Федерации.

На практике государственный внутренний долг РФ состоит из:

• кредитов, полученных Правительством РФ;

• государственных займов;

• других долговых обязательств, гарантированных Прави­тельством РФ.

Государственный кредит, при котором государство выступает за­емщиком, осуществляется в форме государственных займов, путем выпуска государственных долговых обязательств (казначейских обя­зательств). Функционирование системы государственного кредита имеет следствием рост государственного долга.

Традиционная роль государственных займов — обеспечение финансирования государственных расходов при недостатке бюджетных средств — дополняется стремлением использовать государственный кредит для проведения регулирующих меро­приятий. Другими словами, выпуск займов, сроки и время их размещения стали определяться не только дефицитом государст­венного бюджета, как ранее, но и потребностями регулирования денежного обращения.

Государственные займы — основная форма государственного кредита, представляющая кредитные отношения, в которых государство вы­ступает главным образом в качестве заемщика. Задолженность по го­сударственным займам, в которых государство является заемщиком, включается в сумму государственного долга страны.

1. По способу размещения государственные займы делятся на несколько основных групп: свободно обращающиеся, разме­щаемые по подписке, принудительные.

Государственные займы размещаются правительством на рынке ссудного капитала при посредничестве банков и небан­ковских финансовых институтов. Облигации, предназначенные для реализации основной суммы займа, обычно размещаются через банки, а для мобилизации сбережений населения — через систему сберегательных касс (банков). Основными подписчика­ми по государственным займам выступают правительственные учреждения, специальные доверительные фонды, управляемые правительством, промышленные корпорации, банки, местные органы власти, частные инвесторы, страховые компании и т.п.

2. Государственные займы бывают краткосрочные — со сро­ком погашения до одного года, среднесрочные — до пяти лет и долгосрочные — свыше пяти лет.

3. По видам доходности подразделяются на процентные (займодержатели получают ежегодно равными долями твердый доход по утвержденной ставке) и выигрышные, или лотерейные (доход выплачивается при выходе облигации в тираж погашения или тираж выигрышей).

4. По месту размещения различаются государственные займы внутренние (в национальной валюте) и внешние, реализуемые на иностранных денежных рынках (в валюте страны-кредитора, государства-заемщика и третьей страны). Облигации внутренних займов могут покупать иностранные граждане и общества.

Во многих странах государственные займы — один из важ­ных методов мобилизации государственных доходов (второе ме­сто после налогов). Государства в условиях хронической дефи­цитности государственных бюджетов вынуждены постоянно и все более широко привлекать государственные займы для фи­нансирования возрастающих расходов. Налоги, несмотря на их систематический рост, не могут обеспечивать растущие расходы государства, доходы от госпредприятий и государственного имущества занимают в системе государственных доходов весьма скромное место. Государственные займы дают государству воз­можность в сжатые сроки мобилизовать огромные денежные средства.

Сущность государственного займа состоит в том, что креди­торами государства выступают собственники ссудного капитала, добровольно дающие денежные средства государству в ссуду. В то же время источником погашения государственных займов и уплаты по ним процентов, являются средства, мобилизуемые государством посредством налогов. Кредиторы государства полу­чают гарантированный доход в виде процентов, т. е. таким обра­зом через займы происходит дополнительное перераспределение национального дохода.

Государственные займы, как правило, имеют денежную форму, хотя в условиях резкого обесценения бумажных денег иногда применялась и их натуральная форма. Основную долю в общей сумме государственных займов составляют внутренние займы (в Великобритании — 97%, во Франции — 96, в Италии — 90 и в Японии — 87%). В связи с интернационализацией ми­ровых рынков ссудных капиталов провести грань между внут­ренними и внешними займами достаточно трудно.

Государственные займы выпускаются как центральным пра­вительством, так и местными органами управления. В общей сумме долга преобладают займы центральных правительств, хотя с 60-х годов более высокими темпами растут займы местных органов власти. По займам центрального правительства в от­дельных странах устанавливается предел задолженности (лимит государственного долга). Обострение финансовой неустойчиво­сти, рост бюджетного дефицита, инфляция ведут к резкому воз­растанию краткосрочной задолженности, увеличению ее доли в общей сумме государственного долга. Наличие огромного крат­косрочного долга вынуждает государство ежемесячно осуществ­лять рефинансирование государственных займов, т. е. выпускать новые казначейские векселя взамен тех, срок обращения кото­рых истек.

5. Государственные займы подразделяются на облигацион­ные и безоблигационные. Внутренние государственные займы обычно оформляются облигациями на всю сумму займа. Безобли­гационные займы — займы правительства у сберкасс или внеш­ние межправительственные займы, которые оформляются путем записей по счетам государственного долга.

6. Различают рыночные и нерыночные облигации и специ­альные выпуски займов. Рыночные облигации государственных займов свободно продаются и покупаются на денежном рынке, они не могут быть предъявлены к оплате до установленного при выпуске государственного займа срока, подобные облигации со­ставляют от 2/3 до 4/5 всей суммы государственного долга. Не­рыночные облигации государственного займа не продаются и не покупаются, могут быть предъявлены к оплате по желанию вкладчика в любой момент до истечения срока займа, однако в этих случаях процент по облигациям уменьшается. Специальные выпуски государственных займов размещаются среди правитель­ственных учреждений и фондов (страховых, пенсионных и др.), облигации специальных выпусков не подлежат купле-продаже.

Государственные займы в странах с развитой рыночной эко­номикой размещаются преимущественно при посредничестве банков и небанковских финансовых институтов (или их объеди­нений), которые кредитуют государство под всю сумму займа, получая его по более низкому по сравнению с номинальным эмиссионному курсу, а затем реализуют его на денежном рынке. Кроме того, им выплачивается за размещение займа определен­ное комиссионное вознаграждение.

В современных условиях государственная задолженность дос­тигла таких масштабов, что некоторые государства оказываются не в состоянии погашать обязательства по государственным зай­мам в установленные сроки. Поэтому широкое развитие получи­ли операции по изменению условий ранее выпущенных займов. Для сокращения расходов по этим займам удлиняются сроки (консолидация) или уменьшаются размеры выплачиваемых по об­лигациям процентов (конверсия). Нередки сочетания конверсии и консолидации, когда одновременно удлиняется срок действия займа и снижается процент по нему.

Государственные ценные бумаги занимают одно из важнейших мест среди инструментов рынка ценных бумаг. Государственные облигации, некоторые типы векселей и банкнот, казначейские обязательства выражают имущественные отношения (чаще всего — отношения займа) между их владельцами и эмитентами, дают право на получение дохода за пользование средствами. Государ­ственные ценные бумаги могут выпускаться в силу разного рода причин центральным правительством, органами власти, поль­зующимися государственной поддержкой.

Государственные ценные бумаги представляют собой совокупность долговых обязательств, облигаций, казначейских векселей и т.д., ко­торые эмитируются центральным правительством, местными органа­ми власти, организациями и учреждениями, находящимися в государ­ственной собственности (либо под контролем государства) и привле­кают временно свободные денежные средства населения и субъектов хозяйствования.

Облигация представляет собой ценную бумагу, символизи­рующую государственное долговое обязательство и дающую пра­во ее владельцу по истечении определенного срока получить об­ратно сумму долга и проценты. Продавая облигацию, государст­во обязуется вернуть сумму долга в определенный срок с про­центами или выплачивать кредиторам доход в течение всего срока пользования заемными средствами, а по истечении срока вернуть и сумму долга.

Государство устанавливает нарицательную стоимость облига­ций. Она обозначена на облигации и выражает денежную сумму, предоставленную держателем облигации государству во времен­ное пользование. Эта сумма выплачивается владельцу облигации в момент ее погашения и на нее начисляются проценты. Однако реальная доходность облигаций для их держателей может быть выше или ниже установленного номинального процента. Это обусловлено тем, что облигации могут продаваться по курсовой цене, которая отклоняется от нарицательной стоимости. Данное отклонение называется курсовой разницей и зависит от ряда фак­торов. К их числу относится величина дохода, выплачиваемая по займу, уровень ссудного процента, время покупки облигаций, степень насыщенности фондового рынка государственными цен­ными бумагами, привлекательность условий выпуска частных ценных бумаг, степень доверия населения правительству. Реаль­ная курсовая цена облигаций займов и их привлекательность для заимодателей могут быть выяснены только при свободном обращении государственных ценных бумаг на фондовом рынке

Целями выпуска государственных ценных бумаг являются:

• финансирование текущего бюджетного дефицита;

• погашение ранее выпущенных размещенных займов;

• обеспечение кассового исполнения государственного бюджета;

• обеспечение равномерного поступления налоговых пла­тежей в течение всего финансового года;

• финансирование целевых программ, осуществляемых ме­стными органами власти;

• финансовая поддержка учреждений и организаций, имеющих общенациональное экономическое и социаль­ное значение.

Часто выпуск долговых обязательств обусловлен потребно­стью погашения ранее выпущенных правительством займов. Эта необходимость может возникать и при бездефицитности бюдже­та за текущий год.

В рамках одного финансового года могут возникать короткие разрывы между поступлением государственных доходов и осу­ществлением расходов. Это может быть связано с тем, что ос­новная масса поступлений в бюджет приходится на определен­ные даты, установленные для их уплаты и подачи налоговой от­четности. В это время бюджетные расходы осуществляются бо­лее или менее равномерно в течение всего бюджетного года. Для покрытия этого разрыва государство может прибегать к выпуску краткосрочных ценных бумаг также в целях кассового исполне­ния бюджета.

Выпуск некоторых видов государственных ценных бумаг мо­жет способствовать сглаживанию неравномерности налоговых поступлений, устраняя тем самым причину кассовой несбалан­сированности бюджета.

В ряде стран краткосрочные государственные ценные бумаги в разные периоды использовались в целях обеспечения коммер­ческих банков ликвидными активами. Коммерческие кредитные учреждения помещают в выпускаемые правительством фондовые инструменты часть своих ресурсов, главным образом резервных фондов, которые благодаря этому не омертвляются, а приносят доход.

Государственные ценные бумаги могут выпускаться для фи­нансирования программ, осуществляемых местными органами власти, а также для привлечения средств во внебюджетные фон­ды. Государство вправе выпускать не только свои собственные ценные бумаги, но и давать гарантии по долговым обязательст­вам, эмитируемым различными учреждениями и организациями, которые пользуются поддержкой государства. Такие долговые обязательства приобретают статус государственных ценных бу­маг. Масштабы заимствования государством средств на фондо­вом рынке в разных странах с рыночной экономикой далеко не­одинаковы.

Финансирование государственного долга посредством вы­пуска государственных ценных бумаг сопряжено с меньшими издержками, чем привлечение средств с помощью банковских кредитов. Это связано с тем, что правительственные долговые обязательства отличаются высокой ликвидностью и инвесторы испытывают гораздо меньше затруднений при их реализации на вторичном рынке, чем при перепродаже ссуд, предоставленных взаймы государству.

Рынок государственных ценных бумаг — неотъемлемая часть хозяйственного механизма индустриально развитых стран. Этот рынок призван обеспечить надежную систему подачи денежной наличности в казну государства и предоставлять возможность корпорациям и отдельным лицам получать доход на их времен­но свободные денежные средства.

Рынок государственных ценных бумаг можно разделить на пер­вичный и вторичный. Первичный рынок призван обеспечить разме­щение различных видов государственных ценных бумаг — казна­чейских векселей, облигаций, а также муниципальных облигаций — среди конечных держателей. Методами такого размещения могут быть, например, реализация государственных ценных бумаг непо­средственно казначейством путем проведения еженедельных аук­ционов или распространения на началах подписки.

Первичное размещение государственных ценных бумаг обычно осуществляется при посредничестве многих субъектов. Среди них главенствующее положение занимают центральные банки, которые организуют работу по распространению новых займов, привлекают новых инвесторов, а в ряде случаев сами приобретают крупные пакеты государственных долговых обяза­тельств.

Вторичный рынок государственных ценных бумаг является в основном внебиржевым и складывается при личных и телефон­ных контактах сторон, совершающих любые сделки на основа­нии личных договоренностей. Прибегая к услугам специальных компьютерных сетей, стороны попадают в сферу электронного внебиржевого рынка, предлагающего широкий круг сервисных услуг. Наиболее развитые сети представляют собой по существу аналоги бирж. На вторичном рынке государственных ценных бумаг работают (напрямую или через посредников) практически все финансовые институты.

Государственные ценные бумаги делятся на две большие группы — рыночные и нерыночные. Наиболее распространен­ным типом государственных долговых обязательств являются рыночные ценные бумаги, которые могут свободно обращаться и перепродаваться после первичного размещения другим субъек­там. К рыночным ценным бумагам относятся казначейские век­селя, различные среднесрочные инструменты и долгосрочные государственные долговые обязательства (облигации).

Нерыночные государственные ценные бумаги не могут сво­бодно переходить от одного их держателя к другому. Они пред­назначены для размещения среди специализированных финан­совых институтов, а также среди населения. Через распростра­нение не обращающихся на рынке долговых обязательств прави­тельство иногда пытается регулировать деятельность коммерче­ских банков, ибо покупка населением нерыночных ценных бу­маг сокращает возможности помещения средств в банковские депозиты частных кредитных учреждений. Нерыночные ценные бумаги, которые невозможно ни продать другим лицам, ни пога­сить до истечения определенного срока, оказываются эффектив­ными в условиях нестабильного рынка кредитных ресурсов, ко­гда вкладчики начинают избавляться от рыночных ценных бу­маг. Максимальная эффективность заимствований на внутрен­нем рынке достигается за счет оптимального сочетания двух вышеупомянутых типов государственных ценных бумаг.

Государственный долг возникает в определенные моменты функционирования государства, когда его расходы начинают превышать доходы, когда бюджетный дефицит становится хро­ническим явлением, а его покрытие осуществляется не эмисси­онными методами, а государственными заимствованиями.

Государственный долг — сумма задолженности по выпущенным и непогашенным государственным займам, полученным кредитам, включая начисленные по ним проценты и выданные государственные гарантии.

Государственный долг состоит из задолженности центрального правительства (которая составляет основную часть долга), мест­ных органов власти, государственных предприятий и некоторых других долгов. Соотношение между внутренним и внешним госу­дарственным долгом зависит от типа государства и в различные моменты его развития может существенно различаться.

Погашение государственного долга производится за счет ор­динарных доходов государственного бюджета — налогов. Связь займов с налогами проявляется тогда, когда приходит время пла­тить проценты и погашать долги. Однако в условиях огромной государственной задолженности эти доходы оказываются недоста­точными, и для погашения государственного долга, как правило, выпускаются новые государственные займы (рефинансирование). Государственный долг погашается через казначейства и банки пу­тем выкупа облигаций на фондовой бирже или непосредственно у кредиторов, проведением тиражей погашения, иногда в форме аннуитетов, то есть ежегодных платежей, включающих проценты и соответствующую часть капитальной суммы долга, в редких слу­чаях из погасительных фондов.

Можно сказать, что по достижении определенной величины долга система государственного кредита становится малоэффек­тивной, а государственный долг превращается в генератор соб­ственного увеличения.

В целях обслуживания государственного долга налоговый пресс не ослабевает, и государственный долг начинает выступать одним из средств, усиливающих перераспределение националь­ного дохода.

Выбор конкретной формы государственной задолженности определяется способом привлечения средств. Если заимствования предоставляются иностранными государствами, международными финансовыми организациями, консорциумами банков, то они оформляются в виде кредитов. Реже кредиты применяются при заимствованиях на внутреннем рынке, в связи с тем, что они об­ладают ограниченной ликвидностью и их перепродажа затрудне­на. Кредитами оформляется задолженность правительства перед центральными банками, однако такие кредиты представляют со­бой эмиссионное финансирование (хотя, например, в РФ креди­ты, выданные Центробанком Правительству, включаются в состав внутреннего государственного долга). Важным способом привле­чения средств для финансирования бюджетного дефицита являет­ся выпуск государственных займов, размещаемых на внутреннем и международном финансовом рынках.

В зависимости от рынка размещения, валюты займа и неко­торых других характеристик государственный долг подразделяет­ся на внутренний и внешний. К внутреннему долгу, как правило, относят кредиты, полученные от национальных банков, а также государственные займы, деноминированные в национальной валюте и размещаемые на национальном рынке. Однако ино­странные инвесторы часто активно приобретают такие ценные бумаги, в результате чего появляется проблема классификации подобной задолженности. Самостоятельную проблему представ­ляют кредиты и займы в иностранной валюте, но размещаемые на национальном финансовом рынке.

Помимо государственных займов, в состав внутреннего госу­дарственного долга включаются государственные гарантии. Правительство может гарантировать облигационные займы местных органов власти и управления, выпускаемые с целью мобилиза­ции финансовых ресурсов для капиталовложений, облигацион­ные займы частных корпораций, специализированных кредит­ных учреждений, финансирующих строительство муниципаль­ного жилья и социальной инфраструктуры. Гарантирование зай­мов осуществляется в целях привлечения инвесторов к вложени­ям в гарантированные ценные бумаги в связи с повышением их надежности. Суммы выданных гарантий включаются во внут­ренний государственный долг, вместе с тем они представляют государственную задолженность лишь потенциально, а не фак­тически (в случае, если заемщик не в состоянии погасить свои обязательства). Привлеченные посредством гарантированных займов ресурсы направляются на реализацию конкретных инве­стиционных проектов.

Как показывает международная практика, внутренний госу­дарственный долг является основным источником покрытия бюджетного дефицита, государственные заимствования на внут­реннем финансовом рынке получили широкое развитие в боль­шинстве зарубежных стран с развитой рыночной экономикой.

Основные национальные различия внутреннего государст­венного долга в развитых странах заключаются в институцио­нальных формах управления государственным долгом, степени подчиненности управления госдолгом текущим целям исполне­ния бюджета и кредитно-денежной политике национального (центрального) банка. Различия свойственны в части состава держателей государственных ценных бумаг, что характеризует особенности институциональной структуры национального фи­нансового рынка. Также может существенно различаться струк­тура рынка государственных ценных бумаг по срочности, по со­отношению различных способов размещения и обращения госу­дарственных ценных бумаг.

28.2. Формы и состав государственного внутреннего долга России

В течение последних лет государственный долг РФ резко увеличивается. В частности, динамично растет внутренней госу­дарственный долг РФ. Так, с 1 сентября 1993 г. по сентябрь 1997 г. его объем увеличился более чем в 90 раз (с 3,5 трлн. руб. до 316 трлн. руб.).

В настоящее время осуществляется значительная трансфор­мация структуры внутреннего государственного долга РФ. В на­чале 90-х годов большая часть бюджетного дефицита покрыва­лась за счет кредитов Банка России, предоставляемых Прави­тельству РФ. Так, в 1992 г. за счет кредитов Банка России был покрыт весь бюджетный дефицит, в 1993 г. — 86%, в 1994 г. — 68,4%. Подобные меры фактически означали осуществление де­нежной эмиссии,  однако эмиссионное финансирование (кредиты Банка России) включалось в состав внутреннего госу­дарственного долга РФ.

Начиная с 1995 г. дефицитное финансирование не применя­лось, было начато частичное погашение задолженности Минфи­на перед Центробанком. С 1993—1994 гг. эмиссия государствен­ных долговых обязательств стала приобретать все большее зна­чение в части покрытия бюджетного дефицита. Посредством размещения государственных ценных бумаг на фондовом рынке финансировалась все более значительная часть дефицита — от 1,6% в 1993 г. до 42,6% в 1995 г. (без учета казначейских обяза­тельств).

Динамика структуры внутреннего государственного долга свидетельствует о прогрессивных изменениях — кардинально снижается доля кредитов Центробанка, прекращается выпуск и планируется полное погашение казначейских обязательств, сни­жается доля казначейских векселей (эти ценные бумаги не раз­мещаются на финансовом рынке, а носят полудирективный ха­рактер). В то же время стабильна или повышается доля ценных бумаг, размещаемых на финансовом рынке (государственные краткосрочные облигации, облигации федерального займа, об­лигации сберегательного займа).

Рынок государственных долговых обязательств в РФ в начале 90-х годов поначалу представлял собой не более чем экспери­ментальные шаги по поиску новых прогрессивных форм финан­сирования бюджетного дефицита. С середины 1993 г. начался период, который стал отражать переход от традиционной систе­мы, когда дефицит бюджета полностью покрывался кредитами из банковской системы (т. е. за счет ресурсов Центрального банка) и не существовало альтернативных источников его фи­нансирования. В то же время выпуски государственных ценных бумаг в 1992 г. практически остановились, так как большинство инвесторов, чье доверие было подорвано временной приоста­новкой обслуживания некоторых выпусков государственных ценных бумаг, не желало приобретать долгосрочные государст­венные ценные бумаги с предельно невыгодными (часто отрица­тельными) процентными ставками.

Становление рынка государственных долговых обязательств в РФ происходило параллельно с осуществлением глубокого ре­формирования всей экономической системы страны. Россия, приступившая к эмиссии собственных долговых обязательств, еще находясь в составе СССР, столкнулась с ситуацией, когда неуспех ее первых займов объяснялся как слабым развитием финансового рынка и мало привлекательными условиями зай­мов, так и кризисом доверия инвесторов к государственным ценным бумагам вообще. Рост внутреннего государственного долга в начале 90-х годов помимо бюджетного дефицита был вызван еще и тем, что РФ выступила правопреемницей по дол­гам СССР.

Таблица 28.1. Состояние государственного внутреннего долга в РФ

	1 января 1993 г.	1 января 1994 г.	1 января 1995г.	1 января 1996г.	1 января 1997г.*
Верхний предел госу­дарственного внутрен­него долга, млрд. руб.	3514,5	35 196,6	88 400,0	194 827,9	316 000,0
ВВП, млрд. руб.	20 000,0	162 000,0	611 000,0	1 659 000,0	2 100 000,0
Удельный вес госдолга, % к ВВП	17,60	21,70	14,50	11,70	16,00

 

* Плановые показатели.

Однако эмиссионное покрытие дефицита к середине 90-х го­дов полностью исчерпало себя. Кредитно-денежная эмиссия не только выступает значительным фактором расстройства кредит­ной системы и денежного обращения, но и углубляет кризис в реальном секторе экономики. Поэтому наиболее приемлемым способом регулирования бюджетного дефицита является покры­тие его за счет увеличения государственного долга, который в свою очередь нуждается в продуманном централизованном регу­лировании.

Важной экономической задачей являлся постепенный пере­ход к финансированию бюджетного дефицита исключительно за счет неэмиссионных источников (внутренних и внешних заим­ствований).

Таблица 28.2. Финансирование бюджетного дефицита РФ в 1993 -1995 гг.

	1993		1994		1995
	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%	трлн. руб.	%
Дефицит Кредиты ЦБР Займы на внут­реннем рынке Иностранные займы Другие источники	16,70 9,90 0,20 1,50 5.10	100,00 59,30 1,20 9,00 30,50	60,50 48,10 6,90 5,50 0,00	100,00 79,50 11,40 9,10  0,00	73,20 0,00 50,10 23,10 0,00	100,00 0,00 68,40 31,60 0,00

 

Выпуск государственных ценных бумаг открывал возможности для внедрения в экономику прогрессивных методов финансиро­вания дефицита государственного бюджета, что в свою очередь позволило бы (в совокупности с рядом прочих стабилизационных мер) нормализовать ситуацию в финансово-кредитной сфере.

Таблица 28.3. Объем государственного внутреннего долга РФ в 1995 -1997 гг., млн. руб.

Код		1 января 1995г.	1 января 1996г.	1 января 1997г.*
1	2	3	4	5
001	Целевой заем 1990 г.	2,400,000	1,850,000	—
004	Целевые вклады и чеки на авто­мобили	700,000	650,000	—
006	Дефицит республиканского бюд­жета, образовавшийся в 1991 г.	63,000	63,000	63,000
007	Государственный внутренний заем 1991 г.	80,000	80,000	80,000
009	Задолженность ЦБ РФ по кредит­ным ресурсам бывшего Сбербанка СССР	90,600	—	—
010	Внутренний долг ЦБ РФ, приня­тый от бывшего СССР	335,000	335,000	335,000
011	Государственный заем 1992 г. и другие займы, полученные у насе­ления	22,000	53,000	60,000
012	Задолженность Правительства РФ по кредитам, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного де­фицита в 1991—1994 гг.	58,752,300	61,025,720	59,583,270
013	Государственные казначейские обязательства	6,681,400	7,348,166	–
014	Золотые сертификаты	–	1,000,000	2,000,000
015	Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель Задолженность по централизован­ным кредитам и начисленным процентам организаций АПК и организаций,    осуществляющих завоз продукции в районы Край­него Севера, переоформленная в казначейский вексель	5,441,600	5,040,000	4,480,000
016	Государственные краткосрочные облигации (ГКО)	10,594,000	70,000,000	94,000,000
017	Государственные    казначейские векселя	1,540,000	–	–
018	Государственные гарантии	1,700,100	5,792,700	26,209,230
019	Задолженность по финансирова­нию затрат на формирование мо­билизационного резерва, пере­оформленная в вексель ЦБ РФ		1,960,000	2,189,500
021	Облигации федеральных займов (ОФЗ)	–	10,000,000	70,000,000
022	Государственный сберегательный заем (ОГСЗ)	–	3,000,000	7,000,000
023	Задолженность Пенсионному фонду по возмещению расходов по выплате госпенсий и пособий	–	1,630,280	–
025	Облигационный заем РФ для по­гашения товарных обязательств	–	–	–
	Прочие	–	–	25,000,000
	Итого объем государственного долга	88,400,000	194,827,866	316,000,000

 

* План

 

Таблица 28.4. Структура государственного внутреннего долга РФ в 1995-1997гг., %

Код		1 января 1995 г.	1 января 1996 г.	7 января 1997г.*
1	2	3	4	5
001	Целевой заем 1990 г.	2,71	0,95	0,00
004	Целевые вклады и чеки на автомобили	0,79	0,33	0,00
006	Дефицит республиканского бюджета, образовавшийся в 1991 г.	0,07	0,03	0,02
007	Государственный внутренний заем 1991 г.	0,09	0,04	0,03
009	Задолженность ЦБ РФ по кредитным ресур­сам бывшего Сбербанка СССР	0,10	0,00	0,00
010	Внутренний долг ЦБ РФ, принятый от бывшего СССР	0,38	0,17	0,11
011	Государственный заем 1992 г. и другие зай­мы, полученные у населения	0,02	0,03	0,02
012	Задолженность Правительства РФ по креди­там, полученным от ЦБ РФ на покрытие бюджетного дефицита в 1991—1994 гг.	66,46	31,32	18,86
013	Государственные казначейские обязательства	7,56	3,77	0,00
014	Золотые сертификаты	0,00	0,51	0,63
015	Задолженность по АПК, переоформленная в казначейский вексель Задолженность по централизованным креди­там и начисленным процентам организаций АПК и организаций, осуществляющих завоз продукции в районы Крайнего Севера, переоформленная в казначейский вексель	6,16           0,00	2,59           12,83	1,42           7,91
016	Государственные краткосрочные облигации (ГКО)	11,98	35,93	29,75
017	Государственные казначейские векселя	1,74	0,00	0,00
018	Государственные гарантии	1,92	2,97	8,29
019	Задолженность по финансированию затрат на формирование мобилизационного резер­ва, переоформленная в вексель ЦБ РФ	0,00	1,01	0,69
021	Облигации федеральных займов (ОФЗ)	0,00	5,13	22,15
022	Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ)	0,00	1,54	2,22
023	Задолженность Пенсионному фонду по воз­мещению расходов по выплате госпенсий и пособий	0,00	0,84	0,00
	Прочие	0,00	0,00	7,91
	Итого объем государственного долга	100,0	100,0	100,0

*Плановые показатели

 

28.3. Управление государственным долгом

Непосредственным результатом роста государственной за­долженности является расширение системы управления государ­ственным долгом. Огромные размеры государственных долгов крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры.

Под управлением государственным долгом понимается совокупность действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпусков, с выплатой процентов по ранее выпущенным займам, про­ведением конверсии и консолидации займов, определением курса об­лигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по опреде­лению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Операции, связанные с обслуживанием государственного долга, т. е. подготовка документов, необходимых для продажи новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъ­юнктуры на рынке ссудных капиталов, размещение займов сре­ди кредиторов, выплата и начисление процентов, осуществляют специальные подразделения министерства финансов (или спе­циальные национальные службы при правительстве, формально независимые от министерства финансов, казначейства, в ряде стран созданы специализированные государственные ведомства при правительстве; иногда к управлению госдолгом привлекают­ся центральные банки (по крайней мере, как консультанты и агенты правительства).

Расходы по управлению государственным долгом, как прави­ло, показываются в качестве особых финансовых операций от­дельно от бюджета. В расходы бюджета включаются лишь про­центные выплаты по долгу.

1. Важную роль в управлении государственным долгом игра­ет вторичный рынок государственных облигаций, где обращаются ценные бумаги предыдущих выпусков. Как правило, операции на первичном и вторичном рынках государственных облигаций осуществляются дилерами (первичными, официальными), среди которых крупнейшие инвестиционные и универсальные банки. Суммы, которые государство получило взаймы, должны быть по истечении срока возвращены кредиторам. Погашение государст­венных займов, а также выплата процентов в настоящее время производятся за счет бюджетных средств. Однако в условиях резкого роста государственной задолженности правительства редко погашают займы за счет текущих доходов. Нередко они выпускают новые займы, чтобы рассчитаться с держателями об­лигаций старого займа. Такой способ погашения государствен­ных займов называется рефинансированием и связан с конверсией и консолидацией.

2. В ряде стран к управлению государственным долгом отно­сятся и попытки ограничить его рост путем установления лими­та (потолка, максимального значения). В США до Первой ми­ровой войны конгресс принимал решение о каждом дополни­тельном выпуске и размещении облигаций займа. В 1917 г. был осуществлен переход к практике установления его потолка. В ряде стран (ФРГ, Франции, Великобритании) ограничений на абсолютный размер долга нет. Главным является показатель его прироста за год, т. е. разница между суммой выпущенных и по­гашенных в данном году займов; при этом указанный прирост не может превышать объем предусмотренных в данном году ас­сигнований на капитальные вложения в федеральном бюджете и бюджете земель (ФРГ).

3. Операции по управлению государственным долгом тесно связаны с кассовым исполнением бюджета и выполняются обыч­но эмиссионными банками. Эти банки участвуют в выпуске займов, выплате процентов по ним (оплачивают выигравшие облигации по выигрышным займам и проценты по процентным займам), а также производят оплату облигаций, подлежащих вы­купу (часто суммы выплачиваемых процентов по государствен­ному долгу превышают суммы его чистого прироста).

4. Государство вправе уточнять первоначальные условия зай­ма. Как уже отмечалось, изменение первоначальных условий зай­ма, касающихся доходности, называется конверсией. Чаще всего при конверсии правительство меняет размер номинального про­цента, иногда уменьшая его и ставя целью снижение государст­венных расходов, связанных с выплатой процентов по долгу.

5. Довольно часто государство, не изменяя доходность обли­гаций, превращает краткосрочные обязательства в средне- или долгосрочные. Изменения условий займа, касающиеся его сро­ков, называются консолидацией государственного долга. Консо­лидация займов, как правило, проводится одновременно с их унификацией, т. е. объединением нескольких займов в один заем. В результате этой операции образуется консолидированный (или фундированный) долг.

6. Помимо этих основных методов управления государствен­ным долгом, правительство может выкупать займы, обращающиеся на рынке ссудного капитала, давая такое поручение цен­тральным и коммерческим банкам. К мероприятиям по управ­лению государственным долгом относятся также и поддержание курса государственных ценных бумаг путем проведения опреде­ленной финансово-кредитной политики.

7. Своеобразным способом решения проблемы государствен­ного долга является банкротство, когда государство аннулирует заем или отказывается от его уплаты из-за отсутствия средств. Примером массового государственного банкротства был отказ от уплаты межсоюзнических долгов после Первой мировой войны (или отказ Советской России от внешних и внутренних обяза­тельств по государственному долгу Российской империи и дол­гам Временного правительства). Следует отметить, что аннули­рование государственных долгов носит экстраординарный харак­тер и практически не применяется развитыми странами.

8. Важной задачей государства является достижение опти­мальной временной структуры внутреннего госдолга, которая оп­ределяется конъюнктурой рынка государственных ценных бумаг, динамикой доходности по государственным ценным бумагам с различными сроками погашения, предпочтениями инвесторов и т.п. Политика правительства не всегда направлена на удлине­ние срока заимствования. Доход по долгосрочным займам со­держит в себе и определенную часть премии за риск. В тех слу­чаях, когда она становится слишком большой, правительствам выгоднее размещать короткие займы. Эта политика может ме­няться на различных отрезках времени.

28.4. Управление внутренним государственным долгом в РФ

В качестве попытки коренного улучшения управления госу­дарственным финансированием в конце 1992 г. Указом Прези­дента РФ было создано Федеральное казначейство. Предполага­лось, что под руководством и в составе Министерства финансов РФ оно будет ответственно за определение и ведение регистра­ции всех существующих долгов государства и долговых гаран­тий, как внешних, так и внутренних, подготовку конкретных предложений на текущую дату по обслуживанию этих долгов, а также будет определять уровень, состав, время и условия выпус­ка новых внешних и внутренних займов, включая эмиссию госу­дарственных ценных бумаг.

Поскольку Министерство финансов РФ выступает заемщи­ком как на внутреннем, так и на внешнем финансовых рынках, особое значение получает взаимосвязь ликвидности государст­венных ценных бумаг, процентных ставок, золотовалютных за­пасов и обменного курса национальной валюты. В этой связи налажено теснейшее взаимодействие между Министерством фи­нансов РФ и Центральным банком РФ для решения этих про­блем. Такое сотрудничество строится на новых финансовых взаимоотношениях между Правительством и Центральным бан­ком. Министерство финансов РФ, выступая в качестве заемщика от лица Правительства РФ, готово уплачивать рыночные ставки процентов по его долгам Центральному банку.

В течение последнего времени деятельность и разделение функций между Министерством финансов РФ и Центральным банком РФ в области эмиссии государственных ценных бумаг и управления внутренним государственным долгом можно охарак­теризовать как положительную и продуктивную.

В то же время в целях совершенствования управления внут­ренним государственным долгом целесообразно, чтобы функции эмиссии государственных долговых обязательств и погашения старых выпусков, проблемы конверсии займов и прочие с этим связанные вопросы сосредоточить в одном структурном подраз­делении Министерства финансов РФ (например, в Федеральном казначействе или в Департаменте ценных бумаг и финансовых рынков). Возможно, что самым оптимальным вариантом управ­ления государственным долгом стало бы создание специализи­рованного федерального ведомства, занимающегося исключи­тельно проблемами эмиссии государственных долговых обяза­тельств и управлением государственного долга.

Как показал опыт стран с развитой рыночной экономикой, участие центрального банка на рынке государственных ценных бумаг является важным положительным фактором, так как по­вышает ликвидность рынка государственных ценных бумаг. Центральный банк осуществляет целый спектр операций с госу­дарственными ценными бумагами, которые служат инструмен­тами его кредитно-денежной политики: операции на открытом рынке (прямая купля-продажа государственных ценных бумаг, операции РЕПО — соглашения об обратном выкупе), операции по ломбардному кредитованию под залог государственных цен­ных бумаг.

Следует отметить, что результативная денежно-кредитная политика Банка России (ЦБ) является основным залогом ус­пешного развития рынка государственных ценных бумаг. Но участие ЦБ в развитии рынка государственных ценных бумаг не ограничивается только рамками денежно-кредитной политики. Кроме того, ЦБ выступает в качестве агента Министерства фи­нансов по размещению новых выпусков государственных долго­вых обязательств.

28.5. Виды долговых обязательств Российской Федерации

Государственные займы

Эмиссия государственных долговых обязательств Российской Федерации стала осуществляться с 1990 г.

1. Государственный Российский республиканский внутренний 5%-ный заем 1990 г. был выпущен в соответствии с Постановле­нием СМ РСФСР № 62 от 20 февраля 1990 г. Эти ценные бу­маги были выпущены достоинством 5 000, 10 000, 25 000 и 100 000 руб. Срок действия — 16 лет с 1 января 1990 г. по 1 января 2006 г. Ежегодный доход по облигациям составлял 5%, при этом он включался в общую сумму прибыли предприятий и не облагался налогом. С учетом этого реальный уровень доход­ности облигаций вырастал до 9%.

Планировалось, что выкуп этих облигаций будет произво­диться начиная с 1 января 1996 г. в течение 10 лет на основе ежегодных тиражей погашения, проводимых с декабря 1995 г.

Облигаций этого займа предполагалось разместить на сумму 50 млрд. руб. Однако выпущены они были на сумму 1 млрд. руб., распространение началось в конце 1990 г.

Особенностью распространения этих облигаций явилась ор­ганизация продажи в форме закрытых аукционов заявок.

Облигаций этого займа было размещено на 500 млн. руб. Большое количество облигаций было реализовано коммерче­ским банкам, так как они имели право учитывать эти ценные бумаги в качестве обязательных резервов в Госбанке СССР и Центральном банке России. После отмены Центральным банком России этого положения (28 февраля 1991 г.) спрос на облига­ции резко упал, и значительная их часть оказалась не распро­данной. Право учета в качестве обязательных банковских резер­вов после длительных дискуссий все же сохранили для уже при­обретенных облигаций, а для вновь продаваемых подобная от­мена послужила мощным фактором падения спроса.

Обслуживание этого займа осуществляется через Мосбизнес­банк. Центральный банк России в размещении и обслуживании займа не участвовал.

2. Облигации Государственного республиканского внутреннего займа РСФСР 1991 г. были выпущены сроком на 30 лет с 1 июля 1991 г. по 30 июня 2021 г. Облигации реализовывались только среди юридических лиц. Заем выпускался как свободно обра­щающийся. Владельцы облигаций займа могли перепродать их через учреждения Банка России другим юридическим лицам.

Этот заем был выпущен на покрытие задолженности респуб­ликанского бюджета РСФСР Центральному банку в общем разме­ре 79,7 млрд. руб. Эта сумма сложилась из 30 млрд. руб. государ­ственного долга, образовавшегося по состоянию на 1 декабря 1990 г., и 49,7 млрд. руб. списанной задолженности предприятий и организаций агропромышленного комплекса по ссудам банков.

Заем был выпущен Минфином под 5% годовых. Поскольку весь заем был куплен Центральным банком, Минфин обязался выплачивать банку ежемесячно начиная с 1 января 1991 г. 5% годовых от суммы остатка фактической задолженности банку по внутреннему республиканскому государственному долгу (т. е. 4 млрд. руб. в год). В 1991—1993 годах эти суммы относились на увеличение государственного республиканского долга (т. е. за­долженности Минфина ЦБ), а с 1994 гг. эти средства преду­сматривались в расходной части бюджета РФ.

Вследствие ряда объективных причин облигации данного ви­да не получили широкого распространения. Операции с ними ведутся весьма вяло, и они не получили ни фискального, ни регулирующего значения.

3. Первый Государственный внутренний заем РСФСР 1991 г. был выпущен на общую сумму 9 млрд. руб. в виде облигаций по 50 тыс. руб. со сроком обращения три года. Объем займа — 9 млрд. руб., разбитых на три выпуска по 3 млрд. руб. Каждый выпуск осуществлялся со специального согласия Минфина. Срок займа — три года, с 1 октября 1991 г. по 1 октября 1994 гг. Форма выпуска — безбумажная, он выпускался в виде специальных именных счетов заимствования (счета депо), записи на которых осуществляются в суммах, кратных 50 000 руб. Заем был размещен на сумму 55 млн. руб. Доход по облигации за первый год должен был составить 8,5%. Однако данный вид об­лигаций совершенно не пользовался спросом как у государст­венных, так и у коммерческих структур.

Идя навстречу пожеланиям клиентов, Минфин изменил сро­ки выплаты доходов: доход стал выплачиваться ежеквартально. В первом году доход был равен 8,5% (с учетом того, что доход не облагается налогом, реальная доходность достигала 11—12%; во втором и третьем году уровень процентной ставки планирова­лось уточнять исходя из конкретных условий, складывающихся на финансовом рынке, но не ниже 8,5% годовых). При этом ин­весторы имели право потребовать возврата вложенных в долго­вые обязательства займа средств, если измененные процентные условия по купону очередного года окажутся для них неприем­лемыми. Таким образом, в практике российских ценных бумаг появился новый инструмент — облигация с плавающей процент­ной ставкой.

Погашение займа — единовременное, по номиналу. При на­ступлении сроков погашения займа специальные счета заимство­вания закрываются с перечислением суммы долга на расчетные (корреспондентские) счета владельцев долговых обязательств зай­ма. Владельцы средств на специальных счетах заимствования мо­гут свободно перепродать их другим предприятиям или учрежде­ниям по ценам, складывающимся на рынке ценных бумаг.

Выпуск практически потерпел неудачу, не дал сколько-нибудь значительного фискального эффекта и не сыграл ника­кой роли в развитии технологии эмиссии государственных цен­ных бумаг.

4. Золотые сертификаты 1993 г. В сентябре 1993 г. Мини­стерство финансов РФ объявило о начале распространения зо­лотого сертификата. Золотые сертификаты выпускались сроком на один год. Эмитентом сертификатов являлся Минфин. Эмис­сия осуществлялась с 27 сентября 1993 г. в виде отдельного вы­пуска. Золотые сертификаты Минфина являлись именными.

Номинал сертификата составлял 10 кг золота пробы 0,9999. Доходность по сертификатам гарантировалась Минфином РФ на уровне трехмесячной ставки ЛИБОР по долларам США, публи­куемой в газете «Файненшл Тайме», плюс 3%.

Объем эмиссии золотых сертификатов Минфин был опреде­лен в сумме, эквивалентной стоимости 100 т золота пробы 0,9999 по цене лондонского рынка (второй фиксинг) на дату на­чала эмиссии в рублях РФ. Пересчет стоимости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу ЦБ на эту же дату.

Основные условия продажи золота путем выпуска Минфином золотых сертификатов 1993 г. были утверждены Постановлением Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. В целях обеспечения золотых сертификатов 1993 г. 100 т золота в соответствии с п.2 Постановления Совета Министров — Правительства Российской Федерации от 25 сентября 1993 г. № 980 было депонировано Минфином РФ в Комитете РФ по драгоценным металлам и драгоценным камням.

Цена продажи золотого сертификата устанавливалась Минфи­ном в соответствии с «Основными условиями продажи золота пу­тем выпуска Министерством финансов РФ золотых сертификатов 1993 г.». В течение первых двух недель после начала размещения сертификаты продавались по номинальной стоимости, рассчитан­ной исходя из эквивалентной цены золота пробы 0,9999 на Лон­донском рынке (второй фиксинг), на дату начала эмиссии в руб­лях РФ. В дальнейшем Минфин продавал сертификаты с преми­ей. Продажа сертификатов осуществлялась им путем размещения среди группы уполномоченных коммерческих банков.

Владельцы золотых сертификатов имели право владеть, поль­зоваться и распоряжаться принадлежащими им золотыми серти­фикатами в соответствии с действующим законодательством с учетом ограничений, предусмотренных договорами, заключаемы­ми на основании Положения Министерства финансов «О порядке продажи, учета, совершения сделок и погашения именных золо­тых сертификатов Министерства финансов Российской Федера­ции выпуска 1993 года». Переход права собственности на золотой сертификат осуществлялся только после заключения договора (сделки) купли-продажи в порядке, определенном действующим законодательством и Положением Минфина РФ, с момента пере­числения денег со счета Покупателя на счет Продавца.

Минфин регистрировал сделки купли-продажи только с це­лыми золотыми сертификатами. Порядок продажи долей золо­тых сертификатов и учета долевой собственности устанавливает­ся уполномоченными коммерческими банками России само­стоятельно.

Участниками первичного рынка золотых сертификатов явля­лись Минфин (Продавец) и уполномоченные коммерческие бан­ки РФ (Покупатели), приобретающие золотые сертификаты не­посредственно у Минфина и обозначенные на оборотной сторо­не золотых сертификатов их первыми владельцами.

Уполномоченные коммерческие банки имели право продажи как целых, так и долей золотых сертификатов своим клиентам — юридическим и физическим лицам, а также нерезидентам — на договорной основе.

Дробление одного золотого сертификата не могло быть про­изведено менее чем на одну сотую его номинала (т. е. 100 г зо­лота).

Начисление и выплата процентного дохода по золотым сертификатам производились Минфином ежеквартально в рублях РФ (на 1 января, 1 апреля, 1 июля 1994 г.), а на 1 октября 1994 г. — при погашении золотого сертификата.

В соответствии с действующим налоговым законодательст­вом процентный доход, выплачиваемый Минфином по золотому сертификату, не облагался налогом на прибыль, на доход по банкам и подоходным налогом.

В октябре 1994 г. золотые сертификаты начали погашаться. Причем погашение могло быть осуществлено в денежной и на­туральной форме. Погашение сертификатов было осуществлено Минфином в конце сентября — начале октября 1994 г. по сред­ней цене золота пробы 0,9999 на Лондонском рынке в августе-сентябре 1994 г. в рублях РФ или путем передачи золота в коли­честве, соответствующем номиналу сертификата. Пересчет стои­мости сертификатов в рубли осуществлялся по курсу Централь­ного банка РФ.

5. Государственные краткосрочные бескупонные облигации РФ. По мере развития экономической реформы, изменения механизма формирования бюджета, расширения операционных возможно­стей коммерческих банков в России в 1992—1993 гг. сложились объективные предпосылки для создания высоколиквидного рынка краткосрочных государственных ценных бумаг. Формирование рынка позволило бы решить ряд важных макроэкономических задач: при умелом управлении несколько сократить инфляцион­ное финансирование бюджетного дефицита, предоставить участ­никам рынка высоколиквидный и надежный инвестиционный инструмент, дать ЦБ и Минфину дополнительный рыночный ры­чаг воздействия на экономику и проведение денежно-кредитной политики через операции на «открытом рынке».

С 18 мая 1993 г. стали осуществляется эмиссия и регулярные торги по государственным краткосрочным бескупонным облига­циям Российской Федерации (ГКО).

Эмитентом ГКО является Минфин.

ГКО — именная бескупонная (дисконтная) государственная ценная бумага. Доходом по ГКО является разница между ценой реализации (номиналом) и ценой покупки (на вторичном рынке или на аукционе). ГКО выпускаются в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.

Доход по ГКО налогом не облагается в соответствии с дейст­вующим законодательством.

Банк России — активный участник рынка ГКО. Операции ЦБ на открытом рынке ГКО являются средством проведения его денежно-кредитной политики.

Все операции по обращению ГКО осуществляются через уч­реждения ЦБ или уполномоченные им организации.

6. Казначейские обязательства Российской Федерации. С осени 1994 г. по 1996 г. в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации № 906 от 9 августа 1994 г. Минфин вы­пускал казначейские обязательства (КО), являвшиеся государствен­ными ценными бумагами.

Эмитентом КО являлся Минфин, который выпускал КО для погашения текущей бюджетной задолженности государства пе­ред предприятиями, имеющими право на получение дотаций из государственного бюджета, а также для сглаживания пиков рас­ходования бюджетных средств. Кроме того, КО использовались для разрешения проблем неплатежей между предприятиями (при этом КО представляют собой своеобразный суррогат денег).

КО — процентная государственная ценная бумага. Ставка дохода по КО устанавливалась в зависимости от срока начала погашения (по всем сериям ставка процентного дохода состав­ляла 40%). Номинал КО составлял 1 млн. руб. Срок обращения КО варьировался в зависимости от выпуска (как правило, один год). Срок начала погашения КО — обычно 120 дней.

КО могли погашаться (или обмениваться на налоговые осво­бождения) только после прохождения соответствующего количе­ства обязательных индоссаментов, определенного в глобальном сертификате, при использовании КО как платежного средства.

Доход по КО налогом не облагался в соответствии с дейст­вующим законодательством.

Владельцами КО могли быть российские юридические и фи­зические лица (после выхода КО на вторичный рынок), при этом в глобальном сертификате выпуска могли налагаться огра­ничения на владение КО.

Погашение КО осуществлялось Минфином (Главным управ­лением Федерального казначейства) путем перевода на счета по­следних держателей КО их номинальной стоимости плюс про­центы, оговоренные при выпуске КО, самостоятельно либо пла­тежным агентом на основании заключенного с ним договора. В качестве платежного агента мог выступать уполномоченный банк-депозитарий либо любой другой уполномоченный Минфи­ном банк.

КО могли быть погашены денежными средствами либо на­логовыми освобождениями по текущему курсу КО. С весны 1996 г. выпуск КО был прекращен.

7. Облигации федерального займа с переменным купоном. Об­лигации федерального займа с переменным купоном (ОФЗ-ПК) выпускаются с 14 июня 1995 г. Эмитентом ОФЗ-ПК является Минфин.

ОФЗ-ПК — именная купонная среднесрочная государственная ценная бумага. Выпускается в бездокументарной форме. Выпуск оформляется глобальным сертификатом, хранящимся в ЦБ.

Владельцами ОФЗ-ПК могут быть юридические и физиче­ские лица, включая нерезидентов.

Величина купонного дохода не является фиксированной и рассчитывается отдельно для каждого периода выплаты купон­ного дохода. Базой расчета величины купонного дохода по ОФЗ-ПК является доходность по ГКО на вторичных торгах.

Купонный доход по ОФЗ-ПК в соответствии с действую­щим законодательством налогом не облагается. Помимо ку­понного дохода, доход инвестора включает положительную разницу между ценой приобретения и ценой реализации (погашения) ОФЗ-ПК.

Участники и инфраструктура рынка ОФЗ-ПК полностью со­ответствуют рынку государственных краткосрочных бескупон­ных облигаций РФ (ГКО).

8. Облигации государственного сберегательного займа Россий­ской Федерации. Облигации государственного сберегательного займа (ОГСЗ) выпускаются с осени 1995 г. в соответствии с По­становлением Правительства РФ от 10 августа 1995 г. № 812 «О Генеральных условиях выпуска и обращения облигаций государ­ственного сберегательного займа Российской Федерации» и другими нормативными актами.

Эмитентом ОГСЗ выступает Министерство финансов РФ.

ОГСЗ являются государственными ценными бумагами на предъявителя с ежеквартальным начислением процентного до­хода. Используется купонная форма выплаты процентного дохо­да. Форма выпуска — документарная. Процентный доход по ку­пону определяется эмитентом на каждый купонный период и равняется последней официально объявленной купонной ставке по облигациям федеральных займов с переменным купонным доходом (ОФЗ-ПК). Процентный доход объявляется за неделю до начала купонного периода. Размер процентного дохода по каждой облигации выплачивается в валюте Российской Федера­ции исходя из номинальной стоимости облигации.

Министерство финансов РФ утверждает условия отдельных выпусков ОГСЗ, которые должны содержать периодичность вы­пусков, объем и срок каждого выпуска, тип облигаций, порядок и форму выплаты доходов и погашения, порядок признания вы­пуска состоявшимся, ограничения на потенциальных владель­цев, номинальную стоимость, размер, периодичность и порядок выплаты процентов по облигациям государственного сберега­тельного займа Российской Федерации. Облигации займа в рам­ках одного выпуска равны между собой по объему предостав­ляемых прав. Владельцами облигаций государственного сберега­тельного займа Российской Федерации могут быть юридические и физические лица, которые по законодательству Российской Федерации являются резидентами и нерезидентами, если иное не предусмотрено условиями отдельных выпусков займа. Обли­гации погашаются в валюте Российской Федерации. При пога­шении облигаций владельцам выплачивается номинальная стоимость облигаций и процентный доход по последнему купо­ну. Эмитент не выкупает облигации займа до наступления срока погашения.

9. Другие государственные ценные бумаги. Помимо рассмот­ренных выше основных видов государственных долговых обяза­тельств Российской Федерации, существуют и другие их виды: разнообразные казначейские векселя, налоговые освобождения, векселя, которыми переоформляется задолженность федерального бюджета перед банками и субъектами хозяйствования, от­дельные нерыночные виды государственных долговых обяза­тельств. Однако эти ценные бумаги носят преимущественно ра­зовый характер, часто представляют собой определенный сур­рогат денег.

Кредиты, полученные Правительством

Для покрытия кассовых разрывов бюджета или текущего бюджетного дефицита Минфин может прибегать к прямым за­имствованиям у ЦБ и отдельных коммерческих банков, не оформляя эти кредиты в виде ценных бумаг. С коммерческими банками такие действия допустимы только в случае кратковре­менных кассовых разрывов при исполнении бюджета. В случае, когда Минфин прибегает к займам у ЦБ, это, как правило, оз­начает эмиссионное (инфляционное) финансирование. Подоб­ные методы достаточно широко применялись в 1990—1994 гг., и суммы этих кредитов составляют значительную долю внутрен­него государственного долга РФ и по сей день. С 1995 г. прямые кредиты Минфину ЦБ практически не предоставляются.

Другое долговые обязательства, гарантированные Правительством

Помимо прямых долгов Минфина, в состав внутреннего го­сударственного долга включаются также государственные гаран­тии. Это происходит в случае, если Правительство в лице Мин­фина гарантирует отдельные инвестиционные проекты или вы­пуски ценных бумаг местных органов власти и управления или субъектов хозяйствования. Государственные гарантии хотя и включаются в состав текущего долга, на практике представляют собой не текущую, а лишь потенциальную задолженность госу­дарства, поскольку эти долги становятся реальными только в случае, когда заемщик (местные органы власти, субъекты хозяй­ствования) оказываются не в состоянии погасить свои долговые обязательства.

В российской практике ярким (и по сути дела единствен­ным) примером государственных гарантий, включенных в состав внутреннего государственного долга, являются гарантии облига­ционного  выпуска  Российского  акционерного  общества «Высокоскоростные магистрали» (ВСМ). Эти облигации эмити­ровались акционерным обществом (участие государства в капи­тале РАО «ВСМ» превышает 51%), они гарантировалась государ­ством, эта гарантия была учтена в федеральном бюджете, и по­этому данные ценные бумаги могут рассматриваться как госу­дарственные.

Государственные гарантии представляют собой перспектив­ную форму внутреннего государственного долга, поскольку представляют собой гарантирование погашения инвестиционных капиталов, направляемых не на финансирование бюджетного дефицита, а имеющих целевой характер и конкретный инвести­ционный проект.

Контрольные вопросы

1. Каково экономическое назначение и содержание государ­ственного внутреннего долга?

2. Объясните назначение государственных ценных бумаг.

3. Расскажите о структуре государственного долга Россий­ской Федерации.

4. Дайте характеристику методам управления внутренним государственным долгом.

5. Охарактеризуйте основные виды эмиссии государствен­ных долговых обязательств Российской Федерации.

ГЛАВА 29. Финансовая помощь субъектам Федерации и муниципальным образованиям

29.1. Формы финансовой помощи территориальным бюджетам

Согласно принятому законодательному акту, регламентирующе­му распределение налогов между бюджетами, наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федераль­ным бюджетом, а собственные налоги территориальных бюджетов незначительны. В региональных бюджетах и в целом мест­ных бюджетах они составляют примерно одну треть, в поселко­вых и сельских бюджетах их доля не превышает 10%.

Однако нагрузка на территориальные бюджеты постоянно растет, что обусловлено не только тенденцией к передаче с фе­дерального на территориальные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социально-культурного назначения, но и инфляцией. В результате удоро­жается содержание этих объектов и возрастают затраты, связан­ные с социальной защитой населения.

Финансовая помощь территориям в Российской Федерации осуществляется несколькими методами (формами).

1. Основной способ передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим — отчисления в процентах от налогов, за­крепленных за вышестоящим бюджетом. Такой метод финансовой помощи существует более 60 лет. Он имеет ряд преимуществ, основные из которых — единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уров­ней в их мобилизации.

2. В случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому не имеется возможности от­регулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций, т. е. плановой передачи средств из вышестоящих бюджетов абсолютной сумме.

Разновидности дотаций — субвенция (целевая передачи средств) и субсидия (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов).

3. В случае имеющихся в территориальных бюджетах кассо­вых разрывов, вызванных сезонным характером поступления доходов или осуществления расходов, территориальные бюдже­ты могут получить из вышестоящих бюджетов бюджетные ссуды.

Всем этим методам финансовой помощи территориальным бюджетам свойственны общие весьма существенные недостатки. Их применение в межбюджетных отношениях связано с субъек­тивизмом в перераспределении бюджетных средств, с зависимо­стью территориальных органов власти от вышестоящих органов и наличием элементов иждивенчества у территориальных орга­нов власти.

Поэтому методы и формы предоставления финансовой по­мощи территориальным бюджетам, обеспечения их необходи­мыми финансовыми ресурсами должны быть более совершен­ными.

29.2. Фонд финансовой поддержки регионов

В 1992—1993 гг. в россии работала организованная Всемир­ным банком реконструкции и развития группа иностранных специалистов. Она занималась вопросами развития бюджетного федерализма в России. По ее рекомендации в механизм меж­бюджетных отношений в соответствии с Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2268 с 1994 г. была введена новая форма оказания финансовой помощи бюджетам субъектов Российской Федерации — трансферты.

Для этого был создан Фонд финансовой поддержки регионов (ФФПР), который формируется за счет средств федерального бюджета. Средства этого фонда распределяются (в виде транс­фертов) между регионами, нуждающимися в поддержке, т. е. регионами, в которых среднедушевой уровень доходов по их бюджетам ниже среднедушевого дохода по бюджетам всех субъ­ектов РФ. Распределение средств Фонда осуществляется на объ­ективной основе по единой методике и формуле, учитывающей бюджетные доходы соответствующего бюджета и численность населения, проживающего на соответствующей территории.

В дальнейшем этот способ перераспределения бюджетных ресурсов был распространен и на местные бюджеты. За счет средств региональных бюджетов были созданы региональные фон­ды финансовой поддержки.

Методика расчетов передачи средств в процессе внедрения такой формы передачи средств менялась.

Так, в проекте бюджета на 1999 г. были определены следую­щие порядок и нормативы формирования и распределения Фе­дерального фонда финансовой поддержки регионов.

Объем Фонда финансовой поддержки субъектов РФ на 1999 г. формируется за счет 14% общего размера налоговых до­ходов, поступающих в федеральный бюджет, за исключением доходов от налога на добавленную стоимость и акцизов по това­рам, ввозимым на территорию РФ, таможенных пошлин, тамо­женных сборов и иных таможенных платежей.

Средства ФФПР (трансферты) распределены таким образом, чтобы довести приведенные к сопоставимым условиям средне-душевые бюджетные доходы субъектов РФ, имеющих право на получение трансфертов, до одного и того же, максимально воз­можного при планируемом объеме ФФПР уровня.

Для приведения бюджетных доходов субъектов РФ к сопоста­вимым условиям собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ делятся на величину индекса бюджетных расходов.

Собственные среднедушевые бюджетные доходы субъектов РФ Д_душ рассчитываются по формуле:

Д_{душ i} = Д_i  : Ч_{н i} ,

где Д_i — объем собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

Ч_{н i} — численность населения данного субъекта РФ по состоянию на 1 января 1998 г.

Индекс бюджетных расходов ИБР показывает, насколько больше необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном регионе по сравнению с минималь­ными по РФ затратами для обеспечения одного и того же уров­ня финансирования бюджетных расходов.

При расчете индексов бюджетных расходов используется группировка субъектов РФ (кроме г. Москвы) по крупным эко­номическим районам.

ИБР рассчитывается по формуле:

ИБР_i = P_j P_min

где P_j — средневзвешенное значение удельных (в расчете на душу населения) бюджетных расходов по данной группе субъектов РФ за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.;

P_min — минимальное среди всех групп средневзвешенное значение удельных бюджетных расходов за 1997 г., приведенных к условиям 1999 г.

Приведенные к сопоставимым условиям собственные сред­недушевые, бюджетные доходы субъектов РФ Дпр рассчитывают­ся по формуле:

Д_{пр i} = Д_{душ i} : ИБР_i

где Д_{душ i} — собственные среднедушевые бюджетные доходы субъекта РФ в 1997 г. в условиях 1999 г.;

ИБР_i — индекс бюджетных расходов для данного субъекта РФ.

Расчет трансфертов проводится в следующей последователь­ности:

1) определяется субъект РФ с наименьшим значением при­веденных к сопоставимым условиям среднедушевых бюджетных доходов;

2) рассчитывается объем средств, недостающих данному субъекту РФ для доведения его приведенных среднедушевых бюджетных доходов до уровня следующего за них субъекта РФ;

3) полученное значение умножается на индекс бюджетных расходов и численность населения данного субъекта Российской Федерации;

4) полученная величина вычитается из планируемого объема ФФПР;

5) процедура повторяется для увеличивающегося на каждом шаге на единицу количества субъектов РФ до тех пор, пока рас­пределяемые трансферты не превысят планируемый объем ФФПР;

6) уровень приведенных среднедушевых бюджетных доходов, до которого проводится выравнивание, корректируется таким образом, чтобы обеспечить равенство суммы рассчитанных трансфертов и планируемого объема ФФПР.

Таким образом, формула расчетов трансфертов по региону имеет следующий вид:

                                         T_i = (Д₀ – Д_{пр i}) ´ ИБР_i ´

где T_i  — расчетный объем трансферта субъекту РФ (при условии, что T_i > 0);

Д₀ — уровень приведенных среднедушевых бюджетных дохо­дов, до которого проводится выравнивание;

 Д_{пр i} — приведенные собственные среднедушевые бюджетные до­ходы данного субъекта РФ;

ИБР_i — индекс бюджетных расходов для данного субъекта Россий­ской Федерации;

 Ч_{н i} — численность населения данного субъекта РФ, используе­мая при расчете трансфертов.

Доля (в %) субъекта РФ, имеющего право на получение трансферта, в ФФПР рассчитывается как отношение расчетного трансферта к планируемому объему ФФПР.

Следует отметить, что предоставление финансовой помощи терри­ториям регламентируется законодательно. В Бюджетном кодексе РФ зафиксирован ряд условий предоставления такой помощи.

1. Финансовая помощь из федерального бюджета на вырав­нивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности бюд­жету субъекта РФ предоставляется при условии подписания со­глашения об исполнении бюджета субъекта РФ через Федераль­ное казначейство Российской Федерации.

2. Субъект Российской Федерации и муниципальное образо­вание — получатели финансовой помощи из федерального бюд­жета на выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспе­ченности —не имеют права:

• ставить государственных и муниципальных служащих, финансируемых за счет средств бюджета субъекта РФ и муниципального бюджета, в лучшие условия (оплата тру­да, командировочные и прочие расходы) по сравнению с государственными служащими федеральных и региональ­ных учреждений (с учетом региональных коэффициентов заработной платы);

• предоставлять бюджетные кредиты юридическим лицам в размере, превышающем 3% расходов бюджета субъекта РФ;

• предоставлять государственные гарантии субъекта РФ и местного бюджета и муниципальные гарантии в размере, превышающем 5% расходов бюджета субъекта РФ и ме­стного бюджета.

3. Финансовая помощь из федерального бюджета бюджету субъекта РФ, предоставляемая на выравнивание уровня мини­мальной бюджетной обеспеченности, определяется на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государствен­ных услуг в целях финансирования расходов, обеспечивающих минимальные государственные социальные стандарты. Пере­чень, виды и количественные значения минимальных государст­венных социальных стандартов устанавливаются федеральным законом и определяются возможностями консолидированного бюджета Российской Федерации. Нормативы финансовых затрат на предоставление государственных услуг и нормативы мини­мальной бюджетной обеспеченности устанавливаются Прави­тельством Российской Федерации.

4. Все бюджеты составляются и исполняются на основе принципа приоритетного финансирования расходов, связанных с обеспечением минимальных государственных социальных стан­дартов при безусловном исполнении долговых обязательств. По­ка не обеспечено финансирование минимальных государственных социальных стандартов на уровне минимальной бюджетной обеспеченности, в проект бюджета не могут быть включены рас­ходы (при исполнении бюджета не могут финансироваться рас­ходы), не связанные с достижением минимальных государствен­ных социальных стандартов, либо расходы, обеспечивающие финансирование отдельных государственных социальных стандартов выше минимального уровня при недофинансировании других при безусловном исполнении долговых обязательств.

5. В Бюджетном кодексе РФ регламентируется предоставле­ние бюджетных ссуд субъектам РФ на финансирование кассовых разрывов. Субъекты РФ имеют право на привлечение целевых бюджетных ссуд на финансирование кассовых разрывов, обу­словленных сезонным характером затрат либо сезонным харак­тером поступлений доходов, на срок до шести месяцев на возмездных и безвозмездных условиях. Цели предоставления ука­занных ссуд, условия оплаты и возврата целевых бюджетных ссуд субъектам РФ определяются федеральным законом о феде­ральном бюджете на очередной финансовый год. В случае, если предоставленные бюджетные ссуды не погашены до конца фи­нансового года, остаток непогашенной ссуды погашается за счет средств финансовой помощи, оказываемой бюджету субъекта РФ из федерального бюджета в очередном финансовом году. Если бюджет субъекта РФ не получает финансовой помощи из федерального бюджета в очередном финансовом году, непогашенная часть бюджетной ссуды погашается за счет отчислений от федеральных налогов и сборов, зачисляемых в бюджет субъ­екта Российской Федерации.

6. Бюджетный кодекс РФ определят также права органов го­сударственной власти Российской Федерации при предоставле­нии финансовой помощи бюджету субъекта РФ. Уполномочен­ный орган государственной власти Российской Федерации впра­ве провести ревизию бюджета субъекта РФ — получателя фи­нансовой помощи из федерального бюджета. При получении субъектом РФ финансовой помощи в объеме, превышающем 50% расходов его консолидированного бюджета, ревизия бюдже­та субъекта РФ проводится в обязательном порядке.

7. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации также имеют право осуществлять контроль за расхо­дованием средств, поступивших в местные бюджеты из бюджетов субъектов РФ.

29.3. Субвенции регионам из федерального бюджета

В последние десятилетия наиболее распространенной фор­мой предоставления финансовой помощи территориям стали субвенции. Это обусловлено не только ограниченностью финан­совых ресурсов, но и необходимостью более эффективного их использования на основе целевого предоставления и освоения денежных средств.

Предоставление территориям субвенций регламентируется законодательными актами. В Бюджетном кодексе РФ это отра­жено в гл. 16 (ст. 133, 136). В наибольшей степени вопрос о фи­нансовой помощи территориям в виде субвенций рассматривает­ся в Законе РФ «О субвенциях республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу» (от 15 июля 1992 г. № 3303-1).

В соответствии с законодательством действуют следующие условия выделения субвенций и ответственность за соблюдение этих условий.

1. Субвенции предоставляются для финансирования кон­кретных мероприятий. Использование субвенций не ведет к из­менению форм собственности на финансируемые с их помощью объекты и проекты.

2. Орган, предоставивший субвенции, вправе контролировать их использование. Получатель субвенций обязан отчитаться об их использовании в установленном порядке.

3. Субвенция, не использованная в срок или использованная не по назначению, подлежит возврату предоставившему ее орга­ну. При нарушении условий предоставления и использования субвенций их выделение прекращается. Возврат субвенции или досрочное прекращение субвенционного финансирования осу­ществляются на основании решения органа, предоставившего субвенцию. Решение о возврате субвенции должно быть принято на позднее трех месяцев после получения отчетности об исполь­зовании субвенции или по истечении срока отчетности.

Возврат субвенции осуществляется в бесспорном порядке за счет средств получателя субвенции в трехмесячный срок после принятия соответствующего решения.

Субвенции могут быть текущие и инвестиционные.

Текущие субвенции вышестоящего бюджета предназначены для выравнивания условий финансирования за счет средств тер­риториальных бюджетов, закрепленных за ними общегосударст­венных социальных расходов. При этом к общегосударственным социальным расходам относятся текущие расходы на социально-культурные мероприятия, содержание бюджетных организаций и социальную защиту населения, подлежащие первоочередному бюджетному финансированию.

Инвестиционные субвенции из вышестоящего бюджета предна­значены для выравнивания условий финансирования за счет средств территориальных бюджетов закрепленных за ними об­щегосударственных капитальных вложений. К общегосударст­венным капитальным вложениям относятся капитальные вложе­ния на развитие социальной инфраструктуры, охрану окружающей среды, комплексное развитие территории, подлежащие пер­воочередному бюджетному финансированию.

Для предоставления субвенций субъектам РФ из федераль­ного бюджета согласно Закону «О субвенциях...» в федеральном бюджетные создается фонд субвенций.

Объем и распределение фонда субвенций федерального бюджета рассматриваются и утверждаются Федеральным Собра­нием при постатейном рассмотрении и утверждении федераль­ного бюджета.

Не использованные в отчетном году или возвращенные суб­венции перечисляются в фонд субвенций федерального бюджета следующего за отчетным финансового (бюджетного) года.

Право на получение текущих субвенций из федерального бюджета имеют республики в составе Российской Федерации, края, области, автономная область, автономные округа, города Москва и Санкт-Петербург, в общих доходах консолидирован­ных бюджетов которых доля бюджетных доходов, необходимых для финансирования общегосударственных социальных расхо­дов, превышает среднюю по Российской Федерации.

Перечень общегосударственных социальных расходов, гаран­тированные Российской Федерацией объемы и нормативы их финансирования, закрепление этих расходов за соответствую­щими уровнями бюджетной системы на очередной финансовый год устанавливаются Министерством финансов РФ и утвержда­ются Федеральным Собранием РФ при рассмотрении и утвер­ждении федерального бюджета.

Текущие субвенции из федерального бюджета предоставля­ются при условии выделения на финансирование соответствую­щих статей общегосударственных социальных расходов доли до­ходов консолидированного бюджета республики в составе Рос­сийской Федерации, края, области, автономной области, авто­номного округа, городов Москвы и Санкт-Петербурга не ниже средней по Российской Федерации.

Законом определены следующие порядок и условия предос­тавления текущих и инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

1. Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение текущих субвенций из федерального бюджета представляются в Федеральное Собрание и Министер­ство финансов РФ до 15 августа года, предшествующего очеред­ному финансовому году.

Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения об объеме текущих субвенций из федерального бюджета республикам в составе РФ, краям, областям, автономной области, автономным округам, го­родам Москве и Санкт-Петербургу и их распределении по стать­ям общегосударственных социальных расходов, закрепленных за соответствующими бюджетами.

Текущие субвенции из федерального бюджета, утвержденные Федеральным Собранием РФ, должны обеспечивать в республи­ках в составе РФ, краях, областях, автономной области, авто­номных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге, имеющих право на их получение, объемы финансирования закрепленных за их бюджетами общегосударственных социальных расходов не ниже гарантированных Российской Федерацией нормативов.

2. Инвестиционные субвенции из федерального бюджета могут быть предоставлены республикам в составе Российской Федера­ции, краям, областям, автономной области, автономным окру­гам, городам Москве и Санкт-Петербургу, доходы бюджетов ко­торых согласно заключению Министерства финансов РФ недос­таточны для финансирования закрепленных за ними общегосу­дарственных капитальных вложений.

Заключения Министерства финансов РФ о возможности фи­нансирования за счет средств бюджетов развития республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга закрепленных за ними общегосударственных капитальных вложений представляются на рассмотрение Федераль­ного Собрания РФ в составе обосновывающих материалов к предложениям о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета.

Инвестиционные субвенции из федерального бюджета пре­доставляются только на инвестиционные проекты и программы, прошедшие экспертизу и получившие одобрение Министерства экономики РФ. Условия и порядок представления инвестици­онных проектов и программ на экспертизу устанавливаются Министерством экономики РФ.

Запросы органов представительной власти республик в со­ставе Российской Федерации, краев, областей, автономной об­ласти, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга на получение инвестиционных субвенций из феде­рального бюджета, включающие экспертные заключения Мини­стерства экономики РФ, представляются в Федеральное Собра­ние PФ и Министерство финансов РФ до 15 августа года, пред­шествующего очередному финансовому году.

Министерство финансов РФ до 15 сентября года, предшест­вующего очередному финансовому году, вносит на рассмотрение Федерального Собрания РФ предложения о предоставлении ин­вестиционных субвенций из федерального бюджета и конкрет­ные инвестиционные проекты и программы

Предложения Министерства финансов РФ о предоставлении инвестиционных субвенций из федерального бюджета должны быть одобрены в заключениях комиссий Федерального Собра­ния Российской Федерации.

Контроль за использованием субвенций из федерального бюджета возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.

Органы представительной власти республик в составе РФ, кра­ев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга в течение месяца после утверждения отчета об исполнении соответствующего бюджета обязаны предста­вить в Федеральное Собрание РФ и Министерство финансов РФ отчет об использовании полученных субвенций.

Предоставление субвенций из федерального бюджета может быть прекращено в случае нарушения органами предста­вительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, го­родов Москвы и Санкт-Петербурга норм налогового и бюджет­ного законодательства Российской Федерации.

По решению органов представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга часть субвенций из федерального бюджета может быть направлена на финансирование общегосударственных со­циальных расходов или капитальных вложений, закрепленных за местными бюджетами. Изменение назначения субвенций, передаваемых в местные бюджеты, не допускается.

Финансовые ресурсы, имеющие целевое назначение, могут выделяться территориям из внебюджетных фондов.

Внебюджетные фонды, осуществляющие субвенционное фи­нансирование, создаются по решению Федерального Собрания РФ с целью привлечения дополнительных средств на финансиро­вание мероприятий государственной региональной политики, на­правленных на сближение уровней социально-экономического развития регионов РФ, освоение новых территорий, оздоровле­ние окружающей среды, регулирование процесса миграции на­селения, предотвращение и ликвидацию последствий стихийных бедствий.

Средства внебюджетных фондов, осуществляющих субвенцион­ное финансирование, формируются за счет:

1) перечисления федеральных средств из внебюджетных ис­точников;

2) кредитов и займов, в том числе иностранных;

3) прочих поступлений.

Субвенции из внебюджетных фондов республикам в составе Российской Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, городам Москве и Санкт-Петербургу предназначены для привлечения дополнительных средств на финансирование реализуемых на их территориях инвестицион­ных проектов и программ.

Эти субвенции не могут быть направлены на финансирова­ние текущих расходов бюджетов и возмещение убытков, поне­сенных в результате хозяйственной деятельности.

Право на получение субвенций из внебюджетных фондов имеют органы представительной власти республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, в установленном порядке получивших статус региона Российской Федерации, нуждающегося в финансовой помощи.

Условия и сроки предоставления субвенций из внебюджет­ных фондов республикам в составе Российской Федерации, кра­ям, областям, автономной области, автономным округам, горо­дам Москве и Санкт-Петербургу, имеющим право на получение субвенций из внебюджетных фондов, определяются статусами внебюджетных фондов.

Субвенции из внебюджетных фондов, выделенные органам представительной власти, зачисляются в соответствующие статьи бюджетов развития национально-государственных и админист­ративно-территориальных образований или созданных ими вне­бюджетных фондов.

Доля субвенций из внебюджетного фонда по конкретным проектам или программам не может превышать 80% капиталь­ных вложений получателя субвенций, направляемых на реализа­цию этих инвестиционных проектов или программ.

Контроль за использованием субвенции из внебюджетных фондов возлагается на Федеральное Собрание РФ и Министер­ство финансов РФ.

С целью контроля за деятельностью внебюджетных фондов Федеральное Собрание РФ может создавать наблюдательные комиссии, которые должны регулярно заслушивать информацию о текущей работе внебюджетных фондов, рассматривать годовые планы деятельности внебюджетных фондов и отчеты об их ис­полнении и представлять в Федеральное Собрание РФ заключе­ния по ежегодным отчетам внебюджетных фондов.

Контрольные вопросы

1. Назовите формы финансовой помощи территориям.

2. Чем отличается субвенция от дотации?

3. Как формируется фонд финансовой поддержки террито­риальных бюджетов?

4. Какие территории имеют право на получение трансфертов из фондов финансовой поддержки?

5. Расскажите о порядке расчета трансфертов.

6. Как предоставляются бюджетные ссуды на финансирова­ние кассовых разрывов?

7. Покажите особенности субвенций как формы оказания финансовой помощи территориям.

8. На каких условиях предоставляются субвенции?

9. Дайте характеристику текущих и инвестиционных субвен­ций.

10. Как формируется и используется фонд субвенций феде­рального бюджета?

11. Расскажите о порядке оказания финансовой помощи тер­риториям из внебюджетных фондов.

ГЛАВА 30. Система внебюджетных фондов

30.1. Экономическая природа внебюджетных фондов

Превращение экономики России из планово-распределительной в рыночную привело на практике к децентрализации и ослабле­нию роли государства, проявлением чего стало реформирование государственной системы финансирования. Переход к рынку изменил как содержание, так и организационные структуры хо­зяйственного механизма. В ходе этого произошла модернизация финансовой системы, и прежде всего ее центрального звена — общегосударственных финансов. Один за одним возникли и вы­делились из бюджетной системы внебюджетные фонды.

Деление государственного бюджета на систему бюджетов, в том числе и выделение в их составе и за рамками бюджетов специаль­ных фондов со своими источниками и направлениями расходова­ния, призвано было принципиально изменить подход всех субъек­тов социально-экономической среды к финансовым средствам.

Возникновение внебюджетных государственных фондов свя­зано со специальными видами расходов правительства. Как пра­вило, это были операции временного характера, которые покры­вались специальными доходами. Количество и перечень специ­альных фондов и счетов не были постоянными. Поскольку они не утверждались представительным органом и правительство могло создавать и использовать эти средства в более оперативном режи­ме, создание специальных фондов позволяло привлекать допол­нительные средства для расширения сферы деятельности прави­тельства в различных областях. Правительство также имело воз­можность за счет временно свободных средств аккумулировать их в специальных фондах, покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные расходы.

Специальные фонды или счета существуют в Германии, Франции, Англии, Японии и США, а также во многих других странах. За счет их средств в отдельные периоды в отдельных странах покрывается более половины государственных расходов.

В условиях экономического кризиса в России, обусловившего дефицит финансовых ресурсов, у органов власти возникает необ­ходимость ранжировать общественные потребности по степени важности и для удовлетворения наиболее насущных из них обра­зовать целевые внебюджетные денежные фонды, тем самым огра­ждать эти потребности от значительного недофинансирования.

Впервые внебюджетные фонды стали создаваться в нашей стране в начале переходного периода к рынку на базе Закона «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР» (от 10 октября 1991 г.).

В дальнейшем процесс их создания и функционирования рег­ламентировался следующими Законами Российской Федерации:

• «О местном самоуправлении в РСФСР» (от 6 июня 1991 г.);

• «Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов, представительных и исполнительных органов государственной власти, рес­публик в составе РФ, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 ап­реля 1993 г.);

• «Об общих принципах организации местного самоуправ­ления в Российской Федерации» (от 12 августа 1995 г.);

• «О финансовых основах местного самоуправления в Рос­сийской Федерации» (от 23 сентября 1997 г.);

• Бюджетным кодексом РФ (от 31 июля 1998 г.);

• законодательными актами, на основе которых были соз­даны отдельные внебюджетные фонды.

Решение об образовании государственных внебюджетных фондов принимают Федеральное Собрание РФ, а также пред­ставительные органы субъектов Федерации и местного само­управления. Подавляющее число внебюджетных фондов нахо­дится в собственности государства и муниципальных образова­ний, но является автономными. Они имеют строго целевое на­значение и создаются под конкретные программы, имеющие общегосударственное, региональное или местное значение, для осуществления которых бюджетных средств недостаточно и не­обходимы дополнительные финансовые ресурсы, мобилизуемые как в регионе, так и за его пределами.

Федеральные внебюджетные фонды формируются за счет сле­дующих источников:

• специальные целевые налоги и сборы, установленные для соответствующего фонда;

• отчисления от прибыли предприятий, учреждений и ор­ганизаций;

• средства бюджета;

• прибыль от коммерческой деятельности, осуществляемой фондом как юридическим лицом;

• займы, полученные фондом у Центрального банка РФ или коммерческих банков;

• иные не запрещенные законом поступления.

Ведущая роль принадлежит государственным социальным вне­бюджетным фондам:

• Пенсионному фонду РФ (ПФ РФ);

• Фонду социального страхования РФ (ФСС РФ);

• Государственному фонду занятости населения РФ (ГФЗН РФ).

Одновременно с социальными были созданы другие вне­бюджетные фонды. Крупнейшими из них были:

• дорожные (федеральный и территориальные) фонды;

• воспроизводства минерально-сырьевой базы (федеральный и территориальные). Впоследствии значительная их часть была консолидирована в бюджеты.

В состав бюджета они включатся отдельными разделами, т. е. в виде целевых бюджетных фондов.

Внебюджетные средства — это денежные средства государства, имеющие целевой курс назначения и не включаемые в бюджетную систему. Однако институциональные преобразования экономики Рос­сии потребовали расширенного толкования этого термина с позиций наличия в экономической среде иных форм собственности, включая частную. Поэтому внебюджетные средства включают денежные и иные виды средств всех форм владения, использование которых не регламентировано бюджетным законодательством.

Столь широкая трактовка внебюджетных фондов может быть выведена из названия этого финансового феномена — любые средства, не входящие в состав бюджетов. При этом наблюдается большое разнообразие внебюджетных фондов. Ряд государствен­ных внебюджетных фондов аккумулирует средства, адекватные бюджетным, и поэтому их внебюджетность формальна и во многих случаях малообоснованна. Часть фондов, возникших как внебюджетные, была консолидирована в бюджеты и это создало институт целевых бюджетных фондов.

Значительная часть внебюджетных фондов — юридические лица, но некоторые из них — это лишь средства на внебюджет­ном счете, управление которыми поручено существующим структурам (федеральным, региональным, муниципальным, об­щественным или даже коммерческим структурам).

Внебюджетные фонды помимо деления по принадлежности и инстуциирования в зависимости от решаемых ими задач мож­но классифицировать по цели создания, периоду функциониро­вания, охвату проблем.

1) В зависимости от целей создания внебюджетные фонды подразделяются   на:   экономические,   социальные,   научно-технические, внешнеэкономические, экологические, культурно-просветительские и пр. Более подробная классификация вне­бюджетных фондов может быть представлена в виде последую­щего их подразделения по конкретным функциональным, отрас­левым и прочим признакам. Например, группа экономических фондов включает следующие фонды: инвестиционные, валют­ные, дорожные и другие, социальные фонды охватывают фонды социального страхования, медицинского страхования, пенсион­ного обеспечения, социальной поддержки населения и прочие.

2) В зависимости от предполагаемого периода функциониро­вания программы или условно намеченного времени для осуще­ствления конкретных целей фонды могут быть бессрочного, дол­госрочного или краткосрочного действия. Примером фонда бес­срочного действия является экологический фонд, долгосрочного действия — фонд регионального развития, краткосрочного — фонд помощи беженцам. Однако деление это весьма условно.

3) По охвату проблем внебюджетные фонды могут быть об­щего характера (фонд регионального развития) и более конкрет­ного характера (например, фонд развития автомагистралей в республике, крае или области).

Возникновение института внебюджетных фондов не получи­ло однозначной оценки. Не случайно уже в законе о бюджете на 1995 г. ряд внебюджетных фондов был консолидирован в бюд­жет в виде целевых бюджетных фондов. Итоги деятельности данных фондов по-разному воспринимаются специалистами. Столь же противоречиво выглядят и рекомендации по дальней­шему их развитию и управлению.

Так, по мнению некоторых специалистов существующая форма акционирования государственных социальных внебюд­жетных фондов ничем не отличается от бюджетной. Указанные фонды, на их взгляд, являются специфическими функциональ­ными бюджетами. Разница лишь в том, что обычные бюджеты функционируют в административно-территориальных рамках, а Пенсионный фонд — в рамках определенной функции. В связи с этим достаточно принять законодательные решения, запре­щающие в рамках бюджета использовать целевые платежи на иные нужды, иными словами — образовать целевые бюджетные фонды. Тогда бы не потребовалось создавать автономные вне­бюджетные фонды.

Отдельные внебюджетные фонды явно тяготеют к страховым фондам и хотя на данный момент ими не являются, динамика изменений не вызывает сомнений — в недалеком будущем они утратят бюджетную природу. С другой стороны, часть внебюд­жетных фондов изначально ничего общего не имела с бюджета­ми как по источникам доходов, так и по механизму их аккуму­ляции, а также организационно-правовой структуре управления средствами и другим признакам. Это, например, внебюджетный фонд развития жилищного строительства или некоторые отрас­левые фонды, образованные на добровольных началах.

Из всего этого следует, что внебюджетные фонды как субъ­ект государственной финансовой системы не являются однород­ными и не обладают ни всеобщими преимуществами, ни недос­татками в сравнении с бюджетной формой существования. Они могут возникать и ликвидироваться лишь в связи с определен­ными условиями, их предопределяющими, или отсутствием та­ковых.

30.2. Пенсионный фонд РФ

На долю Пенсионного фонда приходится почти 3/4 средств государственных социальных фондов. В бюджете ПФ РФ на 1999 г. доходы предусмотрены в объеме 244,5 млрд. руб., что со­ставило 51,6% доходов федерального бюджета на тот же год.

Пенсионная система функционирует на основе непрерывной финансовой солидарности поколений работающих граждан с нетрудоспособной частью населения. Такая система пенсион­ного обеспечения называется распределительной. Она характери­зуется тесной зависимостью от демографической и общей эко­номической ситуации в стране. Например, в настоящее время под воздействием демографического фактора (постарение насе­ления) нагрузка на работающих возрастает. В 1992 г. на 1000 за­нятых в экономике приходилось 450 пенсионеров, состоящих на учете в органах социальной защиты (т. е. без военных пенсионе­ров). В 1995 г. это соотношение ухудшилось на 13% и составило 554 пенсионера на 1000 работающих. Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном сущест­венном снижении численности людей трудоспособного возраста.

За годы реформ более чем в три раза снизился реальный размер пенсий. Практически сведена на нет их дифференциация в зависимости от трудового вклада. В связи с ростом неуплат предприятиями страховых взносов на фоне невозвращения дол­гов бюджета Пенсионному фонду стали возникать проблемы с выплатой пенсий.

Демографическая и общая экономическая ситуация в стране в переходный период подталкивает пенсионную систему к ко­ренному реформированию. Накопительная система существенно отличается от распределительной тем, что она менее чувстви­тельна к проблемам старения населения. Каждый человек фор­мирует пенсию сам. Его взносы идут не на оплату пенсии дру­гому, а на индивидуальный счет в специализированной страхо­вой компании. Участие государства сводится только к контролю за деятельностью этой компании и обеспечению правовых га­рантий для пенсионных накоплений.

Однако ни в том, ни в другом случае не удастся избежать непосредственного влияния общей экономической ситуации, поскольку главная задача накопительной системы пенсионного обеспечения заключается не в том, чтобы много собрать, а в том, чтобы надежно сохранить и по возможности приум­ножить средства.

Довод о независимости накопительного способа финансиро­вания от изменений в экономической и политической ситуации страны можно опровергнуть, если обратиться к истории разви­тия системы пенсионного страхования. Иными словами, обе альтернативные модели сами по себе никак не могут свести к минимуму влияние общеэкономических факторов.

Попытка ввести накопительные элементы в нынешнюю пен­сионную систему наталкивается на невозможность увеличения суммы налоговых социальных изъятий у работодателей, средства которых требуются на переходный период, когда еще будет в полной мере существовать солидарная пенсионная система и вводиться новая — накопительная. Поэтому полный или час­тичный переход на накопительную систему будет, очевидно, осуществляться за счет самих работников.

Пенсионный фонд РФ представляет собой централизован­ную систему аккумуляции и перераспределения денежных средств. В настоящее время система Пенсионного фонда России включает центральный аппарат, 88 региональных отделений с 2393 пунктами уполномоченных. Первоочередная задача Пенси­онного фонда — обеспечение финансовой стабильности пенси­онной системы, создание условий для регулярной выплаты пен­сий в установленные сроки и повышение их размеров с учетом изменения потребительских цен. Для этого Фонд организует ра­боту по сбору страховых взносов; взысканию с работодателей и граждан, виновных в причинении вреда здоровью работников и других граждан, сумм государственных пенсий по инвалидности вследствие трудового увечья, профессионального заболевания или по случаю потери кормильца; осуществляет капитализацию своих средств; контроль с участием налоговых органов за свое­временным и полным поступлением страховых взносов; прово­дит индивидуальный (персонифицированный) учет работников, в счет которых осуществляют перечисления работодатели.

Пенсионный фонд России финансирует также выплаты раз­личным категориям нетрудоспособного населения в виде трудовых, военных и социальных пенсий, пенсий по инвалидности, пособий по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, пособий на детей в возрасте от 1,5 до 6 лет, за выслугу лет, посо­бий по случаю потери кормильца, компенсационных выплат.

Средства Пенсионного фонда РФ формируются за счет сле­дующих источников:

• страховые взносы;

• средства федерального бюджета, направленные через Пенсионный фонд РФ на целевое финансирование вы­платы государственных пенсий;

• средства Фонда социального страхования;

• свободные средства Государственного фонда занятости населения РФ;

• прочие поступления.

Аккумулируемые средства Пенсионного фонда направляются на следующие цели:

• выплата трудовых пенсий;

• компенсационные выплаты неработающим трудоспособ­ным лицам, осуществляющим уход за нетрудоспособны­ми гражданами;

• выплата пенсий гражданам, выехавшим на постоянное место жительства за границу;

• расходы на повышение пенсий участникам Великой Оте­чественной войны;

• выплата ритуальных пособий;

• расходы на выплату государственных пенсий, пособий и оплату других расходов, финансируемых ПФ на условиях возврата этих средств из бюджета.

Структура доходов и расходов бюджета ПФ РФ складывалась за последние годы таким образом, что соотношение основных доходных источников (страховые платежи и средства федераль­ного бюджета) зависели от финансового состояния как феде­рального бюджета, так и Пенсионного фонда. Периоды изъятий в пользу федерального бюджета сменялись периодами относительно регулярных поступлений в Пенсионный фонд из бюджета.

Система пенсионного обеспечения представляет собой техно­логическую цепочку, состоящую из целого ряда звеньев — от назначения до выплаты пенсий. Это региональное отделение Пенсионного фонда — банк — управление социальной защиты населения субъекта РФ — районный (городской) орган соцзащиты — почта (Сбербанк) — пенсионер. Назначением пенсий занимаются органы социальной защиты населения, а финанси­рование выплат пенсий возложено на органы ПФ РФ. Сегодня распределение функций в пенсионной системе таково, что более 90% всего бюджета ПФ РФ перечисляется в учреждения соци­альной зашиты населения для выплаты пенсий.

В организации управления пенсионным обеспечением на­блюдаются противоречия. Например, Положением о Пенсион­ном фонде России предусмотрено, что управление Фондом и его средствами включает весь комплекс функций как по образова­нию пенсионных фондов, так и по их расходованию. На самом же деле аккумулированные средства ПФ РФ используются ис­полнительными органами субъектов РФ, которые не заинтересо­ваны в их экономии. В связи с этим механизмы эффективного контроля за их использованием сейчас отсутствуют. Именно ра­зобщенность и многозвенность в управлении пенсионным стра­хованием приводят к серьезным потерям финансовых ресурсов, нарушениям в части правильности начисления пенсий, изъятию средств из Пенсионного фонда на мероприятия, которые долж­ны финансироваться из других источников.

В связи с этим целесообразно соединение функций по сбору, аккумуляции пенсионных средств и их расходованию у одного органа управления, что признается всеми, так как высокая себе­стоимость пенсионных услуг давно вызывает нарекания у спе­циалистов.

ПФ РФ и его региональные отделения на местах наделены очень широкими полномочиями в осуществлении контрольных функций. Процедура контроля за правильным расходованием средств включает проверку правильности назначения (перерасчета), начисления пенсий, их выплату и доставку, проверку банков­ских операций по расходованию пенсионных средств, проверку состояния учетно-отчетной документации по пенсионным пла­тежам.

30.3. Фонд социального страхования РФ

Вторым по объему аккумулируемых средств государственным внебюджетным фондом является Фонд социального страхования РФ (ФСС РФ). На 1999 г. доходы этого Фонда были запланиро­ваны в объеме 42,5 млрд. руб. Фонд является специализирован­ным финансово-кредитным учреждением при Правительстве РФ. Денежные средства и иное имущество, находящееся в опе­ративном управлении Фонда, а также имущество, закрепленное за подведомственными Фонду санаторно-курортными учрежде­ниями, являются федеральной собственностью. Они не входят в состав бюджетов соответствующих уровней, других фондов и изъятию не подлежат. Основными задачами Фонда являются:

• обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, при рождении ребенка, по уходу за ребенком до дости­жения им возраста 1,5 лет, на погребение, санаторно-курортное лечение и оздоровление работников и членов их семей;

• участие в разработке и реализации государственных про­грамм охраны здоровья работников, мер по совершенст­вованию социального страхования;

• осуществление мер для обеспечения финансовой устой­чивости Фонда, в том числе создание резерва;

• частичное содержание санаториев-профилакториев, сана­торных и оздоровительных лагерей для детей и юношест­ва, лечебное питание, частичное финансирование меро­приятий по внешкольному обслуживанию детей, оплата проезда к месту лечения и отдыха и обратно;

• разработка совместно с Министерством труда и социаль­ного развития РФ предложений о размерах тарифа страхо­вых взносов на государственное социальное страхование;

• организация разъяснительной работы среди страхователей и населения по вопросам социального страхования.

Доходы Фонда образуются за счет следующих источников:

• страховых взносов работодателей — организаций и граж­дан, использующих труд наемных работников (92% от общей суммы доходов);

• ассигнований из федерального бюджета на покрытие рас­ходов, связанных с предоставлением льгот и компенсаций лицам, пострадавшим вследствие Чернобыльской катаст­рофы или радиационных аварий на других атомных объ­ектах гражданского или военного назначения и их по­следствий;

• процентов от капитализации свободных средств в госу­дарственные ценные бумаги или вклады на депозит;

• прочих поступлений: возмещаемых страхователем расхо­дов, не принятых к зачету в счет страховых взносов, и не принятых расходов на выплату пособий по временной нетрудоспособности вследствие трудового увечья или профессионального заболевания; недоимок по обязатель­ным платежам, сумм штрафов и иных санкций, преду­смотренных законодательством; уплаченных в установ­ленном порядке сумм за путевки, приобретенные страхо­вателем за счет средств Фонда, возмещаемых Фонду в ре­зультате исполнения регрессных требований к страхова­телям, добровольных взносов и др.

Средства Фонда направляются на:

1) обеспечение гарантированных государством пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, женщи­нам, вставшим на учет в ранние сроки беременности, при рож­дении ребенка, по уходу за ребенком до достижения им возраста 1,5 лет, а также социального пособия на погребение;

2) оплату дополнительных выходных дней по уходу за ребен­ком-инвалидом или инвалидом детства до достижения им воз­раста 18 лет;

3) оплату путевок для работников и их детей в санаторно-курортные учреждения, расположенные на территории РФ и государствах—участниках СНГ, а также на лечебное питание;

4) частичное содержание находящихся на балансе страхова­телей санаториев-профилакториев, имеющих лицензии на право занятия этим видом деятельности (оплата расходов на питание, лечение и медикаменты, заработную плату работников, культур­но-массовое обслуживание);

5) частичную оплату путевок в детские загородные оздорови­тельные лагеря, находящиеся на территории РФ, для детей рабо­тающих граждан;

6) частичное содержание детско-юношеских спортивных школ;

7) оплату проезда к месту лечения и обратно;

8) создание резерва для обеспечения финансовой устойчиво­сти Фонда на всех уровнях;

9) обеспечение текущей деятельности, содержание аппарата управления Фонда и др.

По исполненному бюджету Фонда за 1996 г. расходы на вы­плату всех видов пособий составили 72%, на санаторно-курортное лечение — 19% и обслуживание детей — 5% от всей их суммы.

В составе расходов наибольшую долю занимают выплата по­собий по временной нетрудоспособности. За время болезни выпла­чиваются средства в размере средней заработной платы. С целью большей ответственности и обоснованности устанавливаемых диагнозов Правительство РФ предложило ввести ряд ограниче­ний на выплаты в связи с временной нетрудоспособностью. Эта мера направлена на сокращение неоправданных выплат и льгот. Основная доля отчислений в социальные фонды ложится на ра­ботодателей, на предприятия. Тарифы для всех установлены одинаковые, независимо от состояния условий труда, уровня заболеваемости, других важных факторов. Иначе говоря, у рабо­тодателей отсутствует экономическая заинтересованность в сни­жении страховых рисков и, следовательно, объема выплат.

В организационную структуру Фонда социального страхова­ния входят региональные отделения, управляющие средствами государственного социального страхования на территориях субъ­ектов Российской Федерации. Фонд и его региональные отделе­ния являются юридическими лицами. Филиал отделения Фонда является обособленным подразделением отделения Фонда.

30.4. Государственный фонд занятости населения РФ

Государственный Фонд занятости (ГФЗН) образован в соот­ветствии с Законом РФ (от 19 апреля 1991 г.) «О занятости на­селения Российской Федерации» и предназначен для аккумуляции страховых взносов, поступлений из бюджетной системы и фи­нансирования мероприятий, связанных с разработкой и реали­зацией государственной политики занятости населения.

Фонд — государственный внебюджетный фонд. Его средства являются государственной собственностью РФ и находятся в оперативном управлении и распоряжении Федеральной службы занятости населения и подведомственных ему территориальных органов — на уровне субъекта РФ, города, района. Фонды заня­тости в отличие от других государственных внебюджетных соци­альных фондов не имеют статуса юридического лица.

Средства Фонда имеют строго целевой характер и при их недо­использовании в отчетном году изъятию не подлежат (переходят на следующий год).

Фонды занятости в городах и районах формируются за счет обязательных страховых взносов работодателей; ассигнований из городских и районных бюджетов; доходов от коммерческого ис­пользования (размещения) временно свободных средств фонда.

В свою очередь фонды занятости субъектов Федерации и фе­деральная часть Фонда формируются за счет отчислений из ни­жестоящих фондов; ассигнований из соответствующих бюдже­тов; дотаций, субсидий и субвенций из вышестоящего фонда; доходов от коммерческого использования временно свободных средств соответствующего фонда.

Размеры обязательных страховых взносов работодателей в Фонд занятости и размеры отчислений в федеральную часть Фонда из фондов, формируемых в субъектах Федерации в части обязательных страховых взносов работодателей, устанавливаются Федеральным Собранием по представлению Правительства РФ. В 1993 г. в федеральную часть отчислялись 10%, в 1994 г. — 15%, в 1995 г. — 1997 г. — по 20% сумм обязательных страховых взносов, формируемых на территории субъекта РФ.

Размеры отчислений из фондов занятости, формируемых в городах, районах, на вышестоящий их уровень в части обяза­тельных страховых взносов работодателей устанавливаются представительными органами субъектов Федерации по представ­лению соответствующих исполнительных органов власти. Разме­ры ассигнований из бюджетов всех уровней в соответствующие части Фонда занятости определяются при утверждении бюджетов на планируемый период.

Средства Фонда занятости направляются на:

1) финансирование мероприятий по профессиональной ори­ентации, подготовке и переподготовке безработных граждан, включая содержание (аренду) учебных заведений и выплату сти­пендий обучающимся по направлению органов службы занятости;

2) организацию и частичное (долевое) финансирование об­щественных работ;

3) выплаты пособий по безработице, компенсации матери­альных затрат безработным гражданам в связи с их доброволь­ным переездом в другую местность по предложению службы за­нятости, оказание материальной и иной помощи членам семьи безработного, находящимся на его иждивении, а также гражда­нам, потерявшим право на пособие по безработице в связи с истечением установленного законодательством срока его выпла­ты, оплату периода временной нетрудоспособности безработным гражданам;

4) возмещение затрат Пенсионному фонду РФ в связи с на­значением досрочных пенсий безработным;

5) мероприятия по сохранению, созданию дополнительных или новых рабочих мест, по созданию специализированных ра­бочих мест (производств) для граждан, особо нуждающихся в социальной защите, по развитию предпринимательской деятель­ности безработных граждан (указанные расходы производятся как в порядке прямого инвестирования, так и на условиях кре­дитования согласно заключенным договорам);

6) содержание органов службы занятости и ревизионных ко­миссий, включая расходы на социально-бытовое и медицинское обслуживание работников по нормам и нормативам, принятым для структурных подразделений соответствующих исполнитель­ных органов власти;

7) расходы по анализу рынка труда, расходы в связи с разра­боткой баланса трудовых ресурсов и программ занятости, вклю­чая мероприятия по социальной защищенности различных групп населения и др.

По бюджету ГФЗН РФ на 1999 г. доходы и расходы равны и составляли 13,7 млрд. руб. Реализуемая государством политика занятости становится активной лишь тогда, когда в структуре расходов ГФЗН преобладает финансирование затрат на сохране­ние рабочих мест и создание новых и дополнительных, субсидии для организации собственного дела, финансирование затрат на профессиональное обучение, переподготовку и профориентацию и другие, а не на выплату пособий по безработице.

30.5. Федеральный фонд обязательного медицинского страхования

Введение обязательного медицинского страхования означает появление новой формы социального страхования и переход здравоохранения к смешанной системе финансирования — бюджетно-страховой. В соответствии с этой системой бюджетный источник финансирования дополняется внебюджетными. За счет бюджетных средств обеспечивается финансирование здравоохра­нения в части неработающего населения (пенсионеры, безработ­ные, студенты, дети, домохозяйки и другие категории), а внебюд­жетных — работающих граждан. В первом случае страхователями являются органы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, которые и осуществляют уплату стра­ховых взносов за неработающую часть населения. Во втором слу­чае страхователями и плательщиками страховых взносов являются предприятия, граждане-предприниматели, не имеющие статуса юридического лица, лица свободных профессий.

С 1 января 1993 г. полностью введен в действие Закон РФ «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации». За­кон определяет правовые, экономические и организационные основы медицинского страхования населения и обеспечивает конституционное право граждан на медицинскую помощь в рамках базовой программы.

Средства обязательного медицинского страхования аккуму­лируются в Федеральном внебюджетном фонде и внебюджетных фондах субъектов РФ (включая их филиалы), называемых тер­риториальными фондами обязательного медицинского страхования (ОМС). В отличие от трех других государственных социальных внебюджетных фондов система ОМС реализуется Федеральным и территориальными фондами ОМС, не зависимыми друг от друга в организационном плане.

Федеральный фонд ОМС является юридическим лицом, под­отчетным Правительству РФ. Финансовые средства Федераль­ного фонда находятся в государственной собственности РФ, яв­ляются целевыми, не входят в состав бюджетов, других фондов и изъятию не подлежат.

Основные задачи Федерального фонда:

• обеспечение реализации Закона Российской Федерации «О медицинском страховании граждан в РФ»;

• обеспечение прав граждан в системе обязательного меди­цинского страхования;

• участие в разработке и осуществлении государственной финансовой политики в области обязательного медицин­ского страхования;

• разработка и осуществление комплекса мероприятий по обеспечению финансовой устойчивости системы обяза­тельного медицинского страхования.

В части управления финансами функции Федерального фонда ОМС заключаются главным образом в том, чтобы наря­ду с финансированием целевых программ в рамках ОМС через финансирование программ ОМС на местах выравнивать усло­вия деятельности территориальных фондов. Федеральный фонд ОМС с целью осуществления комплекса мероприятий по обес­печению финансовой устойчивости системы ОМС, выравнива­нию условий деятельности территориальных фондов при фи­нансировании программ обязательного медицинского страхо­вания, выравниванию объема и качества предоставляемой гражданам медицинской помощи в объеме базовой программы ОМС выделяет дотации и субвенции территориальным фондам, у которых собственные доходы не покрывают расходы по программе ОМС.

При определении размеров субвенций применяется утвер­жденный правлением Федерального фонда перечень оценочных критериев, который включает:

1) степень реализации Федерального закона «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации» — наличие ут­вержденной в установленном порядке территориальной про­граммы обязательного медицинского страхования, обеспечен­ность ее источниками финансирования, полнота сбора страхо­вых взносов (платежей);

2) эффективность использования финансовых средств всеми участниками системы ОМС;

3) наличие фактов изъятия и нецелевого использования средств ОМС по решениям региональных властей и местных администраций;

4) дотационность бюджета субъекта РФ;

5) комплексный показатель здоровья населения.

В последние годы, когда система обязательного медицин­ского страхования в основном сформировалась, на долю субвен­ций территориальным фондам приходилось 85% расходов Феде­рального фонда.

Федеральный фонд также финансирует целевые программы развития ОМС.

Финансовые средства, которые аккумулирует Федеральный фонд ОМС, включают в себя:

• часть страховых взносов предприятий;

• взносы территориальных фондов на реализацию совмест­ных программ;

• ассигнования из федерального бюджета на выполнение программ ОМС в масштабах страны;

• доходы от использования временно свободных финансо­вых средств Федерального фонда;

• нормированный страховой запас финансовых средств Фе­дерального фонда.

Принятая на федеральном уровне базовая программа ОМС граждан РФ определяет объем и условия оказания медицинской помощи. На основе базовой программы в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах Москве и Санкт-Петербурге разрабатываются территориальные программы. Ис­полнители этих программ — территориальные фонды ОМС.

30.6. Страховые платежи в государственные социальные внебюджетные фонды

Страховые платежи в государственные социальные внебюд­жетные фонды носят характер налоговых платежей. Их обяза­тельность для работодателей предопределила ряд общих организационных моментов. Прежде всего с обязанностью уплаты взносов связана обязанность регистрации работодателей в ука­занных фондах в качестве плательщиков.

Находящиеся на территории Российской Федерации работо­датели подлежат обязательной регистрации в качестве страхова­телей в региональных отделениях Фонда (их филиалах). В каче­стве работодателей выступают: организации, являющиеся юри­дическими лицами, независимо от организационно-правовых форм (в том числе иностранные организации, осуществляющие деятельность на территории РФ через постоянные представи­тельства); граждане (в том числе иностранные), использующие труд наемных работников в личном хозяйстве.

Граждане, зарегистрированные в качестве предпринимате­лей, осуществляющие свою деятельность без образования юри­дического лица (индивидуальные предприниматели), частные детективы, охранники, аудиторы, нотариусы, занимающиеся ча­стной практикой, регистрируются в качестве страхователей в добровольном порядке за исключением Пенсионного фонда и Фонда обязательного медицинского страхования.

В 1999 г. от уплаты страховых взносов в ПФ, РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования освобождаются:

1) организации любых организационно-правовых форм в части выплат в пользу работников, являющихся инвалидами I, II и III групп и получающих пенсии по инвалидности в соответст­вии с законодательством РФ;

2) общероссийские общественные организации инвалидов, среди членов которых инвалиды и их законные представители составляют не менее 80%, их региональные и территориальные организации, а также организации (если численность инвалидов среди их работников составляет не менее 50%, а их доля в фонде оплаты труда — не менее 25%), уставный капитал которых полно­стью состоит из вкладов указанных общественных организаций;

3) индивидуальные предприниматели, являющиеся инвали­дами I, II и III групп и получающие пенсии по инвалидности в соответствии с законодательством РФ.

В законах о федеральном бюджете на соответствующий год силовые и правоохранительные органы освобождаются от упла­ты страховых взносов в отдельные государственные социальные фонды. Так, в 1999г. от уплаты страховых взносов в ФСС РФ, ГФЗН РФ и фонды обязательного медицинского страхования с денежного довольствия освобождались лица рядового и началь­ствующего состава силовых министерств и ведомств. От уплаты страховых взносов в ПФ РФ I освобождались правоохранитель­ные органы в части заработной платы судей, прокуроров, следо­вателей и работников таможенных органов, имеющих специаль­ные звания.

Начисление страховых взносов осуществляется по тарифам, ежегодно устанавливаемым федеральным законом. В сумме средств всех фондов страховые платежи составляют более 90%. В 1992—1999 гг. ставки тарифов оставались относительно неиз­менными, если не считать повышения ставки тарифа по ГФЗН с 1 до 2%, а затем уменьшения с 1996 г. до 1,5% и применения более высокой ставки пенсионных взносов с 1997 г. для некото­рых видов плательщиков.

В 1999 г. эти тарифы составляли:

• в Пенсионный фонд — 28% для работодателей (юридических и физических лиц, индивидуальных предпринимателей), а по остальным видам плательщиков — 20,6%; 1% для всех работающих граждан, включая пенсионеров и инва­лидов;

• в Фонд социального страхования — 5,4%;

• в Фонд занятости — 1,5%;

• в Федеральный фонд обязательного медицинского стра­хования — 0,02%;

• в территориальные фонды обязательного медицинского страхования — 3,4% по отношению к начисленным вы­платам в пользу работников по всем основаниям. Понятие выплат начисленных по всем основаниям трактует­ся достаточно широко и включает выплаты штатным работни­кам, внештатным (совместителям), сезонным, временным, а также (за исключением ФСС РФ) работающим по гражданско-правовым договорам, связанным с выполнением работ и оказа­нием услуг.

30.7. Другие федеральные внебюджетные фонды

Помимо рассмотренных выше наиболее значимых федераль­ных внебюджетных фондов существует ряд других— социальных, экономических и научно-технических. К ним, в частности, от­носятся:

• Федеральный фонд социальной поддержки населения;

• Федеральный фонд поддержки малого предпринимательства;

• Государственный фонд конверсии;

• Фонд содействия развитию малых форм предприятий в научно-технической сфере.

Эти фонды были образованы различными правовыми акта­ми. Например, Государственный фонд конверсии и Федераль­ный фонд поддержки малого предпринимательства были образо­ваны соответствующими законами и поэтому в большей или меньшей мере аккумулируют бюджетные средства. Их отличие от предыдущих четырех социальных фондов в том, что они не имеют столь надежной доходной базы в виде налогоподобных платежей, как предыдущие. Два других фонда созданы соответ­ственно Указом Президента РФ и Постановлением Правитель­ства РФ.

Так, Правительство Российской Федерации создало Фонд содействия развитию малых форм предприятий в целях государ­ственной поддержки развития инновационной деятельности в научно-технической сфере и начиная с 1996 г. Министерство науки и технической политики РФ направляет ежегодно этому Фонду средства в размере 1% ассигнований, выделяемых из фе­дерального бюджета на финансирование науки.

Помимо бюджетных средств перечисленные внебюджетные фонды аккумулируют различные другие средства, не запрещен­ные законодательством. Это стоимость дооценки оборотных средств предприятий, отчисления от себестоимости и чисто коммерческие источники по тем фондам, которым разрешена коммерческая деятельность, и другие источники.

30.8. Территориальные внебюджетные фонды

Вопрос о внебюджетных фондах органов местного управле­ния в нашей стране возник еще в конце 70-х годов. Целесооб­разность и возможность формирования таких фондов была предложена и обоснована в работах Научно-исследовательского финансового института Минфина СССР Г. Б. Поляком.

При проведении в начале 80-х годов экономического экспе­римента в г. Поти, предусматривавшего сочетание отраслевого и территориального принципов в управлении предприятиями, расположенными на территории, Г.Б. Поляком впервые были апробированы на практике разработанные им методические ре­комендации по формированию и использованию средств вне­бюджетных фондов.

Результаты этого опыта были положительно оценены в ди­рективных документах Правительства о Потийском экономиче­ском эксперименте. В 1986 г. в Постановлении Совета Минист­ров СССР о расширении прав и полномочий местных Советов им было разрешено формировать такие фонды. С тех пор орга­низация внебюджетных фондов на областном, районном и го­родском уровнях стала повсеместной.

Закон РФ «Об основах бюджетных прав и прав по формиро­ванию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти респуб­лик в составе Российской Федерации, краев, областей, автоном­ной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления» (от 15 мая 1993 г. 4807-1) предоставил перечисленным в наименовании За­кона субъектам соответствующие права в области создания вне­бюджетных фондов. В результате к созданным на тот момент по инициативе Правительства РФ территориальным внебюджетным фондам (дорожный, экологический и др.) добавился целый ряд других, создаваемый по решению органов власти субъектов РФ и местного самоуправления. Правда, их средства в большей мере имели внебюджетное содержание, так как упомянутым Законом в качестве доходных источников установлены:

1) добровольные взносы и пожертвования граждан, предпри­ятий, учреждений и организаций на соответствующие цели;

2) суммы штрафов за загрязнение окружающей среды и не­рациональное использование природных ресурсов и другие на­рушения природоохранительного законодательства, санитарных норм и правил, а также платежей, компенсирующих причинен­ный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей исполь­зуются на проведение природоохранных и оздоровительных ме­роприятий;

3) суммы штрафов за порчу и утрату объектов историко-культурного наследия, памятников природы, находящихся в ве­дении соответствующих органов власти, другие нарушения зако­нодательства об охране этих объектов, а также платежей, ком­пенсирующих причиненный при этом ущерб. Суммы этих штрафов и платежей используются на проведение мероприятий по восстановлению и поддержанию в сохранности объектов ис-торико-культурного наследия;

4) иные доходы внебюджетных фондов в соответствии с за­конодательством. Законом также установлено, что налоги и другие платежи, предназначенные для зачисления в бюджет, не подлежат направлению во внебюджетные фонды, а бюджетные средства не должны перечисляться во внебюджетные фонды.

Начиная с 1995 г. законодательным органам власти субъектов Федерации в Законе «О федеральном бюджете на 1995 г.» реко­мендовано консолидировать в состав региональных бюджетов средства территориальных дорожных фондов и других внебюджетных фондов, образованных в соответствии с реше­ниями законодательных и исполнительных органов за счет спе­циальных налогов, сборов и иных поступлений. Однако одно­значных решений в регионах не последовало. Косвенно это под­тверждается тем, что во всех последующих бюджетных законах эта рекомендация для региональных властей повторялась. По­этому трудно сказать, какая часть ранее созданных внебюджет­ных фондов была консолидирована, а какая осталась в прежнем положении.

К сожалению, отсутствуют точные цифры финансовых ресур­сов, аккумулируемых в территориальных внебюджетных фондах. Однако приблизительное суждение об их объемах можно сделать, опираясь на опыт города Москвы. Доходная часть ее бюджета в 1997 г. составила 55 трлн. руб. Финансовые средства внебюджет­ных фондов за тот же период, расходованные на обеспечение реа­лизации городских программ социальной защиты населения, под­держку правоохранительных органов и строительства, составили 15,4 трлн. руб., т. е. — 28% доходной части бюджета.

Законодательные акты предоставляют право представитель­ным органам власти субъектов РФ самостоятельно образовывать любые внебюджетные фонды. Поэтому наряду с общераспрост­раненными территориальными фондами (как правило, являю­щимися отделениями федеральных фондов) существуют отдель­ные специфические внебюджетные фонды территорий.

Примером такого фонда может послужить внебюджетный фонд Тульской области, предназначенный для создания финансо­вых резервов с целью оказания срочной помощи малоимущим, больным, престарелым, органам народного образования и здраво­охранения, увеличения расходов на жилищно-коммунальное хо­зяйство и благоустройство территорий, учреждениям культуры и спорта, органам внутренних дел и охраны природы, авансирова­ния целевых программ и мероприятий по развитию территорий.

Опыт создания и функционирования внебюджетных фондов в городе Москве.

Московская городская Дума 28 июня 1995 г. приняла Устав города Москвы, в гл. 3 которого закреплено территориальное устройство города: районы, административные округа и другие части территории города, имеющие наименования и границы, закрепленные городскими правовыми актами.

В гл. 6 Устава определены финансово-бюджетные отношения, согласно которым финансовые ресурсы города Москвы включают в себя средства бюджета города, средства внебюджетных и валют­ных фондов города, иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством Москва имеет единый бюджет города, который утверждается Законом города (единая бюджетная система в Москве формируется в соответствии с Указом Президента РСФСР от 28 августа 1991 г. № 96).

По представлению мэра Дума принимает решения об обра­зовании внебюджетных валютных фондов города, утверждает Положения о каждом из них, заслушивает отчеты об использо­вании фондов.

Управление фондами на основе утвержденных Положений осуществляют Правительство Москвы и иные органы городской администрации.

Контроль за целевым использованием средств внебюджетных фондов осуществляет городская администрация и Дума.

На территории Москвы созданы и функционируют различ­ные внебюджетные фонды, имеющие разные статусы, направ­ленные на решение специфических задач.

Отраслевые внебюджетные фонды создаются при департамен­тах и комитетах для поддержки важнейших отраслей промышлен­ности, науки, культуры и искусства в связи с недостаточностью бюджетного финансирования и собственных финансовых ресур­сов. Источниками их формирования являются: добровольные взносы предприятий, учреждений, организаций и граждан, про­фильные штрафные санкции, целевые поступления и иные, не запрещенные законодательством внебюджетные источники. В Москве создаются и действуют специальные отраслевые эконо­мические внебюджетные фонды и территориальные фонды, включающие фонды города, округов и районов.

Отраслевые и территориальные внебюджетные фонды имеют большое значение в формировании финансов города Москвы для реализации Правительственной программы развития города в части развития социального комплекса и мероприятий по со­циальной защите малообеспеченных слоев населения; развития и поддержки экономики городского хозяйства; развития город­ского инвестиционного комплекса.

30.9. Отраслевые внебюджетные фонды

Наряду с общегосударственными, т.е. федеральными и тер­риториальными внебюджетными фондами, существуют отрасле­вые и межотраслевые внебюджетные фонды.

Среди всех отраслевых внебюджетных фондов значительную долю составляли фонды научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработок (НИОКР).

Экономическое содержание внебюджетных отраслевых фон­дов НИОКР ограничено перераспределением в рамках отрасли части прибавочного продукта, назначение которого — расши­ренное воспроизводство.

Во исполнение решения Правительства РФ от 18 декабря 1991 г. № 165-р и Постановления Правительства РФ от 24 де­кабря 1991 г. № 604 был установлен порядок формирования и использования внебюджетных фондов финансирования отраслевых и межотраслевых НИОКР и мероприятий по освоению но­вых видов продукции. За предшествующие годы решениями Правительства РФ указанные фонды были образованы в составе следующих организаций:

•   Федеральной службы лесного хозяйства;

•   Комитета РФ по рыболовству;

•   Комитета по гидрометеорологии и мониторингу окру­жающей среды;

•   Рослегпрома;

•   Комитета РФ по металлургии;

•   РАО «Газпром»;

•   Минтопэнерго РФ;

•   Комитета РФ по машиностроению;

•   Рослеспром;

•   Комитета РФ по химической и нефтехимической про­мышленности;

•   Федеральной службы геодезии и картографии;

•   Минстроя РФ;

•   Минтранса РФ (семь фондов по видам (транспорта)       Минсвязи РФ;

•   Министерства путей соотшения РФ.

Источником формирования фондов являются средства, пре­дусматриваемые в себестоимости продукции (работ, услуг), вы­пускаемой предприятиями, объединениями и организациями.

Указанные средства включаются в себестоимость товарной продукции (работ, услуг) в безусловном порядке. Величина включаемых средств устанавливается единой для всех видов про­дукции (работ, услуг) в размере 1,5%.

Отчисления в фонды производятся, исходя из установлен­ного размера в процентах к полной себестоимости товарной продукции (работ, услуг).

В составе себестоимости продукции (работ, услуг) отчисле­ния в фонды отражаются промышленными предприятиями по статье «Внепроизводственные расходы», другими предприятиями (организациями) — по аналогичным статьям. В элементном раз­резе указанные отчисления отражаются по элементу «Прочие расходы».

Средства фондов, формируемые за счет ежеквартальных отчис­лений предприятий, используются целевым назначением на фи­нансирование научно-технических программ (проблем), исследова­ний и разработок, работ по освоению достижений науки и техники, имеющих важное республиканское и общеотраслевое значение.

Ответственность за правильность и своевременность пере­числения средств в фонды возлагается на плательщиков и их должностных лиц.

Средства фондов формируются министерствами, ведомства­ми, концернами, корпорациями и ассоциациями на специаль­ных счетах в банках, открываемых по представлению Министер­ства науки, высшей школы и технической политики Российской Федерации. Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциации ежеквартально представляют в Миннауки Россий­ской Федерации информацию о движении средств указанных Фондов.

Министерства, ведомства, концерны, корпорации и ассоциа­ции ежеквартально перечисляют 10% собранных средств своих фондов в Российский внебюджетный фонд финансирования важ­нейших межотраслевых НИОКР мероприятий по освоению но­вых видов продукции («Российский фонд технологического раз­вития») при Миннауки РФ.

Для осуществления операций, связанных с движением средств отраслевых внебюджетных фондов, открываются депо­зитные счета в коммерческих банках. Распорядителями этих сче­тов являются отраслевые органы управления (министерства, ко­митеты и др.), концерны, корпорации, ассоциации. Однако зна­чительная доля средств не подлежит отраслевому перераспреде­лению и используется непосредственно на предприятиях, вы­полняющих НИОКР.

Помимо перечисленных были образованы еще ряд внебюд­жетных фондов различного назначения. Большинство из них прекратило свое существование. Остались и существенно увели­чились лишь внебюджетные отраслевые фонды НИОКР.

Контрольные вопросы

1. Перечислите федеральные внебюджетные фонды, выдели­те из их состава фонды, образуемые за счет налоговых по­ступлений.

2. Сравните государственные социальные внебюджетные фонды с другими федеральными фондами.

3. Расскажите о целях и задачах, организационной структу­ре, источниках доходов ПФ РФ, ФСС РФ, ГНЗН РФ, фе­дерального и территориальных фондов ОМС.

4. Что является базой для начисления страховых взносов в социальные внебюджетные фонды и каковы ставки этих начислений?

5. Назовите направления расходования средств ПФ РФ, ФСС РФ, ГФЗН РФ, федерального и территориальных фондов ОМС.

6. Приведите примеры территориальных внебюджетных фондов.

7. Охарактеризуйте источники формирования и направления расходования отраслевых внебюджетных фондов.

РАЗДЕЛ V. Экономическая и контрольная работа финансовых и налоговых органов по составлению и исполнению федерального и территориальных бюджетов

ГЛАВА 31. Финансовый и налоговый контроль составления и исполнения бюджета

31.1. Виды и органы финансового контроля

Финансовый контроль предопределяется сущностью финансов как системы экономических отношений, связанных с созданием, распре­делением и использованием централизованных и децентрализован­ных фондов денежных средств. Являясь инструментом формирования и использования денежных доходов и фондов, финансы объективно отражают ход распределительного процесса.

Контрольная функция финансов проявляется в процессе на­блюдения за распределением валового внутреннего продукта по соответствующим фондам и расходованием их по целевому наз­начению.

Государственный финансовый контроль основывается на Конституции РФ, Гражданском, Налоговом и Бюджетном ко­дексах РФ, федеральных законах, законодательных актах субъек­тов Федерации и органов местного самоуправления.

Финансовый контроль включает:

• бюджетно-финансовый контроль;

• контроль над сбором налогов;

• таможенный и валютный контроль;

• ведомственный и внутрихозяйственный контроль.

Бюджетно-финансовый контроль обеспечивает мобилизацию доходов бюджетов всех уровней, проверку целесообразности и законности расходования средств бюджета.

Контроль над сбором налогов — это проверки по выполнению хозяйствующими органами и физическими лицами своих обяза­тельств перед государством.

Таможенный и валютный контроль обеспечивает экономиче­скую безопасность страны.

Ведомственный и внутрихозяйственный контроль осуществля­ется в целях повышения эффективности деятельности предпри­ятия, способствует выявлению внутренних резервов, росту при­были, предупреждению нарушений гражданского и налогового законодательства.

В Российской Федерации функционирует довольно разветв­ленная система органов финансового контроля. Федеральные и региональные законодательные (представительные) органы, представительные органы местного самоуправления осуществ­ляют финансовый контроль в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете, при рассмотрении отдельных во­просов исполнения бюджета, а также при утверждении отчетов об исполнении бюджетов.

В целях контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума в соответствии с Конституцией РФ создали Счетную Палату. Ее состав и поря­док деятельности определены Федеральным законом «О Счет­ной Палате» (от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ)

Задачами Счетной Палаты являются:

1) организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюд­жета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объе­мам, структуре и целевому назначению;

2) определение эффективности и целесообразности расходов государственных средств и использования федеральной собст­венности;

3) оценка обоснованности доходных и расходных статей про­ектов федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов;

4) финансовая экспертиза проектов федеральных законов, а также нормативных правовых актов федеральных органов госу­дарственной власти, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета, или влияющих на фор­мирование и исполнение федерального бюджета и бюджетов фе­деральных внебюджетных фондов;

5) анализ выявленных отклонений от установленных показа­телей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюд­жетных фондов и подготовка предложений, направленных на их устранение, а также на совершенствование бюджетного процесса в целом;

6) контроль за законностью и своевременностью движения средств федерального бюджета и средств федеральных внебюд­жетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных бан­ках и иных финансово-кредитных учреждениях РФ;

7) регулярное представление Совету Федерации и Государст­венной Думе информации о ходе исполнения федерального бюджета и результатах проводимых контрольных мероприятий.

Счетная Палата осуществляет контроль за исполнением фе­дерального бюджета на основе принципов законности, объек­тивности, независимости и гласности.

Субъекты Федерации могут создавать аналогичные органы фи­нансового контроля — контрольно-счетные палаты, которые осуще­ствляют контрольно-ревизионную, экспортно-аналитическую, ин­формационную и иную деятельность в рамках единой системы бюджетного контроля.

Федеральные и местные исполнительные органы власти вы­полняют контрольные функции через финансовые органы:

• Министерство финансов РФ;

• Федеральное казначейство;

• финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Кроме того, финансовый контроль осуществляют главные распорядители и распорядители бюджетных средств. Этот кон­троль проводится методом проверки подведомственных государст­венных и муниципальных предприятий, бюджетных организаций.

Министерство финансов РФ — федеральный орган исполни­тельной власти, обеспечивающий проведение единой финансо­вой, бюджетной, налоговой и валютной политики в Российской Федерации и координирующий деятельность в этой сфере иных федеральных органов исполнительной власти. Для исполнения своих полномочий Министерство финансов создает свои терри­ториальные органы. Структура Министерства финансов РФ представлена на рис. 31.1.

Министерство финансов РФ осуществляет контроль за целе­вым использованием средств федерального бюджета, главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. В случаях, специально оговоренных Бюджетным кодек­сом РФ, Министерство финансов контролирует исполнение бюджетов субъектами Федерации. Кроме того, оно организует

проверки и ревизии юридических лиц — получателей гарантий Правительства РФ, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Департамент государственного финансового контроля и ауди­та Министерства обеспечивает совместно с контрольно-ревизионными управлениями субъектов Российской Федерации осуществление в пределах своей компетенции возложенных на Министерство финансов Российской Федерации функций госу­дарственного финансового контроля. Кроме того. Департамент организует развитие аудиторской деятельности в Российской Федерации (кроме аудита в банковской системе).

Департамент государственного финансового контроля и ау­дита в соответствии с возложенными на него задачами выполня­ет следующие основные функции:

• осуществляет контроль за целевым использованием средств федерального бюджета, средств государственных внебюджетных фондов и других федеральных средств;